II FSK 990/12

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: sędzia NSA /del./ Danuta Małysz po rozpoznaniu w dniu 14 czerwca 2012r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Finansowej skargi kasacyjnej Prokuratora Rejonowego w S. od postanowienia Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Białymstoku z dnia 8 lutego 2012r. sygn.akt I SA/Bk 500/11 w sprawie ze skargi Prokuratora Rejonowego w S. na uchwałę Rady Gminy S. z dnia 16 listopada 2009r. nr [...] w przedmiocie opłaty targowej postanawia - uchylić zaskarżone postanowienie i przekazać sprawę do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Białymstoku. Postanowieniem z dnia 8 lutego 2012r. sygn.akt I SA/Bk 500/12, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku umorzył postępowanie ze skargi Prokuratora Rejonowego w S. na uchwałę Rady Gminy S. z dnia 16 listopada 2009r., nr [...], w przedmiocie opłaty targowej. W uzasadnieniu postanowienia sąd I instancji wskazał, że w skardze wniesionej na uchwałę Rady Gminy S. z dnia 16 listopada 2009r., nr [...], Prokurator Rejonowy w S. zarzucił, iż narusza ona art.19 pkt 2 ustawy z dnia 12 stycznia 1991r. o podatkach i opłatach lokalnych /Dz.U. z 2006r. Nr 121, poz.844/, zwanej dalej "u.p.o.l.", oraz art.18 ust.2 pkt 8 ustawy z dnia 8 marca 1990r. o samorządzie gminnym i art.7 Konstytucji Rzeczpospolitej przez wyznaczenie w § 5 ust.3, jako inkasenta podatku w miejscowości W., bliżej nieoznaczonego pracownika Urzędu Gminy w S., pomimo wynikającej z przepisu u.p.o.l. konieczności podania bezpośrednio w uchwale cech charakterystycznych /indywidualizujących/ inkasenta w sposób na tyle precyzyjny, aby nie budziło wątpliwości, na kogo ten obowiązek został nałożony oraz pomimo tego, że takie wskazanie inkasenta de facto stanowi przekazanie uprawnień do wyznaczenia inkasenta na Wójta Gminy S., gdy kompetencja w tym zakresie należy wyłącznie do organu stanowiącego gminy. Rada Gminy S., wnosząc o oddalenie skargi, podniosła, że zaskarżona uchwała utraciła moc na podstawie § 7 uchwały z dnia 28 listopada 2011r., nr [...], w sprawie opłaty targowej, która weszła w życie z dniem 1 stycznia 2012r. Ustosunkowując się do stanowiska Rady Gminy, Prokurator Rejonowy w S. podniósł, że istotą sądowej kontroli sprawowanej przez sądy administracyjne jest ocena legalności zaskarżonych aktów i czynności według stanu prawnego i faktycznego z daty ich podjęcia, a uchylenie zaskarżonego § 5 ust.3 uchwały z dnia 16 listopada 2009r. nie czyni bezprzedmiotowym postępowania sądowoadministracyjnego, gdyż stwierdzenie nieważności uchwały wywołuje skutki od chwili jej podjęcia. Zmiana lub uchylenie zaskarżonej do sądu uchwały nie czyni zbędnym wydania przez sąd wyroku, jeżeli zaskarżona uchwała może być zastosowana do sytuacji z okresu poprzedzającego jej uchylenie. Uznając, wbrew stanowisku skarżącego, że postępowanie w sprawie stało się bezprzedmiotowe, co uzasadnia jego umorzenie stosownie do art.161 § 1 pkt 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi /Dz.U. Nr 153, poz. 1270 ze zm./, zwanej dalej "p.p.s.a.", sąd I instancji stwierdził, iż o bezprzedmiotowości postępowania sądowoadministracyjnego można mówić wówczas, gdy w toku tego postępowania, a przed wydaniem wyroku, przestanie istnieć przedmiot zaskarżenia. Wskazał, że chociaż w