II SA/Bd 156/10

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Renata Owczarzak Sędziowie: Sędzia WSA Grażyna Malinowska-Wasik Sędzia WSA Małgorzata Włodarska (spr.) Protokolant Elżbieta Brandt po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 18 marca 2010 r. sprawy ze skargi Prokuratora Rejonowego w [...] na uchwałę Rady Miejskiej w Sępólnie Krajeńskim z dnia 29 maja 2008 r. nr XX/156/08 w przedmiocie ustalenia opłat za świadczenia przedszkola publicznego 1. stwierdza nieważność zaskarżonej uchwały, 2. stwierdza, że zaskarżona uchwała nie podlega wykonaniu. W dniu [..] Rada Miejska w S., na podstawie art. 14 ust. 5 w zw. z art. 6 ust. 1 ustawy z dnia 7 września 1991 r. o systemie oświaty (Dz.U. z 2004 r., Nr 256, poz. 2572 ze zm., dalej powoływanej jako ustawa o systemie oświaty) oraz art. 7 ust. 1 pkt 8 i art. 40 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2001 r., Nr 142 poz. 1591 ze zm., dalej powoływanej jako ustawa o samorządzie gminnym), podjęła uchwałę Nr [...] w sprawie ustalenia opłaty za świadczenia publicznych przedszkoli prowadzonych przez gminę S., mocą której ustaliła miesięczną opłatę rodziców za świadczenia publicznych przedszkoli prowadzonych przez gminę S. w wysokości 100 zł. W uzasadnieniu uchwały organ wyjaśnił, iż obowiązująca od 1 stycznia 2002 r. opłata za realizowane w przedszkolach świadczenia obejmująca koszty realizacji zajęć wykraczających poza 5 - godzinną podstawę programową, przygotowywania posiłków, zaopatrzenia oraz wynagrodzenia pracowników obsługi kuchni i woźnych oddziałowych nie była przez 6 lat zmieniana. Tym samym uwzględniając chociażby wzrost średnich wynagrodzeń nauczycieli czy też podwyżki cen energii, znacznie się zdewaluowała. Na powyższą uchwałę Prokurator Rejonowy w T., na podstawie art. 50 § 1, art. 52 § 1, art. 53 § 3 i art. 54 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2002 r., Nr 153, poz. 1270 ze zm., dalej powoływanej jako ppsa), wniósł skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Bydgoszczy domagając się stwierdzenie jej nieważności. Zaskarżonej uchwale skarżący zarzucił: naruszenie art. 14 ust. 5 w zw. z art. 6 ust. 1 ustawy o systemie oświaty poprzez ustalenie miesięcznej opłaty za świadczenia publicznych przedszkoli prowadzonych przez gminę S. w kwocie 100 zł, bez sprecyzowania jakie konkretne świadczenia wykraczające poza podstawę programowego wychowania przedszkolnego określoną w załączniku nr 1 do rozporządzenia Ministra Edukacji Narodowej i Sportu z dnia 26 lutego 2002 r. w sprawie podstawy programowej wychowania przedszkolnego oraz kształcenia ogólnego w poszczególnych typach szkół (Dz. U. z2002 r., Nr 51, poz. 458 ze zm.), uzasadniają wprowadzenie takiej odpłatności. Uzasadniając zarzut istotnego naruszenia przepisów art. 14 ust. 5 w zw. z art. 6 ust. 1 ustawy o systemie oświaty, wskazał iż sądy administracyjne wielokrotnie podkreślały, że ustawa o systemie oświaty nie przewiduje pojęcia opłaty stałej, na potwierdzenie czego przywołał wyrok WSA we Wrocławiu z dnia 8 sierpnia 2006 r., IV SA/Wr 94/06. Stwierdził także, że sądy niejednokrotnie dawały wyraz zapatrywaniu o konieczności precyzyjnego określania w uchwałach wymiaru i jakości świadczeń objętych odpłatnością, w oparciu o zasadę ekwiwalentności świadczeń i opłat, i powołał wyrok WSA we Wrocławiu z dnia 5 lutego 2008 r., III SA/Wr 622/07 oraz wyrok WSA w Gorzowie Wielkopolskim z dnia 26 listopada 2009 r., II SA/Go 861/09. Organ wyjaśnił, iż odpłatnością nie może być objęty sam pobyt dziecka w przedszkolu publicznym, lecz jedynie świadczenia przekraczające bezpłatne minimum programowe określone w rozporządzeniu Ministra Edukacji Narodowej i Sportu z dnia 26 lutego 2002 r., wyznaczającym przedmiotowe ramy podstawy programowej i wychowania przedszkolnego. Jako przykład świadczeń wykraczających poza podstawę programową wskazał na dodatkowe zajęcia z języka obcego, zajęcia ruchowe na basenie czy podstawy informatyki. Wyjaśnił, iż realizowanie przez przedszkola publiczne takich świadczeń stwarza po stronie organów gminy, możliwość wprowadzenia ich odpłatności, ale tylko w stosunku do tych z rodziców, którzy wyrazili chęć korzystania przez ich dzieci z takich dodatkowych, skonkretyzowanych zajęć. Skarżący podkreślił, iż Rada Miejska wprowadzając odpłatność świadczeń, zobowiązana była wyraźnie określić, co mieści się w ramach oferowanego świadczenia, tzn. co proponowane jest w zamian za uiszczenie opłaty. Ustalenie opłaty w wysokości 100 zł, jak wskazał skarżący, bez określenia za jakiego rodzaju świadczenia jest ona przewidziana, pozbawia opiekunów prawnych dzieci