VII SA/Wa 662/17

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Jolanta Augustyniak- Pęczkowska, , Sędzia WSA Renata Nawrot (spr.), Sędzia WSA Grzegorz Rudnicki, Protokolant sekr. sąd. Katarzyna Zychora, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 17 stycznia 2018 r. sprawy ze skargi [...] Sp. j. z siedzibą w [...] na decyzję Ministra Kultury i Dziedzictwa Narodowego z dnia [...] stycznia 2017 r. znak [...] w przedmiocie odmowy wpisania do rejestru zabytków I. uchyla zaskarżoną decyzję, II. zasądza od Ministra Kultury i Dziedzictwa Narodowego na rzecz skarżącej [...] Sp. j. z siedzibą w [...] kwotę 697 zł (sześćset dziewięćdziesiąt siedem złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Przedmiotem rozpoznania w niniejszej sprawie jest skarga [...] Spółka Jawna na decyzję o odmowie wpisania do rejestru zabytków nieruchomych gruntu – terenu działki ewidencyjnej nr [...] przy ul. [...] w [...]. Skarga została złożona w następującym stanie faktycznym sprawy: Decyzją z dnia [...] stycznia 2017 r. [...] Minister Kultury i Dziedzictwa Narodowego (dalej: Minister), działając na podstawie art. 7 pkt 1, art. 9 ust. 1, art. 89 pkt 1, art. 93 ust. 1 ustawy z dnia 23 lipca 2003 r. o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami (Dz. U. z 2014 r., poz.1446 ze zm.) oraz art. 17 pkt 2, art. 127 § 2 i art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2016 r., poz. 23, dalej: kpa), po rozpatrzeniu odwołania [...] Spółka Jawna od decyzji [...] Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków z dnia [...] kwietnia 2016 r., Nr [...], o odmowie wpisania do rejestru zabytków nieruchomych gruntu – terenu działki ewidencyjnej nr [...] przy ul. [...] w [...], utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję. Z akt postępowania administracyjnego wynika, że w dniu 13 sierpnia 2015 r. [...] Spółka Jawna (dalej [...]), która jest użytkownikiem wieczystym ww. nieruchomości gruntowej, (właścicielem - Skarb Państwa), złożyła wniosek dotyczący wpisania do rejestru zabytków działki ewidencyjnej nr [...] przy ul. [...] w [...]. [...] Wojewódzki Konserwator Zabytków ustalił, że na terenie dz. ew. nr [...], arkusz mapy 16, obręb [...] przy ul. [...] zlokalizowana jest kamienica wpisana do rejestru zabytków decyzją [...] z [...] marca 1985 r. pod numerem A [...]. Teren nieruchomości znajduje się w granicach zespołu urbanistyczno-architektonicznego centrum miasta [...] wpisanego do rejestru zabytków decyzją [...] z [...].03.1980 r. pod numerem A [...]. W wyniku przeprowadzonych oględzin nieruchomości w dniu 30 października 2015 r. oraz 29 grudnia 2015 r., ustalono, że mury obwodowe kamienicy od północy (przerwane w poziomie parteru przejazdem bramnym), wschodu i zachodu przebiegają zgodnie z granicami działki, przy czym od południa teren działki ograniczono murem. Kamienica jest podpiwniczona, a piwnice zajmują przestrzeń pod budynkiem i pod podwórzem - obejmując cały teren działki nr [...]