postępowaniu sądowoadministracyjnym obowiązuje zasada tempus regit actum, zgodnie z którą sprawę rozpoczętą w sądzie pod rządami określonych przepisów ustawy należy osądzić na ich podstawie, choćby zostały formalnie uchylone, to jednak zasada ta nie dotyczy sytuacji, gdy wniesiono skargę na akt wykonawczy, na przykład akt prawa miejscowego, który po wniesieniu skargi, a przed wydaniem wyroku przestał obowiązywać. Powołał się na poglądy prawne przedstawiane w omawianym przedmiocie w orzeczeniach Naczelnego Sądu Administracyjnego oraz na wypowiedzi doktryny. W świetle powyższego, podkreślając, iż na podstawie § 7 uchwały Rady Gminy S. z dnia 28 listopada 2011r., nr [...], w sprawie opłaty targowej, zaskarżona uchwała z dnia 16 listopada 2009r. utraciła moc z dniem 1 stycznia 2012r., sad I instancji wyraził pogląd, że postępowanie w sprawie niniejszej należało umorzyć, gdyż stało się ono bezprzedmiotowe. W skardze kasacyjnej wniesionej od powyższego postanowienia Prokurator Rejonowy w S. zarzucił naruszenie przepisów postępowania, tj. art.161 § 1 pkt 3 p.p.s.a. przez niesłuszne jego zastosowanie wynikające z błędnej wykładni i przyjęcie, że bezprzedmiotowość postępowania w rozumieniu tego przepisu zachodzi w każdym przypadku, gdy po wniesieniu skargi na akt prawa miejscowego akt ten przestanie obowiązywać. W oparciu o powyższe, autor skargi kasacyjnej wniósł o uchylenie zaskarżonego postanowienia w całości i o przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Białymstoku. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej jej autor podkreślił, że skutki prawne uchylenia aktu i stwierdzenia jego nieważności są odmienne, bowiem uchylenie oznacza wyeliminowanie uchwały ze skutkiem od daty uchylenia, zaś stwierdzenie nieważności wywołuje skutki od daty podjęcia uchwały. Zatem zmiana lub uchylenie zaskarżonej do sądu uchwały nie czyni zbędnym wydania wyroku, jeżeli uchwała ta może być zastosowana do sytuacji z okresu poprzedzającego jej uchylenie. Podkreślił, że zaskarżony przepis § 5 ust.3 uchwały z dnia 16 listopada 2009r. wywoływał skutki prawne do momentu jego zmiany i wyraził pogląd, że skoro zaskarżona uchwała wywołała w okresie od daty jej podjęcia do daty uchylenia określone skutki prawne, to koniecznym jest zbadanie jej zgodności z prawem w celu ustalenia, czy istnieje konieczność wyeliminowania jej z obrotu prawnego ze skutkiem wstecznym. Stwierdził, że zaskarżona uchwała winna być wyeliminowana z obrotu prawnego od chwili jej podjęcia, gdyż ma to niewątpliwie znaczenie z punktu widzenia interesu prawnego adresatów norm prawnych w niej zawartych, bowiem do momentu uchylenia zaskarżonego przepisu inkasentem była osoba wyznaczona de facto przez Wójta Gminy S., a nie Radę Gminy S. /inkasenci, dla skutecznego ich ustanowienia, powinni być wskazani w uchwale rady gminy imiennie bądź w sposób pozwalający na jednoznaczną i niebudzącą jakichkolwiek wątpliwości identyfikację/. Nie chodzi tu o spór o wykładnię prawa, ale o działanie wbrew nakazowi lub zakazowi ustanowionemu w prawie. Osoba ustanowiona inkasentem na podstawie kwestionowanego przepisu uchwały nie mogła skutecznie pobierać opłaty targowej, a zatem po stronie adresatów normy prawnej może powstać roszczenie o zwrot pobranej opłaty targowej, a nadto zaskarżony zapis uchwały znajdzie zastosowanie do wszelkich ewentualnych postępowań dotyczących okresu sprzed jej uchylenia. Skutki stwierdzenia nieważności zaskarżonego przepisu uchwały mają więc istotne znaczenie dla czynności prawnych podejmowanych już po jego wyeliminowaniu z obrotu prawnego. Odwołał się też do stanowiska wyrażonego przez Trybunał Konstytucyjny w uchwale z dnia 14.09.1994r. w sprawie W 5/94. Autor skargi kasacyjnej podniósł także, że istotą skargi na uchwałę organu samorządu terytorialnego jest doprowadzenie do weryfikacji przez sąd administracyjny, przy odwołaniu się do kryterium zgodności z prawem, subiektywnego twierdzenia strony skarżącej, że uchwała naruszyła obowiązujący porządek prawny. Jeżeli więc zaskarżona uchwała może być nadal, pomimo jej zmiany lub uchylenia, stosowana do sytuacji z okresu poprzedzającego uchylenie lub zmianę, to istnieje nadal potrzeba weryfikacji twierdzeń strony co do naruszenia porządku prawnego, nie zostało bowiem uchylone domniemanie zgodności uchwały z prawem, wiążące zarówno adresatów uchwały, jaki i organ, który ją wydał. Umorzenie postępowania, jako bezprzedmiotowego, spowodowało, że do wskazanej weryfikacji nie doszło. W odpowiedzi na skargę kasacyjną Rada Gminy S., działająca przez pełnomocnika – radcę prawnego, wniosła o oddalenie skargi kasacyjnej i zasądzenie na jej rzecz kosztów postępowania kasacyjnego. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Art.161 § 1 p.p.s.a. stanowi, iż sąd wydaje postanowienie o umorzeniu postępowania, jeżeli skarżący skutecznie cofnął skargę /pkt 1/, w razie śmierci strony, jeżeli przedmiot postępowania odnosi się wyłącznie do praw i obowiązków ściśle związanych z osobą zmarłego, chyba że udział w sprawie zgłasza osoba, której interesu prawnego dotyczy wynik tego postępowania/pkt 2/, a także gdy postępowanie z innych przyczyn stało się bezprzedmiotowe, co uregulowane zostało w jego pkt 3, którego naruszenie przez sąd I instancji zarzucone zostało w skardze kasacyjnej. Przy tym, przedstawiając rozumienie kwestionowanego przepisu, sąd I instancji wyjaśnił, że umorzenie postępowania z powodu jego bezprzedmiotowości jest uzasadnione w razie zaistnienia w jego toku zdarzeń, które uniemożliwiają osiągnięcie jego celu, albo powodują, że dokonanie przez sąd administracyjny kontroli zaskarżonego aktu lub czynności staje się zbędne albo nawet niedopuszczalne, w tym w razie uchylenia, przed wydaniem wyroku, zaskarżonej do sądu administracyjnego uchwały będącej aktem prawa miejscowego. Wobec tego, powołując się na uchylenie uchwały, której postanowienie była przedmiotem zaskarżenia, umorzył postępowanie w sprawie jako bezprzedmiotowe. Natomiast zdaniem autora skargi kasacyjnej nie każde uchylenie lub zmiana zaskarżonej do sądu administracyjnego uchwały powoduje bezprzedmiotowość postępowania rozumianą jako sytuację, w której zbędne lub niedopuszczalne jest rozstrzygnięcie sprawy przez sąd administracyjny, nie zachodzi ona bowiem w przypadku, gdy uchwała może być stosowana nadal, pomimo jej zmiany lub uchylenia, do zdarzeń z okresu sprzed jej zmiany lub uchylenia, albo gdy jej wyeliminowanie z obrotu prawnego ze skutkiem od dnia jej podjęcia może mieć znaczenie dla praw lub obowiązków adresatów jej norm. Chociaż prawdą jest, iż – jak to ujął sąd I instancji - bezprzedmiotowość postępowania w rozumieniu