II GSK 357/11

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Krystyna Anna Stec (spr.) Sędzia NSA Zofia Borowicz Sędzia NSA Małgorzata Korycińska Protokolant Karolina Mamcarz po rozpoznaniu w dniu 3 kwietnia 2012 r. na rozprawie w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej Rady Miejskiej w P. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Ł. z dnia 26 października 2010 r. sygn. akt I SA/Łd 786/10 w sprawie ze skargi Regionalnej Izby Obrachunkowej w Ł. na uchwałę Rady Miejskiej w P. z dnia [...] marca 2008 r. nr [...] w przedmiocie zmiany budżetu 1. uchyla zaskarżony wyrok i przekazuje sprawę do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Ł.; 2. zasądza od Regionalnej Izby Obrachunkowej w Ł. na rzecz Rady Miejskiej w P. 330 (trzysta trzydzieści) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego. Wyrokiem z dnia 26 października 2010 r., sygn. akt I SA/Łd 786/10, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Ł. po rozpoznaniu sprawy ze skargi Regionalnej Izby Obrachunkowej w Ł. na uchwałę Rady Miejskiej w P. z dnia [...] marca 2008 r., nr [...], w przedmiocie zmiany w budżecie miasta P. na 2008 rok stwierdził nieważność § 3 zaskarżonej uchwały oraz orzekł o kosztach postępowania sądowego, z następującym uzasadnieniem. Uchwałą z dnia [...] marca 2008 r. w sprawie zmian w budżecie miasta P. na 2008 r., Rada Miejska w P. w § 3 zwiększyła wydatki budżetu miasta P. na 2008 r. o kwotę 5.000.000 zł z przeznaczeniem na pokrycie zobowiązań zakładu opieki zdrowotnej w P., zgodnie z załącznikiem nr 2. Według tego załącznika wydatek został sklasyfikowany w budżecie miasta w dziale 851 (ochrona zdrowia), rozdziale 85111 (szpitale ogólne), § 4900 (pokrycie zobowiązań zakładów opieki zdrowotnej). W uzasadnieniu uchwały wskazano, że w związku z koniecznością zmiany formy wsparcia finansowego SP ZOZ w P., w celu zakończenia procesu restrukturyzacji, istnieje konieczność pokrycia zobowiązań tego podmiotu – składek na ubezpieczenia społeczne, ubezpieczenia zdrowotne i Fundusz Pracy. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Ł. Regionalna Izba Obrachunkowa w Ł. wniosła o stwierdzenie nieważności § 3 uchwały z powodu kwalifikowanego naruszenia prawa, polegającego na zaplanowaniu w budżecie miasta P. wydatku – mimo braku podstawy prawnej. Rada Miejska w P. wniosła o oddalenie skargi. Wyrokiem z dnia 24 lutego 2009 r., sygn. akt I SA/Łd 1351/08, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Ł. oddalił skargę, wskazując, że podstawę prawną do wydatkowania spornej kwoty można odnaleźć w art. 167 ust. 2 ustawy z dnia 30 czerwca 2005 r. o finansach publicznych (Dz. U. Nr 249, poz. 2104 ze zm., dalej: u.f.p.) i art. 60 ust. 4 ustawy z dnia 30 sierpnia 1991 r. o zakładach opieki zdrowotnej (tekst jednolity Dz. U. z 2007 r. Nr 14 poz. 89 ze zm., dalej: u.z.o.z.). Sąd uznał, że nie jest konieczne rozstrzyganie, czy gminie wolno udzielić dotacji podmiotowej na cel wskazany w uchwale, bowiem zaskarżona uchwała nie posługuje się tym pojęciem. WSA wskazał też, że podany w uzasadnieniu zaskarżonej uchwały art. 13 ust. 1 pkt 4 ustawy z 15 kwietnia 2005 r. o pomocy publicznej i restrukturyzacji publicznych zakładów opieki zdrowotnej (Dz. U. Nr 78, poz. 684, dalej: u.p.p.), nie może stanowić podstawy prawnej do jej wydania, gdyż przepis ten dotyczy ugody restrukturyzacyjnej, która nie została zawarta, jednak wada ta nie ma istotnego wpływu na wynik sprawy, wobec istnienia rzeczywistej podstawy prawnej do podjęcia tej uchwały. Powyższa ocena dotyczy także klasyfikacji wydatku do § 