II FSK 3595/13

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący - Sędzia NSA Zbigniew Kmieciak, Sędzia NSA Andrzej Jagiełło (sprawozdawca), Sędzia WSA del. Marta Waksmundzka-Karasińska, Protokolant Justyna Bluszko-Biernacka, po rozpoznaniu w dniu 17 lutego 2016 r. na rozprawie w Izbie Finansowej skargi kasacyjnej Prokuratora Rejonowego w Siemiatyczach od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Białymstoku z dnia 28 sierpnia 2013 r. sygn. akt I SA/Bk 213/13 w sprawie ze skargi Prokuratora Rejonowego w Siemiatyczach na uchwałę Rady Gminy Milejczyce z dnia 27 listopada 2009 r. nr XVII/98/09 w przedmiocie ustalenia opłaty targowej oddala skargę kasacyjną. 1.1 Zaskarżonym wyrokiem z dnia 28 sierpnia 2013 r., sygn. akt I SA/Bk 213/13, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku oddalił skargę Prokuratora Rejonowego w S. na uchwałę Rady Gminy M. z dnia 27 listopada 2009 r. w przedmiocie ustalenia opłaty targowej. 1.2 Sąd pierwszej instancji podał, że Rada Gminy M. w dniu 27 listopada 2009 r. podjęła uchwałę numer [...] w sprawie ustalenia opłaty targowej na podstawie art. 19 pkt 1 lit. a), pkt 2 oraz pkt 3 ustawy z dnia 12 stycznia 1991 r. o podatku i opłatach lokalnych (Dz. U. z 2006 r., Nr 121, poz. 844 ze zm., dalej: "u.p.o.l."). Na mocy tejże uchwały ustalono wysokość dziennej stawki opłaty targowej na targowiskach i innych miejscach publicznych na terenie gminy przy sprzedaży artykułów ogólnospożywczych, rolnych i przemysłowych oraz określono termin jej płatności. Ustalono również, iż inkasentem opłaty targowej jest wskazany imiennie pracownik Urzędu Gminy oraz określono wysokość wynagrodzenia inkaso, jak również termin wpłaty pobranej opłaty targowej do kasy Urzędu. Jednocześnie uchylono moc obowiązującą poprzedniej uchwały Rady Gminy M. z dnia 24 listopada 2004 r. oraz ustalono termin wejścia w życie przedmiotowej uchwały, z mocą obowiązującą od dnia 1 stycznia 2010 r. Prokurator Rejonowy w S. w skardze na powyższą uchwałę Rady Gminy M. zarzucił naruszenie: art.18 ust. 2 pkt 8 w zw. z art.14 ustawy z dnia 8 marca 1999 r. o samorządzie gminnym (Dz. U z 2001 r. Nr 142, poz. 1591 ze zm., dalej: "u.s.g.") oraz art. 47 § 4a Ordynacji podatkowej ( dalej: "Ord. pod."), poprzez przyjęcie wadliwej formy uchwały, bowiem w jej treści jako podstawy prawnej nie powołano tych przepisów a jedynie art. 19 ust.1 lit. a), pkt 2 i pkt 3 u.p.o.l., który jest niewystarczający. W uzasadnieniu wskazał, iż zaskarżona obecnie nie obowiązuje, jednakże obowiązywała do czasu uchylenia jej przez kolejną uchwałę Rady Gminy M. z dnia 29 kwietnia 2011 r. nr [...]. Przez okres obowiązywania uchwały, wywoływała ona skutki prawne. Tym samym okoliczność nie obowiązywania uchwały w dacie wnoszenia skargi do Sądu, nie czyni postępowania w przedmiocie kontroli jej zgodności z prawem bezcelowym, ani wydania w takiej sprawie wyroku – niedopuszczalnym (postanowienie Naczelnego Sądu Administracyjnego, sygn. akt II FSK 990/12). Odpowiadając na skargę organ wniósł o jej oddalenie, przyznając, że wskazanie podstawy prawnej w skarżonej uchwale nie było staranne i może nosić znamiona naruszenia prawa, jednakże nie zgodził się z kwalifikacją tego naruszenia, jako istotnego mogącego skutkować stwierdzeniem nieważności aktu prawa miejscowego. 1.3. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku, oddalając skargę, podzielił pogląd wyrażony w orzeczeniu przywołanym w skardze, że okoliczność nie obowiązywania uchwały w dacie wnoszenia skargi do Sądu, nie czyni postępowania zmierzającego do dokonania kontroli zgodności z prawem zaskarżonej uchwały bezcelowym, ani niedopuszczalnym wydania w takiej sprawie wyroku (postanowienie Naczelnego Sądu Administracyjnego, sygn. akt II FSK 990/12). Mając, więc na uwadze fakt, że do dnia uchylenie zaskarżonej uchwały pozostawały w mocy skutki prawne powstałe od dnia wejścia do obrotu do dnia jej uchylenia, dokonał kontroli zaskarżonej uchwały z punktu widzenia jej zgodności z prawem. Sąd zauważył, że okolicznością niesporną jest pominięcie w podstawie prawnej uchwały Rady Gminy M. z 27 listopada 2009 r. nr [...] w sprawie ustalenia opłaty targowej, przepisów kompetencyjnych upoważniających radę do jej podjęcia tj.art.18 ust.2 pkt 8 w zw. z art.14 u.s.g. oraz art.47 § 4a Ord. pod. Spór dotyczy tego czy powyższe naruszenie prawa jest na tyle istotne, że powinno skutkować stwierdzeniem nieważności zaskarżonej uchwały. Na mocy art.18 ust. 2 pkt 8 u.s.g. do wyłącznej właściwości rady gminy należy m.in. podejmowanie uchwał w sprawach podatków i opłat w granicach określonych w odrębnych ustawach. W omawianej sprawie takimi przepisami wyznaczającymi kompetencje rady gminy w zakresie stanowienia aktów prawa miejscowego dotyczących podatków i opłat są przepisy ustawy o podatkach i opłatach lokalnych, w tym art.19 pkt 1 i 2 u.p.o.l. Wspomniany przepis stanowi, że rada gminy, w drodze uchwały określa zasady ustalania i poboru oraz terminy płatności i wysokość stawek opłat określonych w ustawie, w tym opłaty targowej oraz przewiduje możliwość zarządzenia przez radę gminy poboru tych opłat w drodze inkasa, określenia inkasentów oraz wysokości wynagrodzenia za inkaso. Uchwały rady gminy zapadają zwykłą większością głosów w obecności co najmniej połowy ustawowego składu rady, w głosowaniu jawnym, chyba, że ustawa stanowi inaczej (art.14 u.s.g.). W myśl postanowień art. 91 ust.1 u.s.g. uchwała lub zarządzenie organu gminy sprzeczne z prawem są nieważne, jednocześnie art. 91 ust. 4 u.s.g. wskazuje, że w przypadku nieistotnego naruszenia prawa organ nadzoru nie stwierdza nieważności takiego aktu, a ogranicza się do wskazania, iż wydano go z naruszeniem prawa. W ten sposób przepis wskazuje dwie wadliwości uchwał będących wynikiem bądź nieistotnych naruszeń prawa, do których odwołuje się art. 91 ust.4 u.s.g., bądź też naruszeń prawa o charakterze kwalifikowanym skutkujących ich nieważnością, o których mowa w art.91 ust. 1 u.s.g. Ustawa o samorządzie gminnym nie określa rodzaju naruszeń prawa, które należy zakwalifikować jako nieistotnego naruszenia prawa. W doktrynie przyjmuje się, że są to naruszenia prawa, które należy kwalifikować jako nieistotne t.j.: nieodpowiednie oznaczenie uchwały poprzez nadanie jej błędnej nazwy lub powołanie niewłaściwej podstawy prawnej uchwały, przy założeniu, że istnieje przepis prawa umocowujący do jej podjęcia (Z. Kmieciak w: Ustawowe założenia systemu nadzoru nad działalnością komunalną, Samorząd. Teryt. z 1994 r. nr 6). Jak słusznie zauważył NSA w orzeczeniu o sygn. I OSK 843/12, samo powołanie niewłaściwej podstawy prawnej uchwały przez organ nie jest uchybieniem tej rangi, które zawsze musi prowadzić do stwierdzenia przez sąd nieważności takiej uchwały. W ocenie Sądu okoliczność pominięcia niektórych przepisów, w przypadku gdy podstawę prawną aktu określa kilka przepisów, tak jak to miało miejsce w rozpatrywanej sprawie, nie stanowi wady kwalifikowanej skutkującej nieważnością aktu, w sytuacji istnienia przepisu prawa umocowującego organ do podjęcia zaskarżonej uchwały Istotnym naruszeniem prawa byłoby, gdyby rada gminy podjęła uchwałę bez podstawy prawnej, albo też wadliwie zastosowała przepis prawa będący podstawą prawną jego pojęcia. W konkluzji Sąd uznał, że stwierdzone naruszenie prawa polegające na nie powołaniu w podstawie prawnej uchwały Rady Gminy M. z 27 listopada 2009 r. w sprawie ustalenia opłaty targowej: art.18 ust. 2 pkt 8 w zw. z art.14 u.s.g. oraz art.47 § 4a Ord. pod., ma charakter nieistotny, bowiem nie powoduje sprzeczności uchwały z prawem, a to oznacza brak podstaw do orzeczenia o nieważności zaskarżonej uchwały. 