I OSK 97/10

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Irena Kamińska po rozpoznaniu w dniu 2 lutego 2010 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej M. K. od postanowienia Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 29 października 2009 r., sygn. akt I SA/Wa 132/09 umarzającego postępowanie sądowe w sprawie ze skargi M. K. na uchwałę Zarządu Dzielnicy Śródmieście m. st. Warszawy z dnia (...) października 2008 r. nr (...) w przedmiocie przeznaczenia do najmu poza konkursem lokalu użytkowego postanawia: uchylić zaskarżone postanowienie i przekazać sprawę do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie Postanowieniem z dnia 29 października 2009 r., sygn. akt I SA/Wa 132/09 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie umorzył postępowanie sądowe w sprawie ze skargi M. K. na uchwałę Zarządu Dzielnicy Śródmieście m. st. Warszawy z dnia (...) października 2008 r. nr (...) w przedmiocie przeznaczenia do najmu poza konkursem lokalu użytkowego. W uzasadnieniu postanowienia Sąd pierwszej instancji wskazał, iż w dniu 15 grudnia 2008 r. Marek Kowalczyk wniósł skargę na uchwałę Zarządu Dzielnicy Śródmieście m. st. Warszawy z dnia (...) października 2008r. nr (...) w sprawie przeznaczenia do najmu poza konkursem ofert na rzecz A. P. lokalu użytkowego o powierzchni 24,08 m- przy ul. (...) i zatwierdzenia wynegocjowanej stawki czynszu, domagając się stwierdzenia nieważności uchwały, jako wydanej z naruszeniem prawa, w tym przepisu art. 11 ust. 2 pkt 1 ustawy z dnia 15 marca 2002 r. o ustroju m. st. Warszawy (Dz. U. Nr 41 poz. 361 ze zm.). W odpowiedzi na skargę Zarząd Dzielnicy Śródmieście m. st. Warszawy wniósł o oddalenie skargi. Zdaniem Zarządu, zaskarżona uchwała nie została zrealizowana, gdyż osoba ubiegająca się o najem lokalu zrezygnowała z tego zamiaru i nie podpisała umowy. Zarząd wyjaśnił również, że uchwała ta nie jest uchwałą organu administracji publicznej, ma znamiona oświadczenia woli wywołującego skutki w sferze stosunków cywilnoprawnych, jest aktem gospodarowania własnością prywatną gminy i nie należy do spraw z zakresu administracji publicznej. Postanowieniem wydanym na rozprawie w dniu 22 lipca 2009 r. Sąd pierwszej instancji zobowiązał organ do przedstawienia w terminie 30 dni informacji, czy podjęte zostały czynności w celu wyeliminowania z obrotu zaskarżonej uchwały Zarządu Dzielnicy Śródmieście m. st. Warszawy z dnia (...) października 2008 r. W przypadku podjęcia stosownej uchwały złożenia jej do akt sprawy w powyższym terminie. W wykonaniu powyższego postanowienia organ nadesłał uchwałę Zarządu Dzielnicy Śródmieście m. st. Warszawy z dnia (...) sierpnia 2009 r. nr (...) dotyczącą uchylenia własnej uchwały z dnia (...) października 2008 r. z uwagi na odstąpienie A. P. od zawarcia umowy najmu. Wydając zaskarżone postanowienie Sąd pierwszej instancji podniósł, iż zaskarżona uchwała Zarządu Dzielnicy Śródmieście m. st. Warszawy z dnia (...) października 2008r. nr (...) została wyeliminowana z obrotu prawnego z dniem 12 sierpnia 2009 r. przez uchwałę z dnia (...) sierpnia 2009r. nr (...). Tym samym zaskarżona uchwała utraciła moc obowiązującą z dniem 12 sierpnia 2009 r. Na skutek zatem uchylenia zaskarżonej uchwały w ocenie Sądu pierwszej instancji doszło do powstania przesłanki bezprzedmiotowości postępowania sądowego. Dokonując kontroli zaskarżonej uchwały w niniejszej sprawie Sąd pierwszej instancji ocenił, że biorąc pod uwagę utratę przez zaskarżoną uchwałę mocy obowiązującej, oraz treść zaskarżonej uchwały, wydanie przez Sąd wyroku w tej sprawie jest zbędne. Zachodzi zatem w niniejszej sprawie przesłanka bezprzedmiotowości postępowania sądowoadministracyjnego. Skargę kasacyjną od powyższego postanowienia złożył M. K. wnosząc o jego uchylenie i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi pierwszej instancji oraz zasądzenie na jego rzecz kosztów postępowania kasacyjnego wg. norm przepisanych. Zaskarżonemu postanowieniu zarzucił na podstawie art. 174 pkt. 1 i 2 P.p.s.a. naruszenie przepisów prawa materialnego tj. art. 101 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym przez błędną jego wykładnię oraz naruszenie przepisów prawa procesowego tj. art. 161 § 1 pkt 3 P.p.s.a. przez błędne zastosowanie tego przepisu, albowiem w rozpoznawanej nie doszło do powstania przesłanki bezprzedmiotowości postępowania sądowego, a także art. 141 § 4 P.p.s.a. przez jego niezastosowanie, tj. niewyjaśnienie podstawy prawnej rozstrzygnięcia. W motywach skargi kasacyjnej skarżący podniósł, iż , iż zaskarżona uchwała znajdowała się w obrocie prawnym od dnia jej podjęcia, tj. od dnia (...) października 2008 aż do jej uchylenia w dniu 12 sierpnia 2009 r. W tym czasie uchwała ta blokowała skarżącemu możliwość skutecznego dochodzenia roszczenia o wydanie lokalu, gdyż w dowolnym momencie jej obowiązywania mogło dojść do jej wykonania tj. zawarcia umowy najmu z Panem A. P. Ponadto organ wezwany do uchylenia uchwały pismem skarżącego z dnia 15 grudnia 2008 r., odmówił zastosowania się do tego wezwania. Zatem uchwała była utrzymywana w obrocie prawnym przez 10 miesięcy w jakimś celu, pomimo iż Pan P. jakoby już wkrótce po jej podjęciu odstąpił od zamiaru podpisania umowy najmu. Gdyby uchwała miała być niewykonywana na skutek zmiany zamiarów Pana P. dotyczących przedmiotowego lokalu, to zostałaby uchylona dużo wcześniej. Jak bowiem zeznała do protokołu rozprawy odbytej na posiedzeniu Sądu pierwszej instancji w dniu 22 lipca 2009 r. pełnomocnik organu, uchwały, których nie można było wykonać, Zarząd Dzielnicy Śródmieście uchylał zwykle w przeciągu trzech tygodni. Jeżeli uchwała blokująca skarżącemu możliwość skutecznego dochodzenia roszczenia o wydanie spornego lokalu byłaby podjęta z naruszeniem prawa, to otwierałoby to drogę do dochodzenia przez niego odszkodowania za utracone korzyści, np. korzyści z najmu. Jednak koniecznym warunkiem skuteczności dochodzenia odszkodowania jest uprzednie stwierdzenie niezgodności uchwały z prawem we właściwym postępowaniu. Właściwe postępowanie to w tym wypadku postępowanie sądowoadministracyjne, gdyż podważana uchwała była podjęta w sprawie z zakresu administracji publicznej. Zatem orzekanie o zgodności z prawem uchylonej uchwały nie jest bezprzedmiotowe, albowiem w czasie jej pozostawania w obrocie prawnym, wywoływała ona skutki prawne, których ocena może być przedmiotem aktualnie toczących się postępowań. W odpowiedzi na skargę kasacyjną Zarząd Dzielnicy Śródmieście m. st. Warszawy wniósł o oddalenie skargi kasacyjnej oraz o zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga kasacyjna zasługuje na uwzględnienie. Zgodnie z treścią art. 161 § 1 pkt 3 P.p.s.a., sąd wydaje postanowienie o umorzeniu postępowania, gdy postępowanie stało się bezprzedmiotowe z innych przyczyn niż wymienione w § 1 pkt. 1 i 2 wskazanego powyżej przepisu. Postępowanie sądowoadministracyjne staje się bezprzedmiotowe, jeżeli w jego toku wystąpią zdarzenia, w następstwie których przestanie istnieć sprawa sądowoadministracyjna (zob. J.Tarno, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, Komentarz, Wyd. LexisNexis, Warszawa 2006, s. 347). Wskazać jednakże należy, że wydanie uchwały uchylającej poprzednią