II OSK 1287/18

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący - Sędzia NSA Wojciech Mazur (spr.), Sędzia NSA Małgorzata Miron, Sędzia WSA (del.) Paweł Groński, Protokolant asystent sędziego Przemysław Iżycki, po rozpoznaniu w dniu 8 lipca 2020 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej C. sp. z o.o. z siedzibą w W. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 17 stycznia 2018 r. sygn. akt VII SA/Wa 667/17 w sprawie ze skargi C. sp. z o.o. z siedzibą w W. na decyzję [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w W. z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie nakazu rozbiórki obiektu budowlanego oddala skargę kasacyjną. Zaskarżonym wyrokiem z 17 stycznia 2018 r., sygn. VII SA/Wa 667/17, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, po rozpoznaniu sprawy ze skargi C. [...] w W., uchylił decyzję Mazowieckiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z [...] stycznia 2017 r. nr [...] w przedmiocie nakazu rozbiórki nośnika reklamowego oraz zasądził od organu na rzecz skarżącej spółki zwrot kosztów postępowania sądowego. Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniosła C. [...] w W. zaskarżając go w całości. Skargę kasacyjną strona oparła na podstawie kasacyjnej określonej w art. 174 pkt 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r. poz. 2325 ze zm.), dalej jako: p.p.s.a., zarzucając Sądowi I instancji naruszenie przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy: art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. oraz art. 145 § 3 p.p.s.a. i art. 135 p.p.s.a. w związku z art. 7, art. 77, art. 80 oraz art. 105 § 1 k.p.a. poprzez uchylenie zaskarżonej decyzji organu odwoławczego zamiast uchylenia tej decyzji oraz decyzji ją poprzedzającej i umorzenia postępowania administracyjnego w tej sprawie w sytuacji, gdy wykazane przez stronę błędy w zakresie ustaleń stanu faktycznego sprawy ze strony organów obu instancji były ewidentne i strona jednoznacznie wykazała przed sądem, że nośnik reklamowy będący przedmiotem postępowania rozbiórkowego jest zgodny z treścią projektu budowlanego zatwierdzonego pozwoleniem na budowę, tj. jest wyposażony w dwie tablice reklamowe oraz ma wysokość całkowitą 5,76 m od poziomu gruntu. W związku z tym, zdaniem strony, postępowanie administracyjne w przedmiocie wydania nakazu rozbiórki tego nośnika reklamowego było bezprzedmiotowe i dlatego powinno podlegać umorzeniu przez Sąd. W oparciu o powyższe zarzuty strona wniosła o przeprowadzenie rozprawy, uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie na podstawie art. 185 § 1 p.p.s.a. oraz zasądzenie na rzecz skarżącej spółki od organu zwrotu kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych, na podstawie art. 203 pkt 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Stosownie do treści art. 183 § 1 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc pod rozwagę z urzędu nieważność postępowania. W rozpoznawanej sprawie nie zachodzi żadna z okoliczności skutkujących nieważnością postępowania, o jakich mowa w art. 183 § 2 p.p.s.a. Istotą sporu przed Naczelnym Sądem Administracyjnym jest to, czy na gruncie tej sprawy, wobec stwierdzenia przez Sąd I instancji naruszenia zaskarżoną decyzją przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy (art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a.), istniała zarazem podstawa do zastosowania art. 145 § 3 p.p.s.a. W myśl powołanego przepisu, przypadku, o którym mowa w § 1 pkt 1 i 2, sąd stwierdzając podstawę do umorzenia postępowania administracyjnego, umarza jednocześnie to postępowanie. Odnosząc się zatem do zarzutów naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) oraz art. 145 § 3 p.p.s.a. przypomnieć należy, że ostatnio powołany przepis stanowi przeniesienie na grunt postępowania sądowoadministracyjnego instytucji obligatoryjnego umorzenia postępowania administracyjnego przewidzianego w art. 105 § 1 k.p.a. Przepis ten nakłada na sąd obowiązek umorzenia postępowania administracyjnego, gdy nie ma możliwości merytorycznego rozstrzygnięcia sprawy przez organ administracji publicznej (wyrok NSA z 6 grudnia 2018 r., I OSK 70/17). Orzeczenie sądu wydane na podstawie art. 145 § 3 p.p.s.a. będzie zastępowało rozstrzygnięcie organu administracji publicznej i będzie pełniło funkcję decyzji umarzającej postępowanie administracyjne (R. Hauser, M. Wierzbowski (red.). Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz. Wydanie 3, s. 598). Przepis art. 145 § 3 dodany został przez art. 1 pkt 37 ustawy z dnia 9 kwietnia 2015 r. (Dz.U.2015.658) zmieniającej ustawę Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi z dniem 15 sierpnia 2015 r. W uzasadnieniu projektu ww. ustawy nowelizującej przyznanie sądom administracyjnym kompetencji do umorzenia postępowania administracyjnego uzasadniono względami ekonomii procesowej. Za bezzasadne wydłużenie postępowania uznano bowiem przekazanie sprawy organowi administracji publicznej celem wydania rozstrzygnięcia o umorzeniu postępowania w przypadku, kiedy sąd uchylając zaskarżoną decyzję lub postanowienie dostrzegł konieczność umorzenia. Dostrzegając, że ustawodawca stanowiąc o nowej kompetencji orzeczniczej sądów administracyjnych kierował się przede wszystkim względami szybkości oraz ekonomii postępowania, w piśmiennictwie zaznacza się, że z tych względów art. 145 § 3 p.p.s.a. powinien znajdować zastosowanie w wyjątkowych wypadkach, kiedy zgromadzony w sprawie materiał dowodowy nie budzi jakichkolwiek wątpliwości co do podstawy faktycznej rozstrzygnięcia o umorzeniu postępowania (W. Piątek, Nowe kompetencje do merytorycznego orzekania przez sądy administracyjne, PiP 2017/1/19-33). Podkreśla się również, że przepis art. 145 § 3 p.p.s.a. (podobnie jak art. 145a § 3 p.p.s.a.) może być skutecznie zakwestionowany z perspektywy przepisu art. 10 Konstytucji (zasada podziału i równowagi władzy), jak i to, że wyposażeniu sądów administracyjnych w kompetencje do merytorycznego rozstrzygania spraw z zakresu administracji publicznej nie towarzyszyły żadne zmiany w przepisach określających zakres postępowania dowodowego w postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Sądy te nadal są uprawnione jedynie do przeprowadzenia uzupełniających dowodów z dokumentów (art. 106 § 3 p.p.s.a.) oraz uwzględniania faktów powszechnie znanych (art. 106 § 4 p.p.s.a.). Przeprowadzanie innych dowodów przez sądy administracyjne - nawet przy merytorycznym rozstrzyganiu spraw z zakresu administracji publicznej - jest wyłączone (M. Bogusz, Problem konstytucyjności przepisu art. 145 § 3 i art. 145a prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, GSP 2016/2/69-78). Po trzecie wskazuje się, że do merytorycznego załatwienia sprawy sąd byłby zobowiązany, gdy stan faktyczny jest już prawidłowo ustalony, albo gdy samodzielne ustalenie stanu faktycznego przez sąd jest uzasadnione koniecznością zapewnienia szybkości postępowania, albo wiąże się ze znacznym ograniczeniem kosztów. Postulując powściągliwe stosowanie art. 145 § 3 (oraz, podobnie, art. 145a p.p.s.a.) podkreśla się brak