2.1 W skardze kasacyjnej od powyższego wyroku Prokurator Rejonowy w S., zaskarżając go w całości na podstawie art. 174 pkt 1 i 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (j.t. Dz. U. z 2012 r., poz. 270, dalej: "p.p.s.a.") zarzucił naruszenie: I. prawa materialnego, a mianowicie art. 2, 7, 94 Konstytucji RP oraz art. 18 ust. 2 pkt 8 w zw. z art. 14 u.s.g. oraz art. 47 § 4a Ord. pod. poprzez błędną wykładnię polegająca na przyjęciu, że brak wskazania w zaskarżonej uchwale norm prawnych stanowiących podstawę kompetencji organu do ustanowienia przepisów stanowiących źródło prawa miejscowego nie przesądza o wydaniu zaskarżonej uchwały z naruszeniem prawa ze skutkiem, którego dotyczy w zakresie treści orzeczenia, przepis art. 147 § 1 p.p.s.a.; II. przepisów postępowania mające istotny wpływ na wynik sprawy: - art. 147 § 1 p.p.s.a. i art. 151 p.p.s.a. poprzez błędne oddalenie skargi mimo stwierdzenia podniesionego w uzasadnieniu wyroku, że w zaskarżonej uchwale naruszono prawo poprzez niepowołanie w podstawie prawnej art. 18 ust. 2 pkt 8 w zw. z art. 14 u.s.g. oraz art. 47 § 4a Ord. pod. i uznanie, że charakter nieistotności tego naruszenia powoduje brak podstaw do orzeczenia nieważności zaskarżonej uchwały, przy jednoczesnym pominięciu, przy takich ustaleniach wymogu wynikającego z art. 147 § 1 p.p.s.a. – uwzględnienia skargi poprzez stwierdzenie wydania chwały z naruszeniem prawa; - art. 151 p.p.s.a. w zw. z art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.), przez błędne przyjęcie jako następstwo wadliwie sprawowanej funkcji kontrolnej Sądu, że zaskarżony akt nie narusza prawa i w konsekwencji nieuwzględnienie skargi. Przy tak sformułowanych zarzutach autor skargi kasacyjnej wniósł o uchylenie w całości zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy do rozpoznania Sądowi pierwszej instancji, ewentualnie uchylenie zaskarżonego wyroku, rozpoznanie sprawy i uwzględnienie skargi przez stwierdzenie, że uchwała Rady Gminy M. z dnia 27 listopada 2009 r. została wydana z naruszeniem prawa. 2.2 Gmina M. nie wniosła nie wniosła odpowiedzi na skargę kasacyjną. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: 3.1 Skarga kasacyjna nie zawiera usprawiedliwionych podstaw i tego względu podlegała oddaleniu. Zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednakże z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. W niniejszej sprawie nie wystąpiła żadna z przesłanek nieważności postępowania, wymienionych enumeratywnie w art. 183 § 2 p.p.s.a., co oznacza związanie granicami skarg kasacyjnych. W orzecznictwie sądów administracyjnych podkreśla się, że skarga kasacyjna jest szczególnym i sformalizowanym środkiem zaskarżenia. Należy w niej przytoczyć podstawy kasacyjne wraz z ich uzasadnieniem a zatem wskazać konkretny przepis prawa materialnego lub procesowego, który, zdaniem wnoszącego skargę, został naruszony przez sąd pierwszej instancji. Nie wystarczy przy tym ograniczenie się tylko do przytoczenia przepisu stanowiącego podstawę kasacji, konieczne jest także sprecyzowanie charakteru i sposobu jego naruszenia . Koniecznym elementem prawidłowo sporządzonej skargi kasacyjnej jest także uzasadnienie podstaw kasacyjnych, które polega na wykazaniu, że stawiane zarzuty mają usprawiedliwioną