uchwałę po wniesieniu na nią skargi do Sądu I instancji nie pociąga za sobą skutku w postaci bezprzedmiotowości postępowania sądowoadministracyjnego. Od momentu bowiem, gdy zaskarżona uchwała weszła do obrotu prawnego, do chwili jej uchylenia przez kolejną uchwałę, funkcjonowała ona w obrocie prawnym i wywołała określone skutki prawne. Istotą sądowej kontroli sprawowanej przez sądy administracyjne jest bowiem ocena legalności zaskarżonych aktów i czynności według stanu prawnego i faktycznego sprawy z daty ich podjęcia. Nie można zatem zgodzić się z poglądem wyrażonym w uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia, że uchylenie uchwały będącej przedmiotem skargi czyniło postępowanie sądowe bezprzedmiotowym w rozumieniu art. 161 § 1 pkt 3 P.p.s.a. Należy bowiem odróżnić skutki prawne uchylenia aktu od stwierdzenia jego nieważności. Uchylenie uchwały przez radę gminy oznacza wyeliminowanie uchwały ze skutkiem od daty uchylenia (ex nunc). Stwierdzenie nieważności uchwały wywołuje natomiast skutki od chwili jej podjęcia (ex tunc). W tej ostatniej sytuacji uchwałę należy potraktować tak jakby nigdy nie została podjęta. Powyższe rozróżnienie ma znaczenie dla czynności prawnych podjętych na podstawie takiej uchwały, gdyż uchylenie uchwały samo w sobie nie powoduje, że konsekwencje jej obowiązywania nie rozciągają się na okres po jej wyeliminowaniu z obrotu prawnego. Jak wielokrotnie podnoszono w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego, samo uchylenie aktu przez organ, który go wydał, nie niweluje skutków które taki quasi akt prawa miejscowego mógł wywołać gdy jeszcze obowiązywał. (por. postanowienie NSA z dnia 30 września 2009 r., sygn. akt I OSK 1275/09, postanowienie NSA z dnia 13 września 2006 r., sygn. akt II OSK 758/06, postanowienie NSA z dnia 27 września 2007 r., sygn. akt II OSK 1046/07). Trafnie również skarżący podniósł, iż zgodnie z orzecznictwem Trybunału Konstytucyjnego za uchwałę podjętą przez organ gminy w sprawie z zakresu administracji publicznej, o której mowa w art. 101 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym rozumie się również uchwałę, która wprawdzie została uchylona lub zmieniona, lecz może być stosowana do sytuacji z okresu poprzedzającego uchylenie lub zmianę. Trybunał Konstytucyjny w uchwale z dnia 14 września 1994 r. (W 5/94, OTK 1994, cz. II, poz. 44) przyjął, a pogląd ten podziela Naczelny Sąd Administracyjny, że zmiana lub uchylenie zaskarżonej do sądu uchwały nie czyni zbędnym wydania przez sąd wyroku, jeżeli zaskarżona uchwala może być zastosowana do sytuacji z okresu poprzedzającego jej podjęcie. W uchwale zaś z 14 lutego 1994 r. (K 10/93, OTK 1994, cz. I, poz. 7) Trybunał stanął na stanowisku, że "przepis obowiązuje w danym systemie prawa, jeśli można go zastosować do sytuacji z przeszłości, teraźniejszości lub przyszłości". Tak więc uchylenie zaskarżonej uchwały przez organ, który ją podjął przed wydaniem zaskarżonego wyroku nie czyniło bezprzedmiotowym rozpoznania skargi na tą uchwałę. W związku z powyższym Naczelny Sąd Administracyjny za usprawiedliwiony uznał zarzut naruszenia przez Sąd pierwszej instancji art. 161 § 1 pkt 3 P.p.s.a. oraz art. 101 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym i na podstawie art. 185 §1 P.p.s.a. orzekł jak w sentencji. Odnosząc się do wniosku pełnomocnika o zwrot kosztów postępowania, zauważyć należy, że przepisy art. 203 i 204 P.p.s.a. nie mają zastosowania, gdy przedmiotem skargi kasacyjnej jest postanowienie sądu pierwszej instancji kończące postępowanie w sprawie (uchwała NSA z dnia 4 lutego 2008 r., sygn. akt I OPS 4/07).