I SA/Łd 786/10

Dnia 26 października 2010 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi – Wydział I w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Joanna Grzegorczyk-Drozda (spr.) Sędziowie: Sędzia NSA Bogusław Klimowicz Sędzia WSA Bartosz Wojciechowski Protokolant: Asystent sędziego Joanna Skrzypczak-Zajger po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 26 października 2010 roku sprawy ze skargi Regionalnej Izby Obrachunkowej w Ł. na uchwałę Rady Miejskiej w P. z dnia [...] nr [...] w przedmiocie zmiany w budżecie miasta P. na 2008 rok 1. stwierdza nieważność § 3 zaskarżonej uchwały; 2. zasądza od Rady Miejskiej w P. na rzecz Regionalnej Izby Obrachunkowej w Ł. kwotę 540 (pięćset czterdzieści) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Rada Miejska w P. uchwałą z [...] r., nr [...] w sprawie zmian w budżecie miasta P. na 2008 r., zwiększyła wydatki miasta o kwotę 5.000.000 zł, przeznaczając tę sumę na pokrycie zobowiązań zakładu opieki zdrowotnej w P.. Zgodnie z załącznikiem nr 2 do uchwały wydatek ten został sklasyfikowany w budżecie miasta w dziale 851 (ochrona zdrowia), rozdziale 85111 (szpitale ogólne), § 4900 (pokrycie zobowiązań zakładów opieki zdrowotnej). W uzasadnieniu uchwały wskazano, że w związku z koniecznością zmiany formy wsparcia finansowego SP ZOZ w P., w celu zakończenia procesu restrukturyzacji, istnieje konieczność pokrycia zobowiązań tego podmiotu. Wskazane w uchwale środki zostały przeznaczone na uregulowanie zobowiązań z tytułu składek na ubezpieczenia społeczne, ubezpieczenia zdrowotne i Fundusz Pracy. W skardze złożonej do sądu Regionalna Izba Obrachunkowa w Ł. wniosła o stwierdzenie nieważności § 3 wymienionej na wstępie uchwały podnosząc, że zaplanowanie wspomnianego wydatku było pozbawione podstaw prawnych. Powołując się na załącznik nr 4 do rozporządzenia Ministra Finansów z dnia 14 czerwca 2006 r. w sprawie szczegółowej klasyfikacji dochodów, wydatków, przychodów i rozchodów oraz środków pochodzących ze źródeł zagranicznych (Dz.U. nr 107, poz. 726 ze zm.), Izba wskazała, że § 4900 — do którego zaklasyfikowano przedmiotowy wydatek — obejmuje wydatki z tytułu przejęcia zobowiązań zakładów opieki zdrowotnej na podstawie przepisów ustawy z 15 kwietnia 2005 r. o pomocy publicznej i restrukturyzacji publicznych zakładów opieki zdrowotnej (Dz.U. nr 78, poz. 684, dalej "u.p.p."). Zgodnie z art. 13 ust. 1 pkt 4 u.p.p. zakład opieki zdrowotnej może otrzymać od jednostki, która go utworzyła, dofinansowanie w formie pokrycia jego zobowiązań, zgodnie z klasyfikacją budżetową przewidzianą dla wydatków w paragrafie 4900. Przepis ten zdaniem RIO odnosi się wyłącznie do zobowiązań cywilnoprawnych i nie daje gminie umocowania do przejęcia zobowiązań wobec ZUS. Zdaniem organu naruszenie prawa w zaskarżonej uchwale nie sprowadza się jednak wyłącznie do błędnej klasyfikacji budżetowej. Izba podkreśliła, że żaden przepis prawa powszechnie obowiązującego nie dopuszcza możliwości spłaty przez gminę zobowiązań zakładu opieki zdrowotnej wobec ZUS. Zgodnie z art. 167 ust. 2 ustawy z dnia 30 czerwca 2005 r. o finansach publicznych (Dz.U. nr 249, poz. 2104 ze zm., dalej "u.f.p."), wydatki budżetów jednostek