. W piwnicy - w południowej ścianie kamienicy widoczne są relikty starszych ceglano-kamiennych murów, które stanowią integralny element fundamentowania ścian. Na tyłach kamienicy w latach 90 XX wieku dostawiono oszkloną dobudówkę, która wypełnia przestrzeń między oficynami zajmując niemal połowę terenu podwórza i częściowo przesłaniając elewacje podwórzowe budynku. Cała powierzchnia podwórza pokryta została współczesnymi płytkami ceramicznymi. Z ustaleń organu wynika, że teren dz. nr [...] ze zlokalizowaną na nim zabytkową kamienicą jest elementem zespołu urbanistyczno-architektonicznego centrum miasta [...] i jako element układu podlega ochronie konserwatorskiej. W podsumowaniu organ I instancji wskazał, że zmodernizowane podwórze na tyłach kamienicy o nawierzchni pokrytej współczesnymi płytkami, wygrodzone od sąsiadującego podwórza murem, z nowoczesną szklaną przybudówką częściowo zasłaniającą elewacje podwórzowe - nie przedstawia wartości zabytkowych uzasadniających objęcie indywidualnym wpisem do rejestru zabytków. [...] Wojewódzki Konserwator Zabytków wyjaśnił, że do rejestru zabytków może zostać wpisany wyłącznie zabytek - obiekt posiadający właściwości wymienione w art. 3 pkt 1 ustawy, natomiast do rejestru zabytków nie można wpisać gruntu, mimo tego, że jest on funkcjonalnie związany z obiektem, jeżeli gruntowi temu nie da się przypisać wartości historycznych, naukowych lub artystycznych. W dniu [...] kwietnia 2016 r. [...] Wojewódzki Konserwator Zabytków odmówił wpisania do rejestru zabytków terenu działki nr [...]. W odwołaniu od powyższej decyzji [...] zarzuciła organowi błędne ustalenia faktyczne, podnosząc po pierwsze, że teren na działce nr [...] ze zlokalizowaną na nim zabytkową kamienicą jest elementem zespołu urbanistyczno-architektonicznego centrum [...] i podlega ochronie konserwatorskiej, a ponadto grunty kryją w sobie fortyfikację i pozostałości o znaczeniu historycznym. Podkreślono, że na terenie działki nr [...] znajdują się zabytki archeologiczne, zatem grunt ten zawiera w sobie świadectwo minionej epoki i posiada wartość historyczną, artystyczną oraz naukową. Strona wniosła o uchylenie decyzji. W uzupełniającym piśmie podniosła kwestie związane z art. 46 kodeksu cywilnego. Minister, utrzymując w mocy zaskarżoną decyzję organu I instancji, powołał się w uzasadnieniu na art. 3 pkt 1 w zw. z art. 3 pkt 2 ustawy o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami, dotyczącymi definicji zabytku nieruchomego. Minister powtórzył argumentację organu I instancji. Ponadto w jego ocenie [...] Wojewódzki Konserwator Zabytków właściwie ocenił, iż grunt nie posiada wartości zabytkowych, które upoważniałyby ten organ do objęcia indywidualnym wpisem do rejestru zabytków terenu działki nr ew. [...] w [...] przy ul. [...]. Ponownie zaznaczył, iż teren działki nie odznacza się samoistnymi walorami, natomiast jego wartość historyczna czytelna jest jedynie w kontekście ochrony zespołu urbanistyczno-architektonicznego centrum miasta Poznania. Jako element tego zespołu przedmiotowa działka dokumentuje i stanowi świadectwo historycznych podziałów własnościowych i funkcjonalnych tej części miasta. Wpisanie nieruchomości do rejestru zabytków, jako elementu ww. zespołu odzwierciedla jej rangę i dostatecznie zapewnia jej warunki do skutecznej ochrony konserwatorskiej. Odnosząc się do zarzutów zawartych w piśmie uzupełniającym odwołanie, dotyczącym art. 46 kodeksu cywilnego, wyjaśnił, że z treści przepisu art. 9 ust. 1 ustawy o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami wynika, iż do rejestru wpisuje się "zabytek nieruchomy", a nie "nieruchomość" w rozumieniu 46 § 1 kodeksu cywilnego. Na podstawie art. 6 ust. 1 pkt 1 oraz art. 9 ww. ustawy jak podał Minister, można rozróżnić zabytki nieruchome na indywidualne i obszarowe. Oznacza to, że niekoniecznie "zabytek nieruchomy" wpisany do rejestru zabytków