korzystających ze świadczeń przedszkoli publicznych jakiejkolwiek kontroli, czy w jej ramach mieszczą się świadczenia wykraczające poza podstawę programową, czy też dotyczy ona świadczeń, których koszt realizacji winna ponieść gmina jako organ prowadzący przedszkole. Podniósł, że z uzasadnienia zaskarżonej uchwały wynika jedynie, iż przyczyną ustalenia opłaty była okoliczność, iż obowiązująca od 1 stycznia 2002 r. opłata nie była przez sześć lat zmieniana i tym samym uwzględniając chociażby wzrost średnich wynagrodzeń nauczycieli i podwyżki cen energii, znacznie się zdewaluowała. W świetle przytoczonych okoliczności, zdaniem skarżącego nie budzi wątpliwości, iż Rada Miejska w S. podejmując zakwestionowaną uchwałę, dopuściła się istotnego naruszenia przepisów art. 14 ust. 5 w zw. z art. 6 ust. 1 ustawy o systemie oświaty, polegającego na braku wskazania konkretnych świadczeń, które wykraczając poza podstawę programową wychowania przedszkolnego, uzasadniałyby wprowadzenie ich odpłatności, co w konsekwencji doprowadziło do ustanowienia opłaty stałej, uiszczanej przez rodziców dzieci objętych wychowaniem przedszkolnym, niezależnie od tego, czy świadczenia wykraczające poza podstawę programową, były przez przedszkola samorządowe faktycznie realizowane. W odpowiedzi na skargę Rada Miejska w S., uznając co do zasady stanowisko skarżącego, wniosła o umorzenie postępowania lub ewentualnie o stwierdzenie wydania zaskarżonych postanowień uchwały z naruszeniem prawa. W uzasadnieniu odpowiedzi na skargę wyjaśniła, iż z uwagi na słuszność co do meritum argumentów skarżącego, przygotowany został projekt nowej uchwały w w/w przedmiocie, niemniej jednak, w jej ocenie, wskazane przez skarżącego naruszenia prawa nie stanowią o nieważności postanowień uchwały, lecz jedynie o wydaniu ich z naruszeniem prawa. W dodatkowym piśmie z dnia 10 marca 2010 r. Rada Miejska w S. poinformowała Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy, iż w dniu [..] podjęła uchwałę Nr [..] w sprawie ustalenia opłaty za nauczanie i wychowanie ponad czas niezbędny na realizację podstawy programowej wychowania przedszkolnego w publicznych przedszkolach, dla których organem prowadzącym jest Gmina S., mocą której została uchylona w całości zaskarżona uchwała. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy zważył, co następuje: W pierwszej kolejności należy wskazać, iż stosownie do treści art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz.1269 ze zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej. Kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Sąd administracyjny bada zatem, czy zaskarżony akt administracyjny nie narusza obowiązujących w trakcie jego wydawania przepisów prawa materialnego i przepisów prawa procesowego. Swojego rozstrzygnięcia natomiast nie może oprzeć o kryterium słuszności czy też sprawiedliwości społecznej. Z treści przepisu zawartego w art. 134 § 1 ppsa wynika natomiast, iż sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Dokonując kontroli zaskarżonej uchwały w omawianym zakresie Sąd uznając trafność zarzutów skarżącego stwierdza, iż zaskarżona uchwała nie odpowiada przepisom prawnym obowiązującym w dniu jej uchwalenia, co czyni zasadnym stwierdzenie jej nieważności. Na wstępie należy wskazać, iż skarga mogła być rozpatrzona przez sąd pomimo nie zachowania przez Prokuratora terminów wynikających z art. 53 § 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. ppsa, ponieważ dotyczy ona uchwały będącej aktem prawa miejscowego. Odnosząc się do zarzutu skargi naruszenia art. 14 ust. 5 w zw. z art. 6 ust. 1 ustawy o systemie oświaty, należy wskazać, iż z treści art. 6 ust. 1 pkt 1 ustawy o systemie oświaty wynika, że jedną z podstawowych cech przedszkola publicznego jest bezpłatne nauczanie i wychowanie w zakresie co najmniej podstawy programowej wychowania przedszkolnego. Obszary edukacyjne objęte podstawą programową zostały natomiast określone w załączniku nr 1 do rozporządzenia Ministra Edukacji Narodowej i Sportu z dnia 26 lutego 2002 r. w sprawie podstawy programowej wychowania przedszkolnego oraz kształcenia ogólnego w poszczególnych typach szkół (Dz.U. z 2002 r. Nr 51, poz. 458 ze zm.). Zgodnie zaś z przepisem § 10 ust. 2 pkt 1 załącznika nr 1 do rozporządzenia Ministra Edukacji Narodowej z dnia 21 maja 2001 r. w sprawie ramowych statutów publicznej sześcioletniej szkoły podstawowej, publicznego gimnazjum oraz publicznego przedszkola (Dz. U. Nr 61, poz. 624 ze zm.) czas przeznaczony na realizację podstawy programowej wychowania przedszkolnego nie może być krótszym niż 5 godzin dziennie. Z kolei art. 14 ust. 5 ustawