I OSK 1029/10

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Izabella Kulig – Maciszewska Sędziowie sędzia NSA Ewa Dzbeńska sędzia del. NSA Roman Ciąglewicz (spr.) Protokolant Aleksandra Żurawicka po rozpoznaniu w dniu 29 września 2010 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Rady Miejskiej w S. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Bydgoszczy z dnia 18 marca 2010 r. sygn. akt II SA/Bd 156/10 w sprawie ze skargi Prokuratora Rejonowego w T. na uchwałę Rady Miejskiej w S. z dnia [...] maja 2008 r. nr [...] w przedmiocie ustalenia opłat za świadczenia przedszkola publicznego oddala skargę kasacyjną Uzasadnienie. Wyrokiem z dnia 18 marca 2010 r., sygn. akt II SA/Bd 156/10, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy w sprawie ze skargi Prokuratora Rejonowego w T. na uchwałę Rady Miejskiej w S., z dnia [...] maja 2008 r., nr [...], w przedmiocie ustalenia opłat za świadczenia przedszkola publicznego, stwierdził nieważność zaskarżonej uchwały oraz stwierdził, że zaskarżona uchwała nie podlega wykonaniu. Wyrok wydany został w następujących okolicznościach sprawy. Podejmując uchwałę, Rada Miejska powołała się na przepisy art. 14 ust.5 w związku z art. 6 ust.1 ustawy z dnia 7 września 1991 r. o systemie oświaty (Dz. U. z 2004 r. Nr 256, poz.2572 ze zm.) oraz art. 7 ust.1 pkt 8 i art. 40 ust.1ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2001 r. Nr 142, poz.1591 ze zm.). W § 1 uchwały Rada ustaliła miesięczną opłatę rodziców za świadczenia publicznych przedszkoli prowadzonych przez Gminę S. w wysokości 100 zł. Nadto uchwaliła, że począwszy od dnia 1 stycznia 2009 r. kwota opłaty określonej w § 1 podlega waloryzacji stosownie do wzrostu kwoty bazowej, określanej dla nauczycieli corocznie w ustawie budżetowej. Tak ustalona opłata ulega zaokrągleniu w górę do pełnych złotych. Rada postanowiła ogłosić uchwałę w Dzienniku Urzędowym Województwa Kujawsko-Pomorskiego oraz określiła datę wejścia uchwały w życie na dzień 1 września 2008 r. W uzasadnieniu uchwały Rada stwierdziła, że obowiązująca opłata za świadczenia realizowane w przedszkolach nie była przez sześć lat zmieniana. Wskazała objęte opłatą świadczenia: - koszty realizacji zajęć wykraczających powyżej pięciu godzin dziennie (podstawa programowa realizowana w wymiarze pięciu godzin dziennie jest nieodpłatna), - przygotowanie posiłków uwzględniające zarówno koszty nośników energii, jak i koszty zakupu oraz amortyzacji niezbędnego sprzętu kuchennego, - koszty zaopatrzenia, - wynagrodzenie pracowników obsługi kuchni oraz woźnych oddziałowych. Rada argumentowała, że uwzględniając wzrost średnich wynagrodzeń nauczycieli, czy też podwyżki cen energii, dotychczasowa opłata znacznie się zdewaluowała. Podwyżka opłaty z kwoty 80 zł miesięcznie do kwoty 100 zł. miesięcznie tylko w części odzwierciedla zaistniały w ciągu sześciu lat wzrost wydatków. Uchwała zakłada waloryzację wysokości opłaty dla uniknięcia konieczności podejmowania rokrocznie kolejnych uchwał. Konieczność publikacji uchwały wynika, jak zaznaczyła Rada, z jej charakteru, jako aktu prawa miejscowego. Skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Bydgoszczy wniósł Prokurator Rejonowy w T. Domagał się o stwierdzenia nieważności zaskarżonej uchwały. Zarzucił naruszenie art. 14 ust.5 w związku z art. 6 ust.1 ustawy z dnia 7 września 1991 r. o systemie oświaty (Dz. U. z 2004 r. Nr 256, poz.2572 ze zm.) poprzez wprowadzenie na podstawie § 1 zaskarżonej uchwały miesięcznej opłaty rodziców za świadczenia publicznych przedszkoli prowadzonych przez Gminę S. w wysokości 100 zł, bez sprecyzowania jakie konkretne świadczenia wykraczające poza podstawę programową wychowania przedszkolnego określoną w załączniku nr 1 do rozporządzenia Ministra Edukacji Narodowej i Sportu z dnia 26 lutego 2002 r. w sprawie podstawy programowej wychowania przedszkolnego oraz kształcenia ogólnego w poszczególnych typach szkół (Dz. U. Nr 51, poz.458 ze zm.) uzasadniają wprowadzenie takiej odpłatności. Prokurator wywodził, że precyzyjne określenie rodzaju i wymiaru dodatkowych świadczeń podlegających opłacie, zagwarantować ma możliwość ustalenia, czy wprowadzoną opłatą nie są objęte świadczenia nie wykraczające poza podstawę programową, które zgodnie z art. 6 pkt 1 ustawy o systemie oświaty są bezpłatne, a do których ponoszenia zobligowana jest gmina. Ustawa nie przewiduje natomiast pojęcia opłaty stałej. Odpłatnością nie jest objęty sam pobyt dziecka w przedszkolu publicznym, a jedynie świadczenia realizowane i oferowane przez placówkę, które wykraczają poza podstawę programową określoną w załączniku do rozporządzenia z dnia 26 lutego 2002 r. Według Prokuratora, rada gminy nie jest legitymowana do ustalania w drodze aktu prawa miejscowego opłat za pobyt dziecka w przedszkolu, jeżeli prowadzi ono nauczanie i wychowanie w zakresie jedynie podstaw programowych wychowania przedszkolnego, albowiem świadczenia tego rodzaju są bezpłatne. Dopiero realizacja świadczeń przekraczających to minimum uprawnia radę gminy do wprowadzenia stosownych opłat. Opłaty te muszą wynikać ze skonkretyzowanych rodzajowo świadczeń ponoszonych przez placówki przedszkolne i mogą obciążać jedynie tych rodziców, którzy wyrazili chęć korzystania z tych dodatkowych świadczeń. W ocenie skarżącego, w zaskarżonej uchwale nie dopełniono obowiązku szczegółowego określenia świadczeń, których realizacja uzasadniałaby wprowadzenie odpłatności, z uwagi na wykraczanie poza podstawę programową. Tym samym, Rada Miejska w S. dopuściła się istotnego naruszenia przepisów art. 14 ust.5 w związku z art. 6 ust.1 ustawy o systemie oświaty. W odpowiedzi na skargę Rada Miejska w S., uznając co do zasady stanowisko skarżącego, wniosła o umorzenie postępowania lub stwierdzenie wydania zaskarżonych postanowień uchwały z naruszeniem prawa. Wskazała, że przygotowany został projekt nowej uchwały uwzględniający uwagi skarżącego. Niezależnie od tego wyraziła pogląd, według którego przedstawione przez skarżącego naruszenia nie stanowią o nieważności postanowień uchwały, a jedynie o wydaniu ich z naruszeniem prawa. Skarga została rozpoznana przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy. Sąd pierwszej instancji stwierdził, iż zaskarżona uchwała nie odpowiada przepisom obowiązującym w dniu jej uchwalenia, co czyni zasadnym stwierdzenie jej nieważności. Przywołał przepisy art. 6 ust.1 ustawy o systemie oświaty, załącznika nr 1 do rozporządzenia Ministra Edukacji Narodowej i Sportu z dnia 26 lutego 2002 r. w sprawie podstawy programowej wychowania przedszkolnego oraz kształcenia ogólnego w poszczególnych typach