możliwości prowadzenia na gruncie obowiązującej procedury sądowoadministracyjnej rozbudowanego postępowania dowodowego (W. Piątek, A. Skoczylas, Kasacyjny czy merytoryczny model orzekania - kwestia zmiany modelu sądowej kontroli decyzji administracyjnych, PiP 2019/1/24-38). Uwzględniając powyższe uwagi i przechodząc na grunt rozpoznawanej sprawy Naczelny Sąd Administracyjny stwierdza, że okoliczności tej sprawy, przyjęte za podstawę faktyczną zaskarżonego wyroku, nie wskazują na istnienie podstawy do umorzenia postępowania administracyjnego przez Sąd I instancji w trybie art. 145 § 3 p.p.s.a. Zaskarżone orzeczenie Sąd I instancji zostało wydane na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. wobec wydanej na podstawie art. 138 § 2 k.p.a. decyzji Mazowieckiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z [...] stycznia 2017 r., uchylającej decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego dla m. st. Warszawy z [...] listopada 2016 r. (na mocy której organ I instancji nakazał C.. w W. rozbiórkę nośnika reklamowego) i przekazującej sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji. U podstawy faktycznej zaskarżonego wyroku leżało uznanie przez Sąd I instancji, iż organ odwoławczy przeprowadził postępowanie administracyjne z naruszeniem art. 7, 77 § 1, 80 oraz art. 136 k.p.a. prowadzącym do przedwczesnego zastosowania art. 138 § 2 k.p.a. Ocenę odnośnie do przedwczesności zastosowania przez organ odwoławczy art. 138 § 2 k.p.a. Sąd I instancji uzasadnił tym, że w trybie art. 136 k.p.a. organ odwoławczy powinien zweryfikować wysokość spornego nośnika reklamowego oraz istnienia drugiej (tylnej) tablicy reklamowej, a następnie ustalone fakty ocenić w kontekście ich zgodności z projektem budowlanym oraz zawiadomieniem o zakończeniu budowy z [...] czerwca 2006 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny wskazał, że dopiero prawidłowo dokonane ustalenia co do tych cech nośnika reklamowego mogłyby stanowić podstawę do uchylenia decyzji pierwszoinstancyjnej i przekazania sprawy do ponownego rozpatrzenia organowi powiatowemu ze wskazaniem na konieczność dokonania oceny, czy stwierdzone odstępstwa należy ocenić jako istotne, w rozumieniu art. 36a Prawa budowlanego, w celu prowadzenia postępowania naprawczego w trybie art. 51 ust. 1 pkt 3 ustawy. Powyższe dowodzi, że na etapie postępowania administracyjnego zakończonego kontrolowaną przez Sąd I instancji decyzją przesłanek do umorzenia tego postępowania niewątpliwie zatem nie stwierdzono. Ocena prawna Sądu I instancji obejmowała jednakże także wskazanie, że w przypadku stwierdzenia zgodności nośnika reklamowego z zatwierdzonym decyzją Prezydenta m. st. Warszawy z [...] października 2004 r. projektem budowlanym, przewidującym nośnik o dwóch tablicach reklamowych o całkowitej wysokości 6 m, organ odwoławczy powinien – na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a. - uchylić decyzję pierwszoinstancyjną i umorzyć postępowanie w sprawie. Oceny tej Sąd nakazał dokonać po uwzględnieniu złożonego na rozprawie pomiaru nośnika dokonanego przez geodetę M. T. W nawiązaniu do tych okoliczności sprawy w skardze kasacyjnej podnosi się, że strona jednoznacznie wykazała przed Sądem I instancji, iż nośnik reklamowy będący przedmiotem postępowania rozbiórkowego jest zgodny z treścią projektu budowlanego zatwierdzonego pozwoleniem na budowę. Takie zapatrywanie na okoliczności tej sprawy strona uczyniła podstawą żądania umorzenia postępowania administracyjnego przez Sąd I instancji. Naczelny Sąd Administracyjny