I OSK 327/10

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Sędzia NSA Izabella Kulig - Maciszewska po rozpoznaniu w dniu 9 marca 2010 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Z. K. od postanowienia Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 24 listopada 2009 r., sygn. akt I SA/Wa 1510/09 umarzającego postępowanie w sprawie ze skargi Z. K. na uchwałę Rady Miejskiej w Tarczynie z dnia 12 lutego 2003 r. nr V/40/03 w przedmiocie ustalenia stawki procentowej opłaty adiacenckiej p o s t a n a w i a: uchylić zaskarżone postanowienie i przekazać sprawę Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie do ponownego rozpoznania. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, postanowieniem z dnia 24 listopada 2009 r., sygn. akt I SA/Wa 1510/09, umorzył postępowanie w sprawie ze skargi Z. K. na uchwałę Rady Miejskiej w Tarczynie z dnia 12 lutego 2003 r. nr V/40/03 w przedmiocie ustalenia stawki procentowej opłaty adiacenckiej. W uzasadnieniu wskazano, iż powyższej uchwale zarzucono istotne naruszenie prawa, tj. art. 40 ustawy o samorządzie terytorialnym oraz art. 94 Konstytucji, przez jej podjęcie na podstawie nieważnej delegacji ustawowej tj. art. 98 ust. 4 ustawy o gospodarce nieruchomościami, który został uznany wyrokiem Trybunału Konstytucyjnego z dnia 2 kwietnia 2007 r. (sygn. akt SK 19/06) za niezgodny z Konstytucją, zatem jest ona nieważna. Skarżący wskazał, iż jakkolwiek zaskarżona uchwała została uchylona uchwałą Rady Miejskiej w Tarczynie z dnia 25 czerwca 2009 r., jego żądanie nie zostało spełnione, bowiem domagał się stwierdzenia nieważności a nie uchylenia, gdyż uchwała wywołała skutki prawne - powołano się przy tym na wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 28 października 2004 r. sygn. akt OSK 765/04, w którym stwierdzono, że nawet uchylona uchwała może być unieważniona już od momentu jej podjęcia, jeżeli była sprzeczna z prawem, a przed uchyleniem wywołała jakiś skutek. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie podnosząc, iż orzeczona niezgodność art. 98 ust. 4 ustawy o gospodarce nieruchomościami z art. 2 w związku z art. 84 Konstytucji RP dotyczyła kompetencji zarządu gminy do ustalania w drodze decyzji opłaty adiacenckiej z tytułu wzrostu wartości nieruchomości na skutek jej podziału a nie uprawnień rady gminy do ustalenia stawki procentowej opłaty adiacenckiej. Wobec powyższego Wojewódzki Sąd stwierdził, iż w rozpoznawanej sprawie postępowanie należało umorzyć, bowiem zaskarżona uchwała z dnia 12 lutego 2003 r., którą uchylono uchwałą Rady Miejskiej w Tarczynie z dnia 25 czerwca 2009 r., która weszła w życie w dniu 5 sierpnia 2009 r., w dniu rozpoznawania sprawy przez Sąd już nie obwiązywała i postępowanie stało się bezprzedmiotowe w rozumieniu art. 161 §1 pkt 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 220 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.). Ponadto Sąd pierwszej instancji podniósł, iż Trybunał Konstytucyjny nie oceniał, czy art. 98 ust. 4 w związku z art. 145 ust. 2 ustawy narusza art. 87 ust. 2 i art. 94 Konstytucji RP, odnoszące się do zakresu obowiązywania aktów prawa miejscowego i upoważnienia do ich wydawania. Zatem nie można przyjąć, jak podniesiono w skardze, iż w związku z tym wyrokiem uchylona została podstawa prawna do jej podjęcia. W uzasadnieniu Trybunał przyjął, iż art. 98 ust. 4 ustawy powinien być rozumiany w taki sposób, że zainteresowany ponosi opłatę pod warunkiem, że uchwała ustalająca stawki opłaty weszła w życie przed dokonaniem podziału nieruchomości, a wysokość opłaty ustalona jest zgodnie ze stawką obowiązującą w dniu, w którym decyzja zatwierdzająca podział stała się ostateczna. Przy takiej wykładni zaskarżonego przepisu, zdaniem WSA, nie ma podstaw do stwierdzenia jego niezgodności z Konstytucją. Również na zmianę takiego stanowiska tj. braku podstaw do merytorycznego rozpoznania skargi nie wpływa wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 28 października 2004 r. sygn. OSK 765/04, bowiem dotyczył on odmiennego stanu faktycznego i innego stanu prawnego uzasadniającego stwierdzenie nieważności uchwały - naruszenia art. 19 ust. 1 ustawy o związkach zawodowych. Jedyna teza, jaką przedstawia NSA w tym wyroku, odnosi się do możliwości stwierdzenia nieważności aktu prawa miejscowego nawet po upływie jednego roku od jego podjęcia (art. 94 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym). Od powyższego postanowienia wniesiono skargę kasacyjną, w której zarzucono: 1. naruszenie przepisów postępowania w postaci art. 161 § 1 pkt 3 ustawy prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, mające wpływ na wynik sprawy, polegające na umorzeniu postępowania o stwierdzenie nieważności aktu prawa miejscowego (uchwały ustalającej stawkę opłaty adiacenckiej) z powodu jego bezprzedmiotowości, w sytuacji, gdy akt ten został uchylony przed wydaniem orzeczenia przez Wojewódzki Sąd Administracyjny, podczas gdy uchylenie tego aktu wywołało jedynie skutki ex nunc, natomiast żądanie skarżącego, co do którego legitymuje się interesem prawnym, obejmowało stwierdzenie nieważności ze skutkami ex tunc, w związku z czym postępowanie nie stało się bezprzedmiotowe, 2. naruszenie przepisów prawa procesowego, w postaci art. 190 ust. 1 Konstytucji, mające wpływ na wynik sprawy, polegające na uznaniu przez Sąd, iż wyrok Trybunału Konstytucyjnego o sygn. SK 19/06 nie wiąże Sądu, pomimo, iż wyrok ten orzekał o niekonstytucyjności w całości przepisu art. 98 ust. 4 ustawy o gospodarce nieruchomościami jako, że zdaniem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego przedmiotowy wyrok TK nie powodował utraty mocy obowiązującej tego przepisu w części ustanawiającej delegację ustawową do wydawania uchwały o wysokości stawki opłaty adiacenckiej, co doprowadziło Sąd do niezasadnego wniosku, że nie utraciła mocy delegacja ustawowa do wydania zaskarżonej uchwały, 3. naruszenie przepisów prawa materialnego w postaci art. 40 w zw. z art. 91 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym oraz art. 94 Konstytucji poprzez ich niezastosowanie, polegające na uznaniu, iż nie jest możliwe stwierdzenie nieważności zaskarżonej uchwały, bowiem nie została uchylona podstawa do jej wydania, gdyż wyrok TK o sygn. SK 19/06 nie stwierdzał niekonstytucyjności delegacji ustawowej do wydania tej uchwały, podczas, gdy nie istniała delegacja do wydania uchwały, w związku z czym powinna zostać stwierdzona nieważność tej uchwały. Wobec powyższego wniesiono, na podstawie art. 185 § 1 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, o uchylenie zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu oraz o zasądzenie od strony przeciwnej na rzecz skarżącego zwrotu kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej, nie zgadzając się ze stanowiskiem Sądu, podtrzymano w całości argumentację zawartą w skardze, między innymi, że skarżący domaga się usunięcia stanu niezgodnego z prawem tj. z art. 40 ustawy o