podstawę. Naczelny Sąd Administracyjny związany bowiem zarzutami skargi kasacyjnej, nie może zastępować strony i precyzować, czy konkretyzować zarzutów skargi, bądź też ich uzasadnienia (por. np. wyroki NSA: z 19 lutego 2009 r., II FSK 97/08; z 10 czerwca 2009 r., II FSK 241/08; z dnia 8 kwietnia 2009 r., II FSK 1951/07; z 3 listopada 2010 r. I FSK 1663/09; z 26 października 2010 r., II OSK 1667/09 oraz z 10 grudnia 2010 r., II FSK 1387/09 i II FSK 1389/09, wszystkie cyt. orzeczenia dostępne na: www.orzeczenia.nsa.gov.pl). Te ogólne uwagi były konieczne wobec dostrzeżonych niedostatków rozpoznawanej skargi kasacyjnej w zakresie sformułowania zarzutów, ale przede wszystkim w zakresie ich uzasadnienia. Autor skargi kasacyjnej sformułował zarzuty oparte na obu podstawach kasacyjnych z art. 174 p.p.s.a. Formułując zarzut naruszenia prawa materialnego zarzucił Sądowi naruszenie: art. 2, art. 7 i art. 94 Konstytucji RP oraz art. 18 ust. 2 pkt 8 w zw. z art. 14 u.s.g. a nadto art. 47 § 4a Ord. pod. poprzez błędną wykładnię polegająca na przyjęciu, że brak wskazania w zaskarżonej uchwale norm prawnych stanowiących podstawę kompetencji organu do ustanowienia przepisów stanowiących źródło prawa miejscowego nie przesądza o wydaniu zaskarżonej uchwały z naruszeniem prawa ze skutkiem, którego dotyczy w zakresie treści orzeczenia, przepis art. 147 § 1 p.p.s.a. Taka konstrukcja zarzutu nie wyjaśnia, którymi konsekwencjami spośród wymienionych w 147 § 1 p.p.s.a. wskazane naruszenie prawa materialnego, w ocenie autora skargi kasacyjnej, powinno skutkować. Stosownie do treści tego przepisu sąd uwzględniając skargę na uchwałę lub akt, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 5 i 6 albo stwierdza nieważność tej uchwały lub aktu w całości lub części, albo stwierdza, że zostały wydane z naruszeniem prawa, jeżeli przepis szczególny wyłącza stwierdzenie nieważności. Wątpliwości co do intencji analizowanego zarzutu w żadnej mierze nie usuwa uzasadnienie skargi kasacyjnej. Obok przedstawienia stanu sprawy ogranicza się ono w zasadzie do ogólnych rozważań na temat funkcjonowania demokratycznego państwa prawnego oraz przestrzegania przez organy administracji publicznej zasady praworządności. Jedyne odniesienie do stanu sprawy zawiera konstatacja, że: "Błędna wykładnia przepisów wskazanych w pkt 1 części wstępnej niniejszej skargi, dokonana przez Sąd I instancji, uchybienie przepisom postępowania wymienionym w pkt 2, które to uchybienie miało istotny wpływ na wynika sprawy – przesadzają o wadliwości zaskarżonego orzeczenia i powodują, jako usprawiedliwiony powołanymi podstawami zasadny zgłoszony wniosek". Takie uzasadnienie nie wskazuje, jaką treść powinno zawierać prawidłowe rozstrzygniecie Sądu pierwszej instancji. Z redakcji zarzutu naruszenia przepisów postępowania tj. art. 147 § 1 i 151 p.p.s.a. (pkt. 2 i 3) należałoby, natomiast wnioskować, że prawidłowym byłoby w uwzględnieniu skargi przez Sąd stwierdzenie, że zaskarżona uchwała wydana została z naruszeniem prawa. Odnosząc się do tak skonstruowanych zarzutów, Naczelny Sąd Administracyjny zauważa, że stosownie do przywołanego w nich art. 147 § 1 p.p.s.a. uwzględnienie skargi na akty prawa miejscowego jednostek samorządu terytorialnego lub inne akty tych organów, podejmowane w sprawach z zakresu administracji publicznej, polega na: (1) stwierdzeniu nieważności uchwały lub aktu w całości lub w części, albo (2) stwierdzeniu, że zaskarżona uchwała lub akt wydane zostały z naruszeniem prawa, jeżeli przepis szczególny wyłącza możliwość stwierdzenia ich nieważności. Przenosząc te rozważania na grunt, mających zastosowanie