uznaje je jednakże za nieuzasadnione. Sąd I instancji nie dokonał bowiem żadnych ustaleń, które dalsze merytoryczne procedowanie przez organy nadzoru budowlanego w tej sprawie czyniłby bezprzedmiotowym. Ustaleń co do przedmiotu postępowania, których wynikiem musiałoby być umorzenie postępowania administracyjnego, Sąd I instancji nakazał dokonać w postępowaniu odwoławczym. Działanie takie Naczelny Sąd Administracyjny uznaje za słuszne. Aczkolwiek podstawy kasacyjne nie obejmują zarzutu dotyczącego przepisów (przepisu) regulujących zasady prowadzenia postępowania dowodowego przez wojewódzki sąd administracyjny, to przypomnieć należy, że w świetle art. 106 § 3 p.p.s.a., dopuszczenie uzupełniającego dowodu z dokumentu jest uprawnieniem, a nie obowiązkiem sądu. Przeprowadzenie uzupełniającego postępowania dowodowego z dokumentu jest dopuszczalne w sytuacji, gdy dowód pozostaje w związku z oceną legalności zaskarżonego aktu. Zakres kognicji sądu administracyjnego ograniczony do kontroli legalności zaskarżonego aktu wyklucza natomiast możliwość czynienia przez ten sąd ustaleń faktycznych, które mogłyby służyć merytorycznemu rozstrzygnięciu sprawy (por. B. Dauter, B. Gruszczyński, A. Kabat, M. Niezgódka-Medek, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz Lex. 5 wydanie, s. 350). Możliwość przeprowadzenia przez sąd administracyjny uzupełniającego dowodu z dokumentu w trybie art. 106 § 3 p.p.s.a. nie służy zatem zastępowaniu organu w obowiązku ustalenia stanu faktycznego sprawy, lecz ocenie, czy właściwe w sprawie organy ustaliły ten stan zgodnie z zasadami postępowania administracyjnego, weryfikacji jego kompletności oraz prawidłowości opartych na nich ustaleń organu administracji publicznej w zakresie stanu faktycznego (A. Bińczyk, O znaczeniu akt sprawy dla wyniku sądowoadministracyjnej kontroli działalności administracji publicznej, ZNSA 2013, nr 3, s. 125–137). Rolą sądu administracyjnego kontrolującego zgodność z prawem kwestionowanego aktu, zgodnie z art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych oraz art. 3 § 1 p.p.s.a., jest zaś ocena, czy organ administracji publicznej wywiązał się należycie z tego obowiązku. Przedmiotem przywołanych przez stronę w skardze kasacyjnej tez wyroków Naczelnego Sądu Administracyjnego jest umorzenie postępowania administracyjnego w określonej sytuacji materialnoprawnej przez organy nadzoru budowlanego, a nie przez sąd w trybie art. 145 § 3 p.p.s.a. Cytowane orzeczenia, jako argumentacyjnie wspierające zarzut naruszenia art. 145 § 3 p.p.s.a. są zatem niereprezentatywne w tej sprawie, aczkolwiek odpowiadają one zarazem wnioskom Sądu I instancji o zasadności umorzenia postępowania administracyjnego w sprawie rozbiórki przez organ odwoławczy, o ile organ ten stwierdzi zgodność nośnika reklamowego z zatwierdzonym projektem budowlanym. Konkludując, Naczelny Sąd Administracyjny stwierdza brak podstaw do przyjęcia, iż zaskarżony wyrok narusza art. 145 § 3 w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a., a w konsekwencji także art. 135 p.p.s.a. Zarzuty dotyczące naruszenia art. 7, art. 77, art. 80 oraz art. 105 § 1 k.p.a. nie łączą się ze wskazaniem przez autora skargi kasacyjnej okoliczności, które miałyby dowodzić, że przepisy te zostały przez organy nadzoru budowlanego naruszone, nie zasługują więc na uwzględnienie. W tym stanie rzeczy, mając na względzie, że skarga kasacyjna nie została oparta na usprawiedliwionych podstawach, na mocy art. 184 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny skargę tę oddalił.