4900. Naczelny Sąd Administracyjny wyrokiem z dnia 27 kwietnia 2010 r., sygn. akt II GSK 563/09, uchylił zaskarżony wyrok i przekazał sprawę Sądowi I instancji do ponownego rozpoznania. Według NSA Sąd I instancji błędnie uznał, że niewskazanie przez radę miasta właściwej podstawy prawnej kwestionowanej uchwały było uchybieniem, które nie miało wpływu na wynik sprawy. Uchybienie to miało kluczowe znaczenie dla wyniku kontroli zaskarżonej uchwały. Ponadto NSA podkreślił, że skoro żaden z przepisów prawnych zawartych w zaskarżonej uchwale, jej załączniku nr 2, jak i w uzasadnieniu uchwały, stanowiącej jej integralną część, nie mógł stanowić podstawy do zwiększenia wydatków budżetu miasta i przeznaczenia ich na pokrycie zobowiązań zakładu opieki zdrowotnej, to Sąd I instancji nie był uprawniony do badania i wskazania, czy i jaki przepis mógł ewentualnie stanowić podstawę prawną do podjęcia tej treści uchwały. Uwzględniając skargę Wojewódzki Sąd Administracyjny w Ł. wskazał, że na mocy art. 190, zdanie pierwsze, ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm., dalej: p.p.s.a.) związany jest wykładnią prawa dokonaną w tym orzeczeniu. Sąd zauważył, że zaskarżona uchwała Rady Miejskiej P. z dnia [...] marca 2008 r., została podjęta – co wynika wprost z jej treści – na podstawie art. 18 ust. 2 pkt 4 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (tekst jednolity Dz. U. z 2001 r. Nr 142, poz. 1591 ze zm.). – który wskazuje jedynie na kompetencje rady gminy m.in. do uchwalania budżetu gminy i nie może stanowić wyłącznej podstawy prawnej poczynienia przez gminę określonego wydatku. Zgodnie z art. 167 ust. 2 pkt 5 ustawy z dnia 30 czerwca 2005 r. o finansach publicznych (Dz. U. Nr 249, poz. 2104 ze zm., dalej: u.f.p.) wydatki budżetów jednostek samorządu terytorialnego mogą być przeznaczone na realizację zadań określonych w odrębnych przepisach, w tym w szczególności na pomoc finansową dla innych jednostek samorządu terytorialnego określoną przez organ stanowiący jednostek samorządu terytorialnego odrębną uchwałą. Rada Miejska w P. przeznaczając wymienioną w uchwale kwotę "na pokrycie zobowiązań zakładu opieki zdrowotnej w P. zgodnie z załącznikiem nr 2", powinna powołać się na odpowiednie w tym zakresie "odrębne przepisy". Tymczasem w załączniku nr 2 do tej uchwały powołano się na § 4900 (pokrycie zobowiązań zakładów opieki zdrowotnej) bez bliższego określenia o jaki akt prawny w tym przypadku chodzi. Z kolei w uzasadnieniu uchwały wskazano, że w związku z koniecznością zmiany formy wsparcia finansowego Samodzielnego Publicznego Zakładu Opieki Zdrowotnej w P. w celu zakończenia procesu restrukturyzacji, istnieje konieczność pokrycia zobowiązań, jakie figurują w księgach rachunkowych objętych tym procesem. Sąd podniósł, że w myśl przepisów ustawy o pomocy publicznej i restrukturyzacji publicznych zakładów opieki zdrowotnej, niemożliwe jest udzielenie pożyczki na sfinansowanie zadłużenia ZOZ w takiej formie, w jakiej dokonano tego w niniejszej sprawie. Zgodnie z art. 13 ust. 1 pkt 4 u.p.p. zakład opieki zdrowotnej może otrzymać od jednostki, która go utworzyła, dofinansowanie w formie pokrycia jego zobowiązań, zgodnie z klasyfikacją budżetową przewidzianą dla wydatków w § 4900. Środki wskazane w uchwale, przeznaczone zostały na uregulowanie zobowiązań SP ZOZ z tytułu składek na ubezpieczenia społeczne, ubezpieczenia zdrowotne i Fundusz Pracy. Powołany art. 13 ust. 1 pkt 4 u.p.p. nie stanowił jednak właściwej podstawy prawnej do podjęcia zaskarżonej uchwały. Przepis ten dotyczy bowiem ugody