w niniejszej sprawie, przepisów ustawy o samorządzie gminnym należy zauważyć, że zgodnie z jej art. 91 ust. 1 zdanie pierwsze uchwała lub zarządzenia organu gminy sprzeczne z prawem są nieważne. Z kolei stosownie do treści ust. 4 tego przepisu w przypadku nieistotnego naruszenia prawa nie stwierdza się nieważności uchwały lub zarządzenia, ograniczając się do wskazania, iż uchwałę lub zarządzenie wydano z naruszeniem prawa. Z treści art. 91 ust. 1 i 4 u.s.g. wynika zatem, że przesłanką stwierdzenia nieważności uchwały organu samorządu gminnego jest istotne naruszenie prawa. W orzecznictwie sądów administracyjnych, a także w piśmiennictwie, do takich istotnych naruszeń, skutkujących nieważnością uchwały, zalicza się naruszenie: przepisów wyznaczających kompetencję do podejmowania uchwał, podstawy prawnej podejmowania uchwał, przepisów prawa ustrojowego, przepisów prawa materialnego przez wadliwą ich wykładnię a także przepisów regulujących procedurę podejmowania uchwał. Jak trafnie zauważył Sąd pierwszej instancji, w orzecznictwie sądów administracyjnych i piśmiennictwie prezentowany jest pogląd, że do tej kategorii uchybień nie zalicza się braku wskazania podstawy prawnej uchwały organu samorządu terytorialnego a także wskazania niewłaściwej lub niepełnej podstawy prawnej, o ile istnieje przepis prawa stanowiący umocowanie do jej podjęcie (por. np. Z. Kmieciak. Ustawowe założenia systemu nadzoru nad działalnością komunalną. Samorząd Terytorialny. Nr 6 z 1994 r.; wyrok 7 sędziów NSA z 17 maja 1999 r. , sygn. akt OSA 1/99; wyrok NSA z 20 lipca 2012 r., sygn. akt I OSK 843/12). Tej konstatacji Prokurator w istocie nie zakwestionował w skardze kasacyjnej. Nie było natomiast w sprawie sporne to, że zaskarżona uchwała Rady Gminy nie zawierała powołania pełnej podstawy prawnej do jej wydania. Prawidłowo zatem Sąd pierwszej instancji uznał, że w stanie faktycznym sprawy to naruszenie prawa nie skutkowało nieważnością uchwały stosownie do art. 91 ust. 1 i 4 u.s.g. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, nie znajduje także uzasadnienia prezentowane w skardze kasacyjnej stanowisko, że w takim przypadku Sąd powinien na podstawie art. 147 § 1 p.p.s.a. stwierdzić, że kwestionowana uchwala podjęta została z naruszeniem prawa. Podstawy do takiego rozstrzygnięcia nie stanowił art. 91 ust. 4 u.s.g., niezależnie od tego, że nie został powołany w zarzucie, zgodnie z którym w przypadku nieistotnego naruszenia prawa organ nadzoru nie stwierdza nieważności uchwały, ograniczając się do wskazania, iż uchwałę wydano z naruszeniem prawa. Przepis ten skierowany jest bowiem do organu nadzoru, a nie do sądu administracyjnego. Zatem możliwość stwierdzenia nieistotnego naruszenia prawa, a w konsekwencji stwierdzenia, że uchwała wydana została z naruszeniem prawa przysługuje organowi nadzoru (por. wyrok NSA z 3 marca 2012 r., sygn. akt II GSK 357/11). Podstawę orzeczenia przez sąd administracyjny o niezgodności z prawem uchwały lub zarządzenia organu gminy zawiera, natomiast art. 94 ust. 2 zdanie pierwsze u.s.g. Możliwe ono jest jednak w przypadku, gdy nie stwierdzono nieważności uchwały lub zarządzenia z powodu upływu jednego roku od ich podjęcia (§ 1 z wyjątkiem uchybienia obowiązkowi przedłożenia uchwały organowi nadzoru oraz aktów prawa miejscowego), a istnieją przesłanki stwierdzenia nieważności. W niniejszej sprawie sytuacja taka, jak wynika z wcześniejszych wywodów, nie miała miejsca. 3.2 Powyższe rozważania prowadzą do wniosku że skarga kasacyjna jest pozbawiona podstaw. Z tego względu Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 p.p.s.a., orzekł jak w sentencji.