II SA/Wr 608/17

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Olga Białek Sędziowie: Sędzia WSA Władysław Kulon (spr.) Sędzia NSA Zygmunt Wiśniewski Protokolant: Starszy asystent sędziego Katarzyna Grott po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 17 stycznia 2018 r. sprawy ze skargi Wojewody Dolnośląskiego na uchwałę Rady Miejskiej Karpacza z dnia 24 maja 2017 r. Nr XXXVI/339/17 w przedmiocie uchwalenia zmiany miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dla terenu pod kompleks narciarsko-rekreacyjny Biały Jar - Olimpijska - część A I. stwierdza nieważność § 21 ust. 1 pkt 2 oraz § 21 ust. 2 pkt 2 we fragmencie "pod warunkiem dotrzymania wskaźników emisji, jak dla instalacji centralnego ogrzewania na paliwa stałe" zaskarżonej uchwały, II. zasądza od Gminy Karpacz na rzecz strony skarżącej kwotę 480,00 zł (słownie: czterysta osiemdziesiąt złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Wojewoda Dolnośląski wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu skargę na uchwałę Rady Miejskiej Karpacza z dnia 24 maja 2017 r. nr XXXVI/339/17 w sprawie uchwalenia zmiany miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dla terenu pod kompleks narciarsko - rekreacyjny Biały Jar - Olimpijska - część A. Organ nadzoru zaskarżając powyższą uchwałę wniósł o stwierdzenie nieważności § 21 ust. 1 pkt 2 oraz § 21 ust. 2 pkt 2 we fragmencie "pod warunkiem dotrzymania wskaźników emisji, jak dla instalacji centralnego ogrzewania na paliwa stałe" jako podjętego z istotnym naruszeniem art. 15 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (j.t. Dz. U. z 2017 r. poz. 1073 ze zm.; zwanej dalej "u.p.z.p.") w związku z art. 96 ustawy z dnia 27 kwietnia 2001 r. - Prawo ochrony środowiska (Dz. U. z 2017 r. poz. 519 ze zm., dalej – P.o.ś.), polegającym na naruszeniu zasad sporządzenia planu miejscowego w zakresie zasad modernizacji, rozbudowy i budowy systemów komunikacji i infrastruktury technicznej poprzez wprowadzenie zapisu niezgodnego z przepisami odrębnymi. Wniosek skargi obejmował także zasądzenie od strony przeciwnej na rzecz organu nadzoru kosztów postępowania według norm przepisanych. W szczegółowych motywach skargi podano, że Rada Miasta Karpacza na sesji z dnia 24 maja 2017 r. podjęła uchwałę nr XXXVI/339/17 w sprawie uchwalenia zmiany miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dla terenu pod kompleks narciarsko - rekreacyjny Biały Jar - Olimpijska - część A. Wobec upływu terminu na wydanie rozstrzygnięcia nadzorczego Wojewoda wniesienie skargi uzasadniał wyczerpaniem przesłanek nieważności uchwały w sprawie uchwalenia planu zagospodarowania przestrzennego wskazane zostały wynikających z art. 28 ust. 1 u.p.z.p. Według organu nadzoru w rozdziale 7 uchwały, dotyczącym zasad modernizacji, rozbudowy i budowy systemów obsługi komunikacyjnej i infrastruktury technicznej - w § 21 - Rada Miasta Karpacza postanowiła: "W zakresie energii cieplnej ustala się: zaopatrzenie w ciepło w oparciu o indywidualne lub grupowe instalacje centralnego ogrzewania zasilane gazem, energią elektryczną, paliwem stałym lub paliwem płynnym, przy spełnieniu wymogów sanitarnych, ochrony środowiska oraz ochrony interesu osób trzecich; obowiązek stosowania urządzeń grzewczych o wysokiej sprawności - co najmniej 80% i niskim stopniu emisji zanieczyszczeń (ust. 1). Dopuszcza się: stosowanie odnawialnych źródeł energii, o mocy poniżej 100kW, jako uzupełniające źródło ogrzewania do ogrzewania podstawowego - dopuszcza się stosowanie kominków na drewno, pod warunkiem dotrzymania wskaźników emisji, jak dla instalacji centralnego ogrzewania na paliwa stałe (ust. 2)". Analiza powyższych regulacji według skarżącego prowadzi do wniosku, że Rada Miasta Karpacza w celu ograniczenia niskiej emisji do atmosfery wprowadziła zakaz stosowania źródeł ciepła, innych niż urządzenia grzewcze o wysokiej sprawności (min. 80%) i niskim stopniu emisji zanieczyszczeń oraz kominków na drewno, niespełniających wskaźników emisji, jak dla instalacji centralnego ogrzewania na paliwa stałe. Zdaniem Wojewody Dolnośląskiego art. 96 ust. 1 P.o.