samorządzie gminnym oraz art. 94 Konstytucji, co może nastąpić jedynie przez stwierdzenie nieważności uchwały a nie przez uchylenie, że uchwała została wydana bez podstawy prawnej i jest ona nieważna, bowiem oparto ją na niekonstytucyjnym przepisie art. 98 ust. 4 ustawy o gospodarce nieruchomościami (wyrok TK z dnia 2 kwietnia 2007 r.), że wyrok Trybunału ma skutek retrospektywny tj. usuwa zaskarżony przepis z mocą wsteczną, o czym przesądza art. 190 ust. 4 Konstytucji, jak również orzecznictwo Sądu Najwyższego i nie zawiera żadnego w tym zakresie zastrzeżenia, tym bardziej iż orzeczenie odnosiło się do przepisu, który nie obowiązywał już w momencie jego wydania a prospektywne określenie przez TK daty utraty mocy obwiązującej byłoby równoznaczne z brakiem jakiegokolwiek skutku wyroku. Również nie jest zasadne stwierdzenie Sądu, aby wyrok TK miał nie odnosić skutku w zakresie utraty mocy obowiązującej delegacji ustawowej zawartej w przedmiotowym przepisie, bowiem orzeczenie nie było orzeczeniem interpretacyjnym, ani wskazującym na częściową niekonstytucyjność, bowiem Trybunał orzekł, iż przepis art. 98 ust. 4 ustawy o gospodarce nieruchomościami jest niekonstytucyjny w całości. Według skarżącego, Wojewódzki Sąd dokonał własnej interpretacji wyroku TK uznając, iż jego skutki są ograniczone, czyli, że nie jest związany w całości tym orzeczeniem, co stanowiło naruszenie przepisu art. 190 ust. 1 Konstytucji. Ponadto powołując się na wyrok NSA sygn. akt I OSK 962/08, gdzie stan faktyczny sprawy jest identyczny, postawiono Sądowi zarzut naruszenia art. 40 oraz art. 91 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym, poprzez ich niezastosowanie, gdyż NSA uznał, że do podważenia decyzji ustalającej opłatę adiacencką konieczne jest uchylenie uchwały ustalającej opłatę zaś do tego potrzebne jest przeprowadzenie odrębnego postępowania sądowowadministrcayjnego. W tym stanie rzeczy Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga kasacyjna zasługuje na uwzględnienie, aczkolwiek nie wszystkie podniesione w niej zarzuty są uzasadnione. Przede wszystkim w niniejszym postępowaniu Naczelny Sąd Administracyjny ocenia wyłącznie prawidłowość postanowienia Sądu o umorzeniu postępowania, zatem poza kognicją pozostają kwestie z tym niezwiązane. Oceniając zatem słuszność przedmiotowego postanowienia należy wskazać, iż zgodnie z treścią art. 161 § 1 pkt 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 z e zm.), dalej P.p.s.a., Sąd wydaje postanowienie o umorzeniu postępowania, gdy postępowanie stało się bezprzedmiotowe z innych przyczyn niż wymienione w § 1 pkt 1 i 2 w/w przepisu, w tym również, jeżeli w jego toku wystąpią zdarzenia, w następstwie których przestanie istnieć sprawa sądowoadministracyjna (zob. J.Tarno, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, Komentarz, Wyd. LexisNexis, Warszawa 2006, s. 347). Wojewódzki Sąd w niniejszej sprawie uznał, iż postępowanie należało umorzyć jako bezprzedmiotowe, bowiem zaskarżona uchwała w dniu rozpoznawania sprawy przez Sąd już nie obowiązywała, gdyż została ona uchylona przez uchwałę Rady Miejskiej w Tarczynie z dnia 25 czerwca 2009 r., która weszła w życie 5 sierpnia 2009 r. Wobec powyższego, Naczelny Sąd Administracyjny stwierdza, iż wydanie uchwały uchylającej poprzednią uchwałę po wniesieniu na nią skargi do Sądu I instancji nie pociąga za sobą skutku w postaci bezprzedmiotowości postępowania sądowoadministracyjnego, bowiem od momentu, gdy zaskarżona uchwała