restrukturyzacyjnej, nie zaś dotacji. Skoro żaden z przepisów prawnych zawartych w samej uchwale, jej załączniku nr 2, jak i w uzasadnieniu uchwały, nie mógł stanowić podstawy do zwiększenia wydatków budżetu Miasta P. i przeznaczenia ich na pokrycie zobowiązań zakładu opieki zdrowotnej – to uchwała w zaskarżonej części podjęta została z istotnym naruszeniem prawa. Skargą kasacyjną Rada Miejska w P. zaskarżyła powyższy wyrok w całości, wnosząc o jego uchylenie i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi I instancji, względnie – gdyby Sąd nie uwzględnił tego wniosku – o uchylenie wyroku i stwierdzenie, że § 3 uchwały Rady Miejskiej z dnia [...] marca 2008 r. uchwalony został z naruszeniem prawa oraz zasądzenie kosztów postępowania. Wyrokowi zarzucono obrazę przepisów: 1. prawa materialnego (art. 174 pkt 1 p.p.s.a.), a w szczególności art. 91 ust. 4 oraz art. 94 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym przez uznanie że § 3 uchwały Rady Miejskiej w P. z dnia [...] marca 2008 r. jest nieważny pomimo, iż od podjęcia uchwały zawierającej ww. § 3 minął rok, a uchwała jak i sporny § 3 nie stanowią prawa miejscowego oraz poprzez uznanie, że naruszenie przepisów prawa w niniejszej uchwale ma charakter istotny; 2. prawa procesowego (art. 174 pkt 2 p.p.s.a.), a w szczególności art. 141 § 4 p.p.s.a. przez niedostateczne uzasadnienie wyroku, a w szczególności brak uzasadnienia unieważnienia § 3 zaskarżonej uchwały, brak uzasadnienia uznania uchwały za prawo miejscowe oraz brak ustosunkowania się w uzasadnieniu wyroku do argumentów zawartych odpowiednio w odpowiedzi Rady Miejskiej w P. na skargę strony skarżącej jak i na kasację tejże strony, a jedynie powtórzenie argumentów wskazanych w uzasadnieniu wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 27 kwietnia 2010 r. W uzasadnieniu strona podniosła, że od momentu podjęcia uchwały do momentu wydania zaskarżonego wyroku minęło więcej niż rok, a nadto sporna uchwała nie stanowi prawa miejscowego, ma bowiem charakter jednostkowy, nie jest skierowana do ogółu mieszkańców Gminy Miejskiej P., a jedynie dotyczy okazjonalnego przekazania na rzecz SP ZOZ w P. kwoty 5.000.000 zł. Według autora skargi kasacyjnej zakwalifikowanie danej uchwały do aktów prawa miejscowego możliwe jest wówczas, gdy podjęty akt obowiązywał będzie powszechnie na terenie danej jednostki samorządu terytorialnego – czyli będzie dotyczył nieokreślonych podmiotów i nieokreślonej liczby mieszkańców tej jednostki, będzie do nich kierowany, będzie regulował bezpośrednio ich prawa i obowiązki oraz kształtował ich sytuację prawną. Ustawa o samorządzie gminnym zawiera wyszczególnienie, czego akty prawa miejscowego mogą dotyczyć. W gminie akty prawa miejscowego mogą być wydawane w sprawach między innymi: wewnętrznego ustroju gminy oraz jednostek pomocniczych, urzędów i instytucji gminnych, zasad zarządu i trybu korzystania z gminnych obiektów i urządzeń użyteczności publicznej. Powyższych wymogów nie można stosować do § 3 zaskarżonej uchwały – co wskazuje na naruszenie w sprawie art. 94 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym. Podniesiono nadto, że skoro istnieje podstawa prawna, pozwalająca na podjęcie uchwały o wskazanej treści, to samo podanie błędnej podstawy prawnej stanowi nieistotne naruszenie prawa. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, z urzędu bierze pod rozwagę jedynie nieważność postępowania. Wobec braku stwierdzenia nieważności postępowania w ujęciu art. 183 § 2 p.p.s.a. sprawa podlegała rozpoznaniu w granicach zakreślonych przez skargę kasacyjną. Podstawy, na których skargę kasacyjną oparto, nie uzasadniają wniosku o uchylenie zaskarżonego wyroku. Uzasadnienie zaskarżonego wyroku jednoznacznie wskazuje, że Sąd I instancji stwierdzając nieważność zaskarżonej części uchwały jako podstawę prawną rozstrzygnięcia podał art. 147 § 1 p.p.s.a. Według tego przepisu Sąd uwzględniając skargę na uchwałę lub akt, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 5 i 6, stwierdza nieważność tej uchwały lub aktu w całości lub w części albo stwierdza, że zostały wydane z naruszeniem prawa, jeżeli przepis szczególny wyłącza stwierdzenie ich nieważności. W podstawach skargi kasacyjnej nie zarzucono Sądowi I instancji naruszenia art. 147 § 1 p.p.s.a. – ani przez błędną jego wykładnię, ani też przez niewłaściwe jego zastosowanie. Sposób sformułowania zarzutu naruszenia art. 91 ust. 4 oraz art. 94 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym oraz uzasadnienie tego zarzutu wskazują jednak, że strona zmierza do wykazania, że istnieją przepisy wyłączające – zgodnie z art. 147 § 1 p.p.s.a. – stwierdzenie nieważności uchwał przez sąd administracyjny. Naczelny Sąd Administracyjny uznał, że nie do końca poprawna konstrukcja tak sformułowanego zarzutu nie wyklucza możliwości jego rozpoznania. Zgodnie z art. 91 ust. 4 ustawy o samorządzie gminnym w przypadku nieistotnego naruszenia prawa organ nadzoru nie stwierdza nieważności uchwały lub zarządzenia, ograniczając się do wskazania, iż uchwałę lub zarządzenie wydano z naruszeniem prawa. Z kolei według art. 93 ust. 1 po upływie terminu wskazanego w art. 91 ust. 1 (tzn. po upływie 30 dni od dnia doręczenia uchwały) organ nadzoru nie może we własnym zakresie stwierdzić nieważności uchwały lub zarządzenia organu gminy. W tym przypadku organ nadzoru może zaskarżyć uchwałę lub zarządzenie do sądu administracyjnego. Z treści przytoczonych przepisów wynika zatem wprost, że regulacja zawarta w art. 91 ust. 4 ustawy o samorządzie gminnym skierowana jest do organu nadzoru. Tak więc możliwość stwierdzenia nieistotnego naruszenia prawa, a w konsekwencji tego stanu rzeczy wskazanie, że uchwałę wydano z naruszeniem prawa przysługuje tylko organowi nadzoru. Kontrolując uchwałę zaskarżoną przez organ nadzoru sąd administracyjny ocenia tylko czy zachodzą podstawy do stwierdzenia jej nieważności. Z tych względów objęty zarzutami skargi kasacyjnej art. 91 ust. 4 ustawy nie może być uznany za przepis wyłączający – zgodnie z art. 147 § 1 p.p.s.a. – stwierdzenie nieważności uchwał przez sąd administracyjny a pozwalający stwierdzić, że uchwały zostały wydane z naruszeniem prawa. Stawiając Sądowi I instancji zarzut wadliwego stwierdzenia nieważności uchwały – autor skargi kasacyjnej wywodził przy tym, że mimo podania błędnej podstawy prawnej do podjęcia uchwały istnieje prawidłowa podstawa prawna, pozwalająca na podjęcie uchwały wskazanej treści Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego stanowisko to nie uzasadnia wniosku o uchylenie zaskarżonego wyroku. Ustawa o samorządzie gminnym nie dookreśla zwrotu "nieistotne naruszenie prawa". W piśmiennictwie i orzecznictwie przyjmuje się jednak, że opierając się na konstrukcji wad powodujących nieważność oraz wzruszalność decyzji administracyjnych, można wskazać rodzaje naruszeń przepisów, które w sposób niewątpliwy trzeba zaliczyć do istotnych, skutkujących nieważnością uchwały (zarządzenia) organu gminy. Do nich należy naruszenie: przepisów wyznaczających kompetencję do podejmowania uchwał, podstawy prawnej podejmowania uchwał, przepisów prawa ustrojowego, przepisów