art.161 § 1 pkt 3 p.p.s.a. zachodzi, gdy po wniesieniu skargi, a przed wydaniem wyroku przez sąd administracyjny zaistnieje zdarzenie /inne niż wymienione w pkt 1 i 2/, z powodu którego dokonanie przez sąd administracyjny kontroli zaskarżonego aktu lub czynności stało się bezcelowe, a więc zbędne, albo niedopuszczalne, to jednak nietrafnie sąd ten utożsamił z opisaną sytuacją stan sprawy, w którym uchylona została zaskarżona do sądu administracyjnego uchwała będąca aktem prawa miejscowego. Uwzględniając bowiem, na co słusznie zwrócono uwagę w skardze kasacyjnej, iż uchylenie zaskarżonej uchwały eliminuje ją z obrotu prawnego z dniem wejścia w życie uchwały uchylającej, zaś ewentualne stwierdzenie nieważności zaskarżonej uchwały na podstawie art.147 § 1 p.p.s.a. powoduje jej usunięcie z obrotu prawnego od daty, w której zaczęła ona obowiązywać, należy stwierdzić, że nie czyni postępowania zmierzającego do dokonania kontroli zgodności z prawem zaskarżonej uchwały bezcelowym, ani wydania w takiej sprawie wyroku - niedopuszczalnym, sam w sobie fakt uchylenia zaskarżonej uchwały. Dla stwierdzenia, że w konsekwencji uchylenia uchwały /jej zaskarżonej części/ będącej aktem prawa miejscowego bezprzedmiotowe jest postępowanie w sprawie ze skargi na tę uchyloną uchwałę, koniecznym byłoby wykazanie, że chociaż formalnie skutki uchylenia uchwały /jej zaskarżonej części/ są odmienne od skutków stwierdzenia jej nieważności, to w stanie danej sprawy wskutek uchylenia zaskarżonej uchwały /jej zaskarżonej części/ osiągnięto w istocie taki efekt prawny, jakby została stwierdzona nieważności uchwały. Przedstawione wyżej stanowisko zgodne jest z orzecznictwem Naczelnego Sądu Administracyjnego, które uznać należy za utrwalone /por. np. orzeczenia: z 16.03.2012r., sygn.akt II OSK 16/12, z 20.11.2010r., sygn.akt I OSK 1554/10, z 29.09.2010r., sygn.akt I OSK 1029/10, z 9.03.2010r., sygn.akt I OSK 327/10, z 2.02.2010r., sygn.akt I OSK 97/10, z 30.09.2009r., sygn.akt I OSK 1275/09/. Jednocześnie zauważyć należy, że stanowisko stanowiące podstawę rozstrzygnięcia zaskarżonego postanowienia, tj. że uchylenie zaskarżonej uchwały, samo w sobie, jest wystarczającą przesłanką do stwierdzenia bezprzedmiotowości postępowania, nie znajduje oparcia w przywołanych w tym postanowieniu orzeczeniach Naczelnego Sądu Administracyjnego – w stanie żadnej ze spraw, w których wydano te orzeczenia, przedmiotem zaskarżenia nie była uchwała uchylona przed wydaniem wyroku przez wojewódzki sąd administracyjny, a w postanowieniu z 29.09.2009r. w sprawie II OSK 502/09 Naczelny Sąd Administracyjny dokonał oceny, iż zaskarżone rozporządzenie Wojewody Mazowieckiego stało się "nieaktualne" wobec zmiany stanu prawnego, która podana została w tym postanowieniu analizie. W świetle powyższego za uzasadniony uznać należy zarzut skargi kasacyjnej, iż zaskarżone postanowienie wydane zostało z mogącym mieć wpływ na wynik sprawy naruszeniem art.161 § 1 pkt 3 p.p.s.a. Rozpoznając sprawę ponownie Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku winien uwzględnić przedstawioną wyżej wykładnię prawa. Biorąc powyższe pod uwagę, na podstawie art.185 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny uchylił zaskarżone postanowienie i przekazał sprawę do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Białymstoku.