samorządu terytorialnego są przeznaczone na realizację zadań określonych w odrębnych przepisach. Podejmując zaskarżoną uchwałę Rada Miejska w P. naruszyła ten przepis. W dalszej części rozważań Izba podkreśliła, że wprawdzie z treści zaskarżonej uchwały nie wynika wprost, że zaplanowany wydatek był przeznaczony na spłatę zobowiązań SP ZOZ wobec ZUS, jednak okoliczność tę potwierdza treść z protokołu z sesji Rady Miejskiej w P., podczas której podjęto zaskarżoną uchwałę. W protokole tym znalazła się wypowiedź Prezydenta Miasta, iż proponowana przez niego zmiana w budżecie dotyczy "dotacji (...) na spłatę zadłużenia wobec ZUS". Zarówno jednak treść podjętej uchwały, jak i zastosowana klasyfikacja (§ 4900), świadczą o potraktowaniu tego wydatku jako wydatku bieżącego jednostki budżetowej, a nie dotacji. Poza tym, udzielenie dotacji dla SP ZOZ na spłatę zadłużenia wobec ZUS także byłoby niedopuszczalne z prawnego punktu widzenia. Art. 55 ustawy z dnia 30 sierpnia 1991 r. o zakładach opieki zdrowotnej (tekst jednolity Dz.U. z 2007 r., nr 14 poz. 89 ze zm., dalej jako "u.z.o.z."), stanowi o celach, na jakie może być udzielona dotacja budżetowa samodzielnemu publicznemu zakładowi opieki zdrowotnej i spłaty zaległości wobec ZUS nie da się "wtłoczyć" w te cele. Strona skarżąca wyjaśniła nadto, że skarga została skierowana do sądu po upływie ustawowego terminu, w jakim RIO może we własnym zakresie stwierdzić nieważność uchwał poddanych jej nadzorowi. W odpowiedzi na skargę, Rada Miejska w P. wniosła o jej oddalenie. W uzasadnieniu wyjaśniono, że przedmiotowa uchwała została wydana w oparciu o art. 55 ust. 1 pkt 4 w zw. z art. 60 ust. 4 u.z.o.z. Pierwszy z przepisów stanowi, że zakład opieki zdrowotnej prowadzony w formie samodzielnego publicznego zakładu opieki zdrowotnej może otrzymywać dotacje budżetowe na: cele szczególne określone w odrębnych przepisach. Natomiast zgodnie z drugim — organ, który utworzył samodzielny publiczny zakład opieki zdrowotnej, z uwzględnieniem ust. 2, pokrywa ujemny wynik finansowy zakładu ze środków publicznych i może określić formę dalszego finansowania zakładu na zasadach określonych w art. 35c. Organem, który utworzył przedmiotowy zakład była Rada Miejska w P.. Następnie Rada Miejska powołała się na wyrok Trybunału Konstytucyjnego z dnia 12 października 2004 r. K. 31/2002 (OTK ZU 2004/9A poz. 91), mocą którego stwierdzono, że art. 60 ust. 6 ustawy o zakładach opieki zdrowotnej nie jest niezgodny z art. 167 ust. 1 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej. W uzasadnieniu TK wskazał, że jednostka samorządu terytorialnego pełni rolę organu założycielskiego, ustala zasady zakupu przez SP ZOZ aparatury i sprzętu medycznego (art. 42 u.z.o.z.), powołuje kierownika zakładu (art. 44), kontroluje zbycie mienia zakładu (art. 53 ust. 2), może oddziaływać na gospodarką finansową zakładu (art. 60 ust. 3 i 4). Tym samym TK przesądził również o zasadzie, że organ założycielski na mocy art. 60 ust. 3 i 4 u.z.o.z. może oddziaływać na gospodarkę finansową zakładu. Takie same stanowisko zaprezentowane zostało również w wyrokach Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 14 lutego 2007 r. II OSK 292/2006 (ONSAiWSA 2008/3, poz. 51) oraz II GSK 292/2006 (Lex Polonica nr 1780998). W obu tych wyrokach NSA stwierdził, że organ założycielski jest uprawniony do dokonania zmiany planu wydatków budżetowych, polegającej na zwiększeniu środków przeznaczonych na dotacje dla publicznych zakładów opieki zdrowotnej, o których mowa w art. 55 ust. 2 w związku z art. 55 ust. 1 u.z.o.z. Rada Miejska wyjaśniła nadto, że w uzasadnieniu projektu zaskarżonej uchwały powołano błędną podstawę prawną jej podjęcia. Wskazana dotacja nie mogła zostać udzielona na podstawie art. 13 ust. 1 pkt. 4 u.p.p., gdyż przepis ten dotyczy ugody restrukturyzacyjnej, nie zaś dotacji. Jednakże uzasadnienie nie stanowi integralnej części uchwały, gdyż jest sporządzane przez pracowników urzędu, dotyczy projektu uchwały i jako takie nie może decydować o podstawie prawnej uchwały. Na rozprawie bezpośrednio poprzedzającej wydanie rozstrzygnięcia w sprawie pełnomocniczka skarżącej, z uwagi na upływ czasu, wniosła o stwierdzenie, że zaskarżona uchwała została wydana z naruszeniem prawa. Wyrokiem z [...] r. (sygn. akt [...]) Wojewódzki Sąd Administracyjny w Ł. oddalił skargę. Zdaniem sądu pierwszej instancji nie jest konieczne ostateczne rozstrzyganie, czy gminie wolno udzielić dotacji podmiotowej na cel wskazany w uchwale, skoro zaskarżona uchwała nie posługuje się tym pojęciem (również w uzasadnieniu), a podstawę prawną do wydatkowania spornej kwoty można odnaleźć w art. 167 ust. 2 u.f.p. i art. 60 ust. 4 u.z.o.z. W ocenie sądu pomoc udzielona przez gminę pozostaje w związku z realizacją zadania własnego gminy w zakresie ochrony zdrowia, skoro jej nieudzielenie może skutkować likwidacją ZOZ, a w konsekwencji zaprzestaniem wykonywania usług medycznych w gminie. Poza sporem pozostawał fakt, że SP ZOZ w P. na dzień podjęcia zaskarżonej uchwały wykazywał ujemny wynik finansowy. W takim przypadku organ założycielski (w niniejszej sprawie — gmina) może podjąć rozporządzenie lub uchwałę o zmianie formy gospodarki finansowej zakładu, przekształcając go w jednostkę budżetową albo zakład budżetowy, bądź podjąć działania mające na celu zwiększenia przychodów zakładu przez różnego typu formy dofinansowania jego działalności. W każdym przypadku skutki ujemnego wyniku finansowego ZOZ-u poniesie ostatecznie organ założycielski. Działania te organ założycielski powinien podjąć "bez zbędnej zwłoki", albowiem wykonuje on funkcje publiczne, w ramach których mieści się podejmowanie czynności zmierzających do usunięcia zagrożeń w zakresie funkcjonowania zakładów leczniczych. Zaniedbanie tego obowiązku ze strony organu założycielskiego może być ocenione jako bezprawne, a tym samym uzasadniać odpowiedzialność tego organu za wynikłe stąd szkody. Sąd zauważył, że zmiana formy działalności samodzielnego publicznego zakładu opieki zdrowotnej lub jego likwidacja powinna mieć charakter wyjątkowy, co oznacza, że jedynie w wyjątkowych wypadkach zaniechaniu przez organ założycielski działań przewidzianych w art. 60 ust. 3 i 4 u.z.o.z. można przypisać cechę bezprawności. Sąd pierwszej instancji stwierdził ponadto, że co prawda art. 13 ust. 1 pkt 4 u.p.p., wskazany w uzasadnieniu zaskarżonej uchwały, nie może stanowić jej podstawy prawnej, gdyż przepis ten dotyczy ugody restrukturyzacyjnej, która nie została zawarta, jednak wada ta nie ma istotnego wpływu na wynik sprawy, wobec istnienia rzeczywistej podstawy prawnej do podjęcia tej uchwały. Powyższa ocena dotyczy także klasyfikacji wydatku do paragrafu 4900. Wyrokiem z [...] r. w sprawie [...] Naczelny Sąd Administracyjny (NSA) uchylił wspomniany wyżej wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Ł. i przekazał sprawę temu sądowi do ponownego rozpoznania. W uzasadnieniu NSA wskazał, że sąd pierwszej instancji błędnie uznał, że niewskazanie przez radę miasta właściwej podstawy prawnej kwestionowanej uchwały było uchybieniem, które nie miało wpływu na wynik sprawy. Zdaniem NSA było wprost przeciwnie — uchybienie to miało kluczowe znaczenie dla wyniku kontroli zaskarżonej uchwały. Ponadto NSA podkreślił, że skoro żaden z przepisów prawnych zawartych w zaskarżonej uchwale, jej załączniku nr 2, jak i w uzasadnieniu uchwały, stanowiącej jej integralną część, nie mógł stanowić podstawy do zwiększenia wydatków budżetu miasta i przeznaczeniu ich na pokrycie zobowiązań zakładu opieki zdrowotnej, to sąd pierwszej instancji nie był uprawniony do badania i wskazania, czy i jaki przepis mógł ewentualnie stanowić podstawę prawną do podjęcia tej treści uchwały. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Ł. zważył, co następuje: Skarga jest zasadna. Na wstępie wskazać należy, że zasadnicze znaczenie dla rozstrzygnięcia niniejszej sprawy ma wspomniany wyżej wyrok NSA z 27 kwietnia 2010 r. sygn. akt II GSK 563/09. Stosownie bowiem do treści art. 190 zd. 1 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. nr 153, poz. 1270 ze zmianami; dalej "p.p.s.a.") sąd w niniejszym składzie związany jest wykładnią prawa dokonaną w tym orzeczeniu. W swoim wyroku NSA przyjął zaś przede wszystkim, że rozpoznając skargę na uchwałę organu jednostki samorządu terytorialnego sąd administracyjny winien skoncentrować się wyłącznie na kontroli działalności organów administracji publicznej i stosowaniu środków określonych w ustawie (art. 1 i art. 3 § 2 pkt 5 i 6 p.p.s.a.). Sąd nie może zastępować tych organów i poszukiwać podstaw prawnych do wydania zaskarżonej uchwały. W przedmiotowej sprawie zaskarżona uchwała Rady Miejskiej P. z [...] r., została podjęta — co wynika wprost z jej treści — na podstawie art. 18 ust. 2 pkt 4 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (tekst jednolity Dz.U. z 2001 r. nr 142, poz. 1591 ze zmianami). Zgodnie z tym przepisem do wyłącznej właściwości rady gminy (w tym wypadku rady miasta) należy uchwalanie budżetu gminy, rozpatrywanie sprawozdania z wykonania budżetu oraz podejmowanie uchwały w sprawie udzielenia absolutorium zarządowi z tego tytułu. Przepis ten wskazuje zatem jedynie na kompetencję rady gminy m.in. do uchwalania budżetu gminy i nie może stanowić wyłącznej podstawy prawnej poczynienia przez gminę określonego wydatku. Kwestia przeznaczenia wydatków budżetów jednostek samorządu terytorialnego została uregulowana w przepisach powołanej już wcześniej ustawy z dnia 30 czerwca 2005 r. o finansach publicznych. Zgodnie z art. 167 ust. 2 pkt 5 u.f.p. wydatki budżetów jednostek samorządu