weszła do obrotu prawnego, do chwili jej uchylenia przez kolejną uchwałę, funkcjonowała w obrocie prawnym i wywołała określone skutki prawne. Należy bowiem zauważyć, co słusznie podniósł skarżący, iż skutki prawne uchylenia aktu i stwierdzenia jego nieważności są odmienne. Uchylenie uchwały przez radę gminy oznacza wyeliminowanie jej z obrotu prawnego ze skutkiem od daty uchylenia (ex nunc), z kolei stwierdzenie nieważności uchwały wywołuje skutki od chwili jej podjęcia (ex tunc). Zatem w tej ostatniej sytuacji uchwałę należy potraktować tak jakby nigdy nie została podjęta. Ma to swoje znaczenie dla czynności prawnych podjętych na podstawie takiej uchwały. Również w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego wielokrotnie podnoszono, iż samo uchylenie aktu przez organ, który go wydał, nie niweluje skutków, które taki quasi akt prawa miejscowego mógł wywołać gdy jeszcze obowiązywał (por. postanowienie NSA z dnia 13 września 2006 r., sygn. akt II OSK 758/06, niepublikowany, postanowienie NSA z dnia 27 września 2007 r., sygn. akt II OSK 1046/07, niepublikowany). Zatem nie można zgodzić się z poglądem Sądu pierwszej instancji, iż uchylenie uchwały będącej przedmiotem skargi czyniło postępowanie sądowe bezprzedmiotowym w rozumieniu art. 161 § 1 pkt 3 P.p.s.a. Można, co prawda rozważać, czy uchylenie zaskarżonej uchwały przez organ, który ją wydał nie należy traktować w kategoriach autokontroli organu na podstawie art. 54 § 3 P.p.s.a. Jednak w przepisie tym jest mowa o uwzględnieniu skargi w zakresie właściwości tego organu. W skardze do Sądu wniesiono o stwierdzenie nieważności zaskarżonej uchwały. Rada Gminy nie posiada ani możliwości stwierdzenia nieważności swojej uchwały ani stwierdzenia jej niezgodności z prawem. Natomiast kwestie powołanego wyroku Trybunału Konstytucyjnego jak również postawionych zarzutów prawa materialnego nie mają istotnego znaczenia w niniejszym postępowaniu, o czym była mowa na wstępie. Na marginesie należy jednak wskazać, iż wbrew twierdzeniom skarżącego, Sąd pierwszej instancji nie dokonywał samodzielnej interpretacji wyroku, tylko powoływał to co Trybunał zawarł w uzasadnieniu i jak należy rozumieć przepis art. 98 ust. 4 wskazanej ustawy. Również z uzasadnienia postanowienia nie można wywieść brak związania Sądu wyrokiem TK. Wojewódzki Sąd Administracyjny nie oceniał zasadności postawionych zarzutów naruszenia prawa materialnego, co będzie miało miejsce we właściwym postępowaniu przy rozpoznawaniu skargi, bowiem rozstrzygał kwestię proceduralną dotyczącą umorzenia postępowania. Uznając jednak, iż w przedmiotowej sprawie nie zachodzi bezprzedmiotowość postępowania w rozumieniu art. 161 § 3 P.p.s.a. i Sąd pierwszej instancji powinien rozpoznać skargę Z. K. na uchwałę Rady Miejskiej w Tarczynie z dnia 12 lutego 2003 r., Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 185 § 1 w związku zw. z art. 182 § 1 i § 3 P.p.s.a. orzekł jak w sentencji postanowienia. Naczelny Sąd Administracyjny wskazuje, iż w razie uwzględnienia skargi kasacyjnej i uchylenia postanowienia Sądu pierwszej instancji art. 203 P.p.s.a. nie ma zastosowania do wniosku o zwrot kosztów postępowania, bowiem strona wnosząca skargę kasacyjną będzie miała możliwość rozstrzygnięcia w tym przedmiocie przy ponownym rozpoznawaniu skargi przed właściwym Wojewódzkim Sądem Administracyjnym jako, że koszty te należy zaliczyć do kosztów niezbędnych do celowego dochodzenia swoich praw od organu na podstawie art. 200 P.p.s.a.