szkół (Dz. U. Nr 51, poz.458 ze zm.) i § 10 ust.2 pkt 1 załącznika nr 1 do rozporządzenia Ministra Edukacji Narodowej z dnia 21 maja 2001 r. w sprawie ramowych statutów publicznej sześcioletniej szkoły podstawowej, publicznego gimnazjum oraz publicznego przedszkola (Dz. U. Nr 61, poz.624 ze zm.). Zdaniem Sądu pierwszej instancji, z przepisów tych wynika, że wprowadzona w oparciu o art. 14 ust.5 ustawy o systemie oświaty możliwość ustalania przez radę gminy opłat za świadczenia przedszkoli publicznych może dotyczyć tylko nauczania i wychowania przedszkolnego przekraczającego realizowaną w czasie minimum 5 godzin dziennie podstawę programową. Tym samym rada gminy, ustalając opłatę, zobligowana jest precyzyjnie określić w uchwale, jakich konkretnie świadczeń dotyczy ustalona opłata. Wprowadzenie tylko jednej stawki opłaty, bez określenia oferowanych w zamian świadczeń dodatkowych, tj. wykraczających poza podstawę programową, oznacza de facto ustalenie stałej odpłatności za nauczanie i wychowanie przedszkolne dla wszystkich rodziców, niezależnie od tego, czy wprowadzono w ogóle świadczenia dodatkowe, wykraczające poza podstawę programową. Taka sytuacja jest, zdaniem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego, sprzeczna z zasadą bezpłatnego nauczania i wychowania w zakresie co najmniej podstawy programowej charakteryzującą przedszkola publiczne. Sąd zauważył, że z wymogów art. 14 ust.5 w związku z art. 6 ust.1 pkt 1 ustawy o systemie oświaty wynika, iż opłata za świadczenia przedszkoli publicznych nie może charakteryzować się ani dowolnością, ani stałością. Samo wskazanie, że przedszkole realizuje nauczanie i wychowanie w zakresie przekraczającym ramy podstawy programowej, bez precyzyjnego określenia dodatkowych świadczeń oraz opłat z każdym świadczeniem związanych, nie pozwala zweryfikować charakteru świadczeń dodatkowych oraz nie daje podstaw do ustalenia, czy mamy do czynienia z ekwiwalentnością opłaty w stosunku do oferowanego świadczenia. Może to, według Sądu pierwszej instancji, nasuwać wątpliwości o niezgodnych z prawem cechach opłaty (dowolność, stałość). W ocenie Sądu, uchylenie zaskarżonej uchwały po wniesieniu skargi, uchwałą z dnia [...] lutego 2010 r., nr [...], nie uzasadnia umorzenia postępowania. Zaskarżona uchwała wywołała skutki prawne w postaci pobierania w oparciu o nią opłat i mogłaby być nadal stosowana do sytuacji z okresu poprzedzającego jej uchylenie. Jedynie stwierdzenie jej nieważności przez Sąd pozbawia ja mocy prawnej w całości ex tunc. Nadto Sąd przywołał przepisy art. 147 § 1 P.p.s.a. oraz art. 91 ust.1 i 4 ustawy o samorządzie gminnym, na poparcie tezy o konieczności stwierdzenia, w przypadku istotnego naruszenia prawa, do jakiego doszło w przypadku zaskarżonej uchwały, nieważności tej uchwały. Wstrzymanie wykonania uchwały Sąd uzasadnił treścią przepisu art. 152 P.p.s.a. W skardze kasacyjnej Rada Miejska w S. oświadczyła, że zaskarża wyrok w całości i wniosła o uchylenie zaskarżonego wyroku w punkcie 2 jego sentencji i w tym zakresie przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Bydgoszczy. Zaskarżonemu wyrokowi zarzuciła naruszenie przepisów postępowania w stopniu mającym istotny wpływ na treść orzeczenia, a mianowicie art. 152 P.p.s.a. poprzez jego niewłaściwe zastosowanie, polegające na