terytorialnego mogą być przeznaczone na realizację zadań określonych w odrębnych przepisach, w tym w szczególności na pomoc finansową dla innych jednostek samorządu terytorialnego określoną przez organ stanowiący jednostek samorządu terytorialnego odrębną uchwałą. Jest więc rzeczą oczywistą, że Rada Miejska w P. przeznaczając wymienioną w uchwale kwotę — jak to określono wprost w § 3 uchwały — "na pokrycie zobowiązań zakładu opieki zdrowotnej w P. zgodnie z załącznikiem nr 2", powinna powołać się na odpowiednie w tym zakresie "odrębne przepisy". Tymczasem w załączniku nr 2 do tej uchwały powołano się na § 4900 (pokrycie zobowiązań zakładów opieki zdrowotnej) bez bliższego określenia o jaki akt prawny w tym przypadku chodzi. Z kolei w uzasadnieniu uchwały wskazano, że w związku z koniecznością zmiany formy wsparcia finansowego Samodzielnego Publicznego Zakładu Opieki Zdrowotnej w P. w celu zakończenia procesu restrukturyzacji, istnieje konieczność pokrycia zobowiązań jakie figurują w księgach rachunkowych objętych tym procesem. W myśl przepisów powołanej już wcześniej ustawy z dnia 15 kwietnia 2005 r. o pomocy publicznej i restrukturyzacji publicznych zakładów opieki zdrowotnej, niemożliwe jest udzielenie pożyczki na sfinansowanie zadłużenia ZOZ w takiej formie w jakiej dokonano tego w niniejszej sprawie. Zgodnie z art. 13 ust. 1 pkt 4 u.p.p. zakład opieki zdrowotnej może otrzymać od jednostki, która go utworzyła, dofinansowanie w formie pokrycia jego zobowiązań, zgodnie z klasyfikacją budżetową przewidzianą dla wydatków w paragrafie 4900. Środki wskazane w uchwale, przeznaczone zostały na uregulowanie zobowiązań SP ZOZ z tytuły składek na ubezpieczenia społeczne, ubezpieczenia zdrowotne i Fundusz Pracy. Powołany art. 13 ust. 1 pkt 4 u.p.p., jak słusznie zauważył organ nadzoru i co też wprost przyznała sama Rada Gminy, w rzeczywistości nie stanowił jednak właściwej podstawy prawnej do podjęcia zaskarżonej uchwały. Przepis ten dotyczy bowiem ugody restrukturyzacyjnej, nie zaś dotacji. W tej sytuacji, skoro żaden ze wskazanych przepisów prawnych zawartych w samej zaskarżonej uchwale, jej załączniku nr 2, jak i w uzasadnieniu uchwały, stanowiącej integralną część uchwały, nie mógł stanowić podstawy do zwiększenia wydatków budżetu Miasta P. i przeznaczeniu ich na pokrycie zobowiązań zakładu opieki zdrowotnej, zaskarżona uchwała w części dotyczącej zaplanowania wydatków w kwocie 5.000.000 zł na pomoc finansową dla Samodzielnego Publicznego Zakładu Opieki Zdrowotnej w P. z przeznaczeniem na uregulowanie zobowiązań z tytułu składek na ubezpieczenia społeczne, ubezpieczenia zdrowotne i Fundusz Pracy tego podmiotu, podjęta została z istotnym naruszeniem prawa. W konsekwencji, w świetle art. 91 ust. 1 cytowanej ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym, zaskarżona uchwała — w części, która dotyczy wydatku na pokrycie zobowiązań Zakładu Opieki Zdrowotnej w P. — jako sprzeczna z prawem dotknięta jest nieważnością. Mając na uwadze powyższe Wojewódzki Sąd Administracyjny w oparciu o art. 147 § 1 p.p.s.a. stwierdził nieważność § 3 zaskarżonej uchwały. O zwrocie kosztów postępowania sąd postanowił stosownie do art. 200 i art. 205 § 2 p.p.s.a. Sz.Ch.