będzie stanowił nieruchomość jako całość, często bowiem wpisywane są obiekty budowlane lub zespoły tych obiektów stanowiące jedynie część "nieruchomości" w rozumieniu 46 § 1 kodeksu cywilnego. [...] zaskarżając w całości decyzję Ministra, wnosząc o jej uchylenie i uchylenie decyzji ją poprzedzającej, zarzuciła jej naruszenie norm postępowania, które miały istotny wpływ na rozstrzygnięcie sprawy: art. 7 w zw. z art. 77 kpa w zw. z art. 80 kpa poprzez niepodjęcie wszelkich czynności niezbędnych do wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy, niepodjęcie przez organ odwoławczy działań mających na celu w sposób wyczerpujący zebranie i rozpatrzenie całego materiału dowodowego oraz dokonanie rozstrzygnięcia nie na podstawie całego materiału dowodowego, tj. stwierdzenie, iż nieruchomość nie jest zabytkiem wbrew protokołom oględzin i mimo, że organ miał wątpliwości, to nieprzeprowadzenie dowodu z opinii eksperta, który jednoznacznie by stwierdził, czy mury w piwnicy mają wartość historyczną; art. 107 § 3 kpa poprzez błędne uzasadnienie wydanej decyzji ograniczające się do przytoczenia przepisów prawa i stwierdzenia, iż nieruchomość wpisana do księgi wieczystej pod nr [...] nie spełnia kryteriów zabytku i tym samym nie zasługuje na indywidualną ochronę, bez wskazana faktów i nie wyjaśnienie w sposób jasny i zrozumiały przesłanek w przytoczonych przepisach, których przedmiotowa nieruchomość nie spełnia; art. 8 kpa poprzez działanie w sposób niebudzący zaufania ze względu na odmowę dokonania wpisu do rejestru zabytków, mimo że rejestr posiada cechy zabytku oraz mimo że do tej pory uznawano, iż działka nr ew. [...] przy ul. [...], wpisana do księgi wieczystej pod nr [...] jest zabytkiem; art. 138 § 1 pkt. 1 kpa poprzez utrzymanie w mocy decyzji organu pierwszej instancji, pomimo naruszenia przepisów mających wpływ na wynik sprawy, tj. art. 7 kpa, art. 77 kpa, art. 80 kpa, art. 107 § 3 kpa, art. 8 kpa, art. 35 § 1, 2, 3 kpa, art. 36 § 1 kpa, 12 § 1 i 2 kpa, art. 3 pkt 1 ustawy z dnia 23 lipca 2003 r. o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami, art. 9 ust. 1-3 ustawy o ochronie zabytków, art. 6 ust. 1 pkt 1 i art. 7 pkt 1 ustawy o ochronie zabytków; art. 35 § 1, 2, 3 kpa w zw. z art. 36 § 1 kpa w zw. z art. 12 § 1 i 2 kpa poprzez niezałatwienie sprawy w terminie i tym samym nie przestrzeganie zasady szybkości. Ponadto zarzucono naruszenie norm prawa materialnego: art. 3 pkt 1 i 2 ustawy o ochronie zabytków w zw. z art. 9 ust. 1 i 2 powołanej ustawy poprzez nie dokonanie wpisu do rejestru zabytków gruntu - działki o numerze geodezyjnym [...], podczas gdy nieruchomość zawiera w sobie relikty murów stanowiące świadectwo minionej epoki bądź zdarzenia, których zachowanie leży w interesie społecznym ze względu na posiadaną wartość historyczną, artystyczną lub naukową; art. 46 ustawy z dnia 23 kwietnia 1964 r. kodeksu cywilnego w zw. z art. 3 pkt 1 i 2 ustawy o ochronie zabytków w zw. z art. 9 ust. 1 i 2 ww. ustawy poprzez uznanie, że do rejestru zabytków wpisuje się zabytek nieruchomy, a nie nieruchomość będącą częścią powierzchni ziemskiej stanowiącą odrębny przedmiot własności (grunty) i stanowiącą otoczenie zabytku, podczas gdy zabytkiem nieruchomym w rozumieniu przepisów może być również grunt, zwłaszcza stanowiący otoczenie zabytku, co ewidentnie wskazują rejestry zabytków prowadzone przez innych wojewódzkich konserwatorów zabytków; art. 9 ust. 3 ustawy o ochronie zabytków w zw. z art. 6 ust. 1 pkt 1 ustawy o ochronie zabytków w zw. z art. 7 pkt 1 ustawy o ochronie zabytków poprzez jego niezastosowanie i tym samym uznanie, że wpis do rejestru historycznego układu urbanistycznego, wyłącza możliwości wydania decyzji o wpisie do rejestru nieruchomości wchodzącej w skład układu o nr A [...] oraz stwierdzenie, że skoro nieruchomość jest zabytkiem nieruchomym obszarowym, to wówczas nie jest zabytkiem indywidualnym i przez to nie wymaga ochrony w postaci wpisu do rejestru zabytków. W uzasadnieniu skarżący szczegółowo odniósł się do postawionych zarzutów, akcentując, iż organy do tej pory uznawały, że zabytkiem jest nie tylko sam budynek, ale również grunt (str. 10 skargi). Konsekwencją takiego rozumienia, było z jednej strony zobowiązywanie inwestora do wykonania prac konserwatorskich w gruncie nieruchomości przez miejskiego konserwatora zabytków, a z drugiej strony stosowanie bonifikaty 50% przy ustalaniu opłaty za użytkowanie wieczyste. W odpowiedzi na skargę Minister wniósł o jej oddalenie podtrzymując argumentację zawartą w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Sąd uznał, iż skarga powinna zostać uwzględniona, gdyż zaskarżona decyzja została wydana z naruszeniem art. 7 kpa i art. 77 § 1 kpa oraz art. 80 kpa i 107 § 3 kpa w związku z art. 9 ust. 1 ustawy z dnia 23 lipca 2003 r. o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami, a naruszenie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Rozstrzygając w postępowaniu administracyjnym organ administracji publicznej zobligowany jest mieć na uwadze słuszny interes obywateli oraz uwzględniać interes społeczny, w szczególności zaś powinien zmierzać do realizacji zasady prawdy obiektywnej. Dlatego też trafność rozstrzygnięcia w każdym indywidualnym przypadku wymaga szczegółowego zbadania i rozważenia wszelkich argumentów, które stanowiłyby podstawę do przyjęcia określonego stanowiska. Wydając decyzję organ jest zobowiązany do przestrzegania przepisów kpa, a przede wszystkim do podejmowania wszelkich kroków niezbędnych w celu dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego. Zauważyć należy, że zasada prawdy obiektywnej wyrażona w art. 7 kpa nakłada na organy administracji publicznej obowiązek podjęcia wszelkich kroków niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz załatwienia sprawy. Oznacza to, że organ prowadzący postępowanie ma obowiązek zebrania i rozpatrzenia dostępnego materiału dowodowego tak, aby ustalić stan faktyczny sprawy zgodny z rzeczywistością. To na organie administracji publicznej, na mocy art. 77 § 1 kpa ciąży ciężar przeprowadzenia dowodu, organy administracji mają obowiązek podejmowania wszelkich niezbędnych kroków do wyjaśnienia i załatwienia sprawy. Organ zobowiązany jest zatem do wyczerpującego zebrania, rozpatrzenia i oceny całego materiału dowodowego zgodnie z treścią art. 77 § 1 i art. 80 kpa oraz do uzasadnienia według wymogów określonych w art. 107 § 3 kpa. Podstawą materialnoprawną zaskarżonej decyzji jest art. 9 ust. 1 ustawy o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami. Zgodnie z powołanym przepisem do rejestru wpisuje się zabytek nieruchomy na podstawie decyzji wydanej przez wojewódzkiego konserwatora zabytków z urzędu lub na wniosek, właściciela zabytku nieruchomego lub użytkownika wieczystego gruntu, na którym znajduje się zabytek nieruchomy. Ustawa o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami posługuje się określeniem "zabytek nieruchomy", które oznacza nieruchomość, jej część lub zespół nieruchomości, będące dziełem człowieka lub związane z jego działalnością i stanowiące świadectwo minionej epoki bądź zdarzenia, których zachowanie leży w interesie społecznym ze względu na posiadaną wartość historyczną, artystyczną lub naukową (art. 3 pkt 1 i 2). Szczególnym rodzajem zabytku nieruchomego są układy urbanistyczne, ruralistyczne i zespoły budowlane (art. 6 ust. 1 pkt 1 ustawy o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami). Przez "historyczny układ urbanistyczny lub ruralistyczny" należy rozumieć przestrzenne założenie miejskie lub wiejskie, zawierające zespoły budowlane, pojedyncze budynki i formy zaprojektowanej zieleni, rozmieszczone w układzie historycznych podziałów własnościowych i funkcjonalnych, w tym ulic lub sieci dróg (art. 3 pkt 12 ustawy o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami). W art. 3 pkt 13 ustawy o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami zdefiniowano "historyczny zespół budowlany" jako powiązaną przestrzennie grupę budynków wyodrębnioną ze względu na formę architektoniczną, styl, zastosowane materiały, funkcje, czas powstania lub związek z wydarzeniami historycznymi. Jedną z form ochrony prawnej zabytków jest wpis do rejestru zabytków (art. 7 pkt 1 ustawy o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami). Wpisowi do rejestru zabytków, zgodnie art. 9 ust. 1 ustawy o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami podlegają "zabytki nieruchome", a nie "nieruchomości", w rozumieniu art. 46 § 1 kodeksu cywilnego. Zgodnie z art. 46 § 1 k.c. "nieruchomościami" są części powierzchni ziemskiej stanowiące odrębny przedmiot własności (grunty), jak również budynki trwale z gruntem związane lub części takich budynków, jeżeli na mocy przepisów szczególnych stanowią odrębny od gruntu przedmiot własności. Jednocześnie nieruchomość w ujęciu cywilistycznym, jej część lub zespoły nieruchomości mogą być uznane za zabytek nieruchomy, który będzie podlegać wpisowi do rejestru zabytków. W literaturze zwraca się uwagę, że z art. 6 ust. 1 pkt 1 oraz art. 9 ustawy o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami wynika, że można rozróżnić zabytki nieruchome podlegające wpisowi do rejestru zabytków: 1) jednostkowe małych rozmiarów terytorialnych, np. dzieła architektury i budownictwa jak kamienice, kościoły czy dwory oraz 2) obszarowe o znacznym zasięgu terytorialnym, np. układy urbanistyczne, ruralistyczne, zespoły budowlane, obiekty techniki jak kopalnie, huty, elektrownie i inne zakłady przemysłowe (por. P. Dobosz, Nieruchomość zabytkowa jako przedmiot regulacji prawnej, [w:] Przestrzeń i nieruchomości jako przedmiot prawa administracyjnego. Publiczne prawo rzeczowe, red. I. Niżnik-Dobosz, Warszawa 2012, s. 555-556). Niekoniecznie zabytek nieruchomy wpisany do rejestru zabytków będzie stanowił nieruchomość jako całość. Wprost przeciwnie, z reguły do rejestru zabytków wpisywane będą obiekty budowlane lub zespoły tych obiektów stanowiące część nieruchomości, w rozumieniu art. 46 § 1 k.c. Zauważenia wymaga, że wpisanie do rejestru zabytków historycznego układu urbanistycznego lub ruralistycznego czy historycznego zespołu budowlanego nie oznacza, że wszystkie budowle, nieruchomości czy inne obiekty są z mocy wpisu zabytkami. Zgodnie z art. 9 ust. 3 ustawy