ś. stanowi, że to sejmik województwa może, w drodze uchwały, w celu zapobieżenia negatywnemu oddziaływaniu na zdrowie ludzi lub na środowisko, wprowadzić ograniczenia lub zakazy w zakresie eksploatacji instalacji, w których następuje spalanie paliw. W art. 96 ust. 6 pkt 3 P.o.ś. określono natomiast, że uchwała o której mowa w ust. 1, między innymi, określa rodzaje lub jakość paliw dopuszczonych do stosowania lub których stosowanie jest zakazane lub parametry techniczne, rozwiązania techniczne, parametry emisji instalacji, w których następuje spalanie paliw, dopuszczonych do stosowania na obszarze określonym w tej uchwale. Ustalając w § 21 uchwały, obowiązek stosowania urządzeń grzewczych o wysokiej sprawności - co najmniej 80% i niskim stopniu emisji zanieczyszczeń oraz kominków na drewno dotrzymujących wskaźników emisji, jak dla instalacji centralnego ogrzewania na paliwa stałe Rada Miasta Karpacza naruszyła art. 15 ust. 1 u.p.z.p. w związku z art. 96 ustawy P.o.ś, ponieważ ustalanie zakazów w zakresie eksploatacji instalacji oraz określanie parametrów technicznych, rozwiązań technicznych lub parametrów emisji instalacji należy do kompetencji sejmiku województwa, a nie do kompetencji organu stanowiącego gminy. Na koniec skarżący zwrócił uwagę, że przepisy gminne mogą być wydawane wyłącznie na podstawie i w granicach upoważnienia zawartego w ustawie. Akty prawa miejscowego nie mogą regulować materii należących do przepisów wyższego rzędu i nie mogą być z nimi sprzeczne. Prawnie wadliwe są zatem nie tylko te ustalenia planu, które naruszają przepisy prawa, ale także te, które są wynikiem ewentualnego nadużycia przysługujących gminie uprawnień. W odpowiedzi na skargę Rada Miejska Karpacza uznała skargę za zasadną i wniosła o stwierdzenie nieważności kwestionowanych zapisów uchwały. Na rozprawie w dniu 17 stycznia 2018 r. pełnomocnik Wojewody Dolnośląskiego podtrzymał skargę oraz wnioski i zarzuty w niej zawarte. Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu zważył, co następuje: Zgodnie z art. 1 § 1 oraz § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (j.t. Dz. U. z 2016 r. poz. 1066 ze zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej oraz rozstrzyganie sporów kompetencyjnych i o właściwość między organami jednostek samorządu terytorialnego, samorządowymi kolegiami odwoławczymi i między tymi organami a organami administracji rządowej. Kontrola, o której mowa powyżej, sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Stosownie do art. 3 § 2 pkt 5 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (j.t Dz. z 2016 r., poz. 718, dalej - P.p.s.a.), kontrola działalności administracji publicznej wykonywana przez sądy administracyjne obejmuje m.in. orzekanie w sprawach skarg na akty organów jednostek samorządu terytorialnego i ich związków, inne niż określone w pkt 5, podejmowane w sprawach z zakresu administracji publicznej (art. 3 § 2 pkt 6 P.p.s.a.). W myśl zaś art. 147 § 1 P.p.s.a. sąd uwzględniając skargę na uchwałę lub akt, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 5 i 6, stwierdza nieważność tej