prawa materialnego – przez wadliwą ich wykładnię – oraz przepisów regulujących procedurę podejmowania uchwał. (v. "Ustawa o samorządzie gminnym. Komentarz" – pod red. B. Dolnickiego; ABC 2010; komentarz do art. 91 teza 5 – i powołany tan wyrok NSA z dnia 11 lutego 1998 r., sygn. akt II SA/Wr 1459/97, OwSS 1998, nr 3, poz. 79). W rozpoznawanej sprawie uznając uchwałę za podjętą z istotnym naruszeniem prawa WSA jednoznacznie stwierdził, że żaden z przepisów wskazanych w uchwale, jej załączniku oraz w jej uzasadnieniu, nie mógł stanowić podstawy prawnej zwiększenia wydatków budżetu Miasta P. W świetle tego, co zostało wyżej powiedziane, nie można zatem Sądowi I instancji skutecznie zarzucić, że błędnie uznał tego typu naruszenie prawa za uzasadniające stwierdzenie nieważności. Ponadto ograniczenie zakresu kontroli zaskarżonej uchwały do zbadania czy podstawę prawną jej podjęcia mogły stanowić przepisy wskazane w samej uchwale, jej załączniku oraz w jej uzasadnieniu wynika z treści uzasadnienia wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego, wydanego w tej sprawie. Skarga kasacyjna nie zarzuca przy tym naruszenia art. 190 p.p.s.a. Jednakże nawet jeżeli strona zamierzała kwestionować tak zarysowany sposób kontroli legalności zaskarżonej uchwały (np. przez wskazanie w uzasadnieniu skargi kasacyjnej art. 7 k.p.a.) – zarzut ten nie mógłby odnieść skutku także z tego względu, że zgodnie z powołanym wyżej art. 190 p.p.s.a. – zdanie drugie nie można oprzeć skargi kasacyjnej od orzeczenia wydanego po ponownym rozpoznaniu sprawy na podstawach sprzecznych z wykładnią prawa ustaloną w tej sprawie przez Naczelny Sąd Administracyjny. Drugi z objętych zarzutami skargi kasacyjnej przepisów, a to art. 94 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym, stanowi, że nie stwierdza się nieważności uchwały lub zarządzenia organu gminy po upływie jednego roku od dnia ich podjęcia, chyba że uchybiono obowiązkowi przedłożenia uchwały lub zarządzenia w terminie określonym w art. 90 ust. 1, albo jeżeli są one aktem prawa miejscowego. Tymczasem w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku brak jakichkolwiek rozważań co do charakteru prawnego uchwał budżetowych. W tym stanie rzeczy zarzut naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a. uznać należy za uzasadniony. Przepis ten /zdanie pierwsze/ wskazuje jakie elementy powinno zawierać prawidłowe uzasadnienie wyroku. I tak: uzasadnienie wyroku powinno zawierać zwięzłe przedstawienie stanu sprawy, zarzutów podniesionych w skardze, stanowisk pozostałych stron, podstawę prawną rozstrzygnięcia oraz jej wyjaśnienie. Art. 141 § 4 p.p.s.a. jest przepisem proceduralnym, zatem może on stanowić skuteczną podstawę skargi kasacyjnej tylko jeśli jego naruszenie mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Nie powinno jednak budzić wątpliwości, że kwestia oceny charakteru prawnego uchwały ma istotny wpływ na wynik sprawy. Od oceny tej zależy bowiem czy zachodzą przesłanki do stwierdzenia nieważności zaskarżonej uchwały czy też stwierdzenie nieważności zostało wyłączone na mocy art. 94 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym. Podstawa prawna rozstrzygnięcia nie została zatem należycie wyjaśniona. Przedstawiona wada uzasadnienia zaskarżonego wyroku pozbawia sąd kasacyjny możliwości kontroli instancyjnej. Wobec powyższego wniosek o uchylenie zaskarżonego wyroku zasługiwał na uwzględnienie. Z tych względów Naczelny Sąd Administracyjny, działając na podstawie art. 185 § 1 oraz art. 203 pkt 2 p.p.s.a., orzekł jak w sentencji wyroku.