o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami, wpis do rejestru historycznego układu urbanistycznego, ruralistycznego lub historycznego zespołu budowlanego, nie wyłącza możliwości wydania decyzji o wpisie do rejestru wchodzących w skład tych układów lub zespołu zabytków nieruchomych. Ustawa o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami, jak wskazywano w orzecznictwie (por. postanowienie NSA z dnia 5 stycznia 2007 r. sygn. akt II OW 52/06 oraz z dnia 24 kwietnia 2006 r. sygn. akt II OW 6/06, II OW 18/09), nie przewiduje przy tym prowadzenia odrębnego rejestru dla zabytków nieruchomych objętych decyzją "indywidualną" ("jednostkową") i odrębnego dla zabytków nieruchomych wpisanych decyzją "obszarową". Rejestr zabytków prowadzony jest formie ksiąg, oznaczonych literami: 1) A – dla zabytków nieruchomych; 2) B – dla zabytków ruchomych; 3) C – dla zabytków archeologicznych (§ 2 rozporządzenia Ministra Kultury i Dziedzictwa Narodowego z dnia 26 maja 2011 r. w sprawie prowadzenia rejestru zabytków, krajowych, wojewódzkiej i gminnej ewidencji zabytków oraz krajowego wykazu zabytków skradzionych lub wywiezionych za granicę niezgodnie z prawem; Dz.U. Nr 113, poz. 661). Historyczne układy urbanistyczne lub ruralistyczne oraz historyczne zespoły budowlane jako zabytki nieruchome wpisywane są do księgi oznaczonej literą A, tak samo jak inne zabytki nieruchome, objęte decyzją "indywidualną". Wpisanie zabytku nieruchomego do rejestru ujawnia się w księdze wieczystej danej nieruchomości na wniosek wojewódzkiego konserwatora zabytków, na podstawie decyzji o wpisie do rejestru tego zabytku (art. 9 ust. 4 ustawy o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami). Decyzja o wpisie zabytku nieruchomego do rejestru, stanowi także podstawę wpisu w katastrze nieruchomości (art. 9 ust. 5 ustawy). W świetle ustawy o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami zabytkiem nieruchomym może być zespół budowlany, który tworzy powiązana przestrzennie grupa budynków wyodrębniona ze względu na formę architektoniczną, styl, zastosowane materiały, funkcje, czas powstania lub związek z wydarzeniami historycznymi (art. 6 ust. 1 pkt 1 lit. b w związku z art. 3 pkt 13 ustawy o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami), jak również przestrzenne założenie miejskie lub wiejskie, zawierające zespoły budowlane, pojedyncze budynki i formy zaprojektowanej zieleni, rozmieszczone w układzie historycznych podziałów własnościowych i funkcjonalnych, w tym ulic lub sieci dróg (art. 6 ust. 1 pkt 1 lit. b w związku z art. 3 pkt 12 ustawy o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami). Zauważyć przy tym należy, że w przypadku wpisania do rejestru zabytków układu urbanistycznego lub ruralistycznego czy zespołu budowlanego, jego elementami są budynki i inne obiekty (w szczególności zieleń) tworzące ten układ czy zespół. To, że każdy z obiektów (elementów) wchodzących w skład układu urbanistycznego lub ruralistycznego albo zespołu budowlanego, wpisanego do rejestru zabytków może być wpisany także odrębnie do rejestru zabytków (art. 9 ust. 3 ustawy o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami), nie oznacza, że niewpisanie do rejestru zabytków takiego obiektu powoduje, iż obiekt ten nie jest objęty ochroną wynikającą z wpisu do rejestru zabytków zespołu budowlanego czy układu urbanistycznego lub ruralistycznego. Jedynie zakres i formy ochrony