bezzasadnym orzeczeniu w pkt 2 wyroku, iż zaskarżona uchwała nie podlega wykonaniu, w sytuacji gdy uchwała ta została już uchylona na skutek podjęcia uchwały nr [...] Rady Miejskiej w S. z dnia [...] lutego 2010 r. w sprawie ustalania opłaty za nauczanie i wychowanie ponad czas niezbędny na realizację podstaw programowych wychowania przedszkolnego w publicznych przedszkolach, dla których organem prowadzącym jest Gmina S. Zdaniem Rady, zawarta w przepisie art. 152 P.p.s.a. partykuła "czy" przesądza o tym, że klauzula wykonalności aktu, zawarta w wyroku, nie jest klauzulą absolutną, a już na pewno nie jest taką, którą należałoby zawrzeć zawsze z urzędu w przypadku uwzględnienia skargi. Rolą Sądu pierwszej instancji jest zbadanie i rozważenie – stosownie do okoliczności sprawy – czy i w jakim zakresie zaskarżony akt nie może być wykonywany. Nie można wnioskować, iż także w stosunku do aktu wykonanego lub uchylonego, zachodzi potrzeba orzekania o jego niewykonalności. O tym, ze klauzula z art. 152 P.p.s.a. nie jest obligatoryjna świadczy wykładnia funkcjonalna. Nie każdy akt nadaje się do wykonywania i nie zawsze jest konieczność orzekania o jego niewykonalności, tym bardziej, gdy został on już uchylony. Gmina, wskazując, iż nie może żądać zmiany zaskarżonego wyroku, raz jeszcze zażądała uchylenia zaskarżonego wyroku w punkcie 2 i w tym zakresie przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Bydgoszczy. Prokurator Rejonowy w T., w odpowiedzi na skargę kasacyjną, wniósł o oddalenie skargi kasacyjnej. Zdaniem Prokuratora, Sąd pierwszej instancji nie naruszył przepisu art. 152 P.p.s.a. Stwierdzenie, że uchwała nie podlega wykonaniu oznacza, iż nie wywołuje ona skutków prawnych, które z niej wynikają od chwili wydania wyroku, mimo że wyrok Sądu pierwszej instancji nie jest jeszcze prawomocny. Podniesiona w skardze kasacyjnej okoliczność, iż uchwała wcześniej została wykonana nie ma więc znaczenia. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga kasacyjna nie ma usprawiedliwionych podstaw. Przepis art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz.1270 ze zm.) stanowi, że Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak pod rozwagę nieważność postępowania. Nie zachodzą okoliczności skutkujące nieważność postępowania, określone w art. 183 § 2 pkt 1 – 6 P.p.s.a. W pierwszej kolejności rozstrzygnąć należy jaki jest zakres zaskarżenia. Zachodzi sprzeczność między wskazaniem, że orzeczenie jest zaskarżone w całości, a oznaczeniem zakresu żądanego uchylenia zaskarżonego orzeczenia. Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego, w rzeczywistości, wbrew wskazaniu wnoszącej skargę kasacyjną Rady Miejskiej w S., zaskarżono wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Bydgoszczy w części, t.j. co do punktu 2 orzekającego o niewykonywaniu zaskarżonej uchwały. Ocena ta wynika wprost z zakresu żądanego uchylenia, treści podstawy skargi kasacyjnej i jej uzasadnienia. Nie można w tej sytuacji przyjąć, by skarga kasacyjna, mimo uchybień wobec wymagań art. 176 P.p.s.a., naruszała ten przepis w sposób uniemożliwiający kontrolę zaskarżonego wyroku. Nie jest usprawiedliwiona podstawa skargi kasacyjnej polegająca na naruszeniu, wyrokiem Sądu pierwszej instancji, przepisów postępowania w stopniu mającym istotny wpływ na treść orzeczenia, poprzez niewłaściwe zastosowanie art. 152 P.p.s.a., polegające na bezzasadnym orzeczeniu, iż zaskarżona uchwała nie podlega wykonaniu. Naczelny Sąd Administracyjny w niniejszej sprawie utożsamia się z poglądem, według którego zastosowanie przepisu art. 152 P.p.s.a. ma charakter obligatoryjny w każdym wyroku uwzględniającym skargę (por. wyrok NSA z dnia 3 marca 2010 r., sygn. akt I OSK 1276/09, niepublikowany, treść [w:] System Informacji Prawnej LEX nr 578342; Andrzej Kabat [:] B. Dauter, B. Gruszczyński, A. Kabat, M. Niezgódka-Medek "Prawo o postępowaniu przed sadami administracyjnymi. Komentarz", Kantor Zakamycze 2006, s. 323). W myśl ugruntowanego w orzecznictwie poglądu, w razie uwzględnienia skargi na decyzję chodzi o wykonalność decyzji w szerokim znaczeniu, podobnie jak szerokie znaczenie ma "wykonalność decyzji" w rozumieniu art. 130 § 1 i 2 K.p.a. Stwierdzenie, że decyzja ta nie wywołuje skutków prawnych, które wynikają z jej rozstrzygnięcia, od chwili wydania wyroku, mimo, że wyrok uchylający tę decyzję nie jest jeszcze prawomocny (patrz: wyrok NSA z dnia 29 lipca 2004 r., sygn. akt OSK 591/04, ONSA i wsa 2004/2/32). Tak samo rozumieć należy orzeczenie, że nie podlega wykonaniu uchwała, której nieważność stwierdził wojewódzki sąd administracyjny. Stwierdzenie, że uchwała nie podlega wykonaniu oznacza, iż nie wywołuje ona skutków prawnych, które z niej wynikają od chwili wydania wyroku, mimo, że wyrok Sądu pierwszej instancji nie jest jeszcze prawomocny. Rozstrzygnięcie wojewódzkiego sądu administracyjnego w zakresie niewykonywania zaskarżonej uchwały traci moc z chwilą uprawomocnienia się wyroku (por. uzasadnienie wyroku NSA z dnia 9 grudnia 2008 r., sygn. akt I OSK 595/08, niepublikowanego, treść [w:] System Informacji Prawnej LEX nr 522608). Brak możliwości wykonywania zaskarżonej uchwały wynika wówczas z prawomocnego orzeczenia stwierdzającego nieważność uchwały. Zgłoszony w uzasadnieniu skargi kasacyjnej argument, że w stosunku do aktu wykonanego nie zachodzi potrzeba orzekania o jego niewykonalności, nie ma znaczenia, skoro w istocie chodzi o skutek prawny uchwały w znaczeniu mocy prawnej tego aktu. Nie ma także znaczenia uchylenie zaskarżonej uchwały nowym aktem Rady Miejskiej w S., przed wydaniem wyroku przez Sąd pierwszej instancji. Niezależnie bowiem od powyższych uwag, charakteryzujących orzeczenia oparte o art. 152 P.p.s.a, dodać warto, że okoliczność ta nie spowodowała, w ocenie Sądu pierwszej instancji, bezprzedmiotowości postępowania sądowego. Motywy zajęcia przez Wojewódzki Sąd Administracyjny takiego stanowiska, wyartykułowane w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku, odnoszą się do tej części wyroku, która polega na stwierdzeniu nieważności uchwały. Mimo uchylenia zaskarżonej uchwały w ramach autokontroli, uchwała ta mogłaby być nadal stosowana do sytuacji z okresu poprzedzającego jej uchylenie. W rezultacie przyjdzie zgodzić się ze stanowiskiem, według którego stwierdzenie w punkcie 2 wyroku Sądu pierwszej instancji, że zaskarżona uchwała nie podlega wykonaniu, nie stanowi naruszenia art. 152 P.p.s.a., mimo, że uchwała ta została uchylona przez Radę Miejską w S. przed wydaniem wyroku. Z tych względów, Naczelny Sąd Administracyjny, na mocy art. 184 P.p.s.a., oddalił skargę kasacyjną.