uchwały lub aktu w całości lub w części albo stwierdza, że zostały wydane z naruszeniem prawa, jeżeli przepis szczególny wyłącza stwierdzenie ich nieważności. Będąca przedmiotem rozpoznania skarga Wojewody Dolnośląskiego wniesiona została w trybie art. art. 93 ust. 1 u.s.g., Przewidziane w powołanym przepisie prawo organu nadzoru do wniesienia skargi do sądu administracyjnego przysługuje wówczas, gdy organ ten przed upływem 30 dni od daty doręczenia mu uchwały organu gminy nie skorzystał ze środka nadzoru określonego w art. 91 ustawy, tj. nie stwierdził nieważności tej uchwały we własnym zakresie. Po upływie tego terminu organ nadzoru, chcąc spowodować wyeliminowanie z obrotu prawnego wadliwej, w jego ocenie, uchwały musi ją zaskarżyć do sądu administracyjnego. Zgodnie z przepisem art. 91 ust. 1 u.s.g. uchwała organu gminy jest nieważna, gdy jest sprzeczna z prawem. Przywołany akt wyróżnia bowiem dwie kategorie wad uchwał organów gminy: istotne naruszenie prawa oraz nieistotne naruszenie prawa. Przepis art. 91 ust. 4 u.s.g. stanowi, że w przypadku nieistotnego naruszenia prawa organ nadzoru nie stwierdza nieważności uchwały, ograniczając się do wskazania, że uchwałę wydano z naruszeniem prawa. Rozważając treść przywołanych wyżej przepisów u.s.g. należy uznać, że podstawą stwierdzenia nieważności uchwały lub zarządzenia organu gminy są jedynie istotne naruszenia prawa, przy czym powoływana regulacja ustrojowa nie typizuje naruszeń prawa kwalifikowanych jako istotne, podobnie jak nie charakteryzuje nieistotnych naruszeń prawa, które ustawodawca uwzględnił w art. 91 ust. 4 tej ustawy. W orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego utrwalony został pogląd, zgodnie z którym przy ustalaniu zakresu pojęcia "istotnego naruszenia prawa" należałoby oprzeć się na rozwiązaniach przyjętych w Kodeksie postępowania administracyjnego. Judykatura wypracowała jednak stanowisko, że "istotne naruszenie prawa", powodujące nieważność uchwały organu gminy, czy też rozstrzygnięcia nadzorczego nie pokrywa się z przesłankami nieważności decyzji w rozumieniu art. 156 k.p.a. (por. wyrok NSA z dnia 18 września 1990 r., sygn. SA/Wr 849/90, OSNA 1990 r., nr 4, poz. 2 wyrok NSA z dnia 26 marca 1991 r., sygn. SA/Wr 81/91, Wspólnota 1991/26/14, wyrok NSA z dnia 16 listopada 2000 r. sygn. II SA/Wr 157/99, nie publ.). Z poglądem tym można się zgodzić, uwzględniając jednak, że w oparciu konstrukcję wad powodujących nieważność oraz wzruszalność decyzji administracyjnych należy wskazać rodzaje naruszeń przepisów prawa, które trzeba zaliczyć do istotnych naruszeń prawa skutkujących nieważność uchwały organu gminy, czy rozstrzygnięcia nadzorczego. W literaturze przedmiotu zalicza się do nich: naruszenie przepisów wyznaczających kompetencje do podejmowania tych aktów, podstawy prawnej ich podejmowania, przepisów prawa ustrojowego, przepisów regulujących procedurę podejmowania tych aktów (por. B.Adamiak w artykule "Wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego w sprawach z zakresu samorządu terytorialnego" publ. W Samorządzie Terytorialnym 1997/4/23/; podobnie Z. Kmieciak w publikacji "Ustawowe założenia systemu nadzoru nad działalnością komunalną" w Samorządzie Terytorialnym 1994/6/13, stwierdzając, że "orzeczenie o nieważności uchwały /organu gminy/ zapada w razie ustalenia, że jest ona dotknięta wadą kwalifikowaną, polegającą na tego rodzaju sprzeczności uchwały z prawem, która jest "czymś więcej" niż tylko nieistotnym naruszeniem prawa"). W wyroku z dnia 17 lutego 2016r., (sygn. akt II FSK 3595/13), Lex nr 2036630, Naczelny Sąd Administracyjny stwierdził zaś, że "Do takich istotnych naruszeń, skutkujących nieważnością uchwały, zalicza się naruszenie: przepisów wyznaczających kompetencję do podejmowania uchwał, podstawy prawnej podejmowania uchwał, przepisów prawa ustrojowego, przepisów prawa materialnego przez wadliwą ich wykładnię, a także przepisów regulujących procedurę podejmowania uchwał. Do tej kategorii uchybień nie zalicza się braku wskazania podstawy prawnej uchwały organu samorządu terytorialnego, a także wskazania niewłaściwej lub niepełnej podstawy prawnej, o ile istnieje przepis prawa stanowiący umocowanie do jej podjęcia." Wskazać także należy, że przy ocenie uchwał w przedmiocie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego Sąd zobligowany jest do kontroli zaskarżonej uchwały w kontekście przesłanek wymienionych w art. 28 ust. 1 u.p.z.p.. Stosownie bowiem do treści tego przepisu istotne naruszenie zasad sporządzania studium lub planu miejscowego, istotne naruszenie trybu ich sporządzania, a także naruszenie właściwości organów w tym zakresie, powodują nieważność uchwały rady gminy w całości lub części. Pod pojęciem procedury planistycznej należy rozumieć kolejno podejmowane czynności planistyczne określone przepisami ustawy, gwarantujące możliwość udziału zainteresowanych podmiotów w procesie planowania (składanie uwag i wniosków) i kontroli legalności przyjmowanych rozwiązań w granicach uzyskiwanych opinii i uzgodnień. Pojęcie zaś zasad sporządzania miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego wiąże się z merytorycznymi wartościami i wymogami kształtowania polityki przestrzennej. Przeprowadzona w takim zakresie kontrola zaskarżonej uchwały wykazała, że nie odpowiada ona w części dotyczącej § 21 ust. 1 pkt 2 oraz § 21 ust. 2 pkt 2 we fragmencie "pod warunkiem dotrzymania wskaźników emisji, jak dla instalacji centralnego ogrzewania na paliwa stałe" wymogom prawa, przy czym waga stwierdzonego naruszenia prawa materialnego ma charakter istotny i przesądziła o konieczności stwierdzenia jej nieważności w oprotestowanej skargą części. Nie mogą budzić najmniejszej wątpliwości intencje Rady Miasta Karpacz nakierowane na ochronę środowiska poprzez reglamentację możliwości stosowania źródeł ciepła czy urządzeń grzewczych o wysokiej sprawności. Mimo szczytnego zamiaru gminny prawodawca wkroczył w uprawnienia innego podmiotu uprawnionego do uregulowania przedmiotowego zagadnienia. W myśl art. 96 ustawy P.o.ś. ustalanie zakazów w zakresie eksploatacji instalacji oraz określanie parametrów technicznych, rozwiązań technicznych lub parametrów emisji instalacji należy do kompetencji sejmiku województwa, a nie do kompetencji organu stanowiącego gminy. Zasadnie zatem Wojewoda Dolnośląski w piśmie procesowym podniósł zarzut naruszenia art. 15 ust. 1 u.p.z.p. w związku z art. 96 ustawy P.o.ś.. Zamieszczona w skardze argumentacja związana z poczynionym zarzutem jest także trafna i zasadna. Uwzględniając powyższe, wniosek o stwierdzenie nieważności § 21 ust. 1 pkt 2 oraz § 21 ust. 2 pkt 2 we fragmencie "pod warunkiem dotrzymania wskaźników emisji, jak dla instalacji centralnego ogrzewania na paliwa stałe" zaskarżonej uchwały należało uznać za uzasadniony. W pełni zatem podzielając zarzut i przedstawioną argumentację prawną organu nadzoru w powyższym zakresie, na podstawie art. 147 § 1 P.p.s.a. orzeczono jak w punkcie pierwszym sentencji wyroku. O kosztach orzeczono w punkcie drugim wyroku na podstawie art. 200 P.p.s.a. w związku z § 14 ust. 1 pkt 1 lit. c rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (Dz. U. z 2015 r. poz. 1804 ze zm.).