poszczególnych obiektów wchodzących w skład zespołu budowlanego, układu urbanistycznego, czy też ruralistycznego wpisanego do rejestru zabytków są inne niż w przypadku, gdy do rejestru zabytków zostanie wpisany dodatkowo także ten obiekt jako zabytek nieruchomy w formie wpisu "indywidualnego". W przypadku wpisania do rejestru zabytków układu urbanistycznego czy ruralistycznego przedmiotem ochrony jest ten układ, który tworzą wchodzące w jego skład obiekty, ze względu na wyróżniające cechy układu (art. 3 pkt 12 ustawy o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami), natomiast w razie wpisania do rejestru zabytków dodatkowo takiego obiektu (nieruchomości), który wchodzi w skład układu, przedmiotem ochrony dodatkowej jest sam obiekt ze względu na jego jednostkowe cechy zabytkowe. Wpisanie do rejestru zabytków układu urbanistycznego, ruralistycznego czy zespołu budynków stanowi w rozumieniu ustawy o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami wpisanie do rejestru zabytku nieruchomego, którym w przypadku tego typu zabytku jest najczęściej zespół nieruchomości. Wracając na grunt przedmiotowej sprawy stwierdzić należy, że sporną okolicznością pozostawała kwestia możliwości wpisania do rejestru zabytków terenu działki nr [...] przy ul. [...] w [...], w sytuacji gdy kamienica na ww. działce jest podpiwniczona, a piwnice zajmują przestrzeń pod budynkiem i pod podwórzem. Ponadto kamienica wpisana jest do rejestru zabytków, zaś teren nieruchomości znajduje się w granicach zespołu urbanistyczno-architektonicznego centrum miasta Poznania. Uchylając zaskarżoną decyzję, Sąd w składzie orzekającym stanął na stanowisku, iż Minister nie sprostał zadaniu dokonania oceny i analizy wniesionego odwołania, tym samym złożonego przez [...] wniosku o wpis do rejestru zabytków gruntu – terenu działki nr [...], a zatem nie dokonał weryfikacji ocenianej decyzji organu I instancji. Przede wszystkim po wpływie wniosku do organu należało ocenić wniosek pod kątem jego wpisu do rejestru. Następnie należało poddać ocenie, czy można oddzielić budynek od gruntu w sytuacji gdy budynek (kamienica przy ul. [...] w [...]) znajduje się na całej działce, jej piwnice są pod całą działką. Ponadto w piwnicach znajdują się zabytkowe mury miejskie. Na marginesie zaznaczyć należy, że przy wykonywaniu przebudowy i adaptacji budynku, Miejski Konserwator Zabytków zobowiązał do odkrycia murów znajdujących się w podziemiach kamienicy. Nie oceniono również, czy przepisy ustawy o ochronie zabytków przewidują objęcie ochroną konserwatorską terenu, w sytuacji, gdy cały teren jest zabudowany kamienicą z piwnicami pod całą działką. Trzeba również wskazać, że w myśl obowiązującej zasady wyrażonej w art. 15 kpa, postępowanie administracyjne jest dwuinstancyjne i zgodnie z zasadą strona ma prawo, aby jej sprawa była przedmiotem dwukrotnego rozpoznania przez dwa różne organy. Oznacza to powtórne rozpoznanie sprawy na nowo w jej całokształcie. Dopiero po dokonaniu analizy i ocenie złożonego wniosku Minister wyda rozstrzygnięcie prawidłowo je uzasadniając, wypełniając tym samym dyspozycję art. 107 § 3 kpa. W tym stanie rzeczy Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, na mocy art. 145 § 1 pkt 1 lit c) orzekł jak w sentencji wyroku. O kosztach postępowania obejmujących zwrot uiszczonego wpisu sądowego (200 zł), zastępstwa procesowego (480 zł + 17 zł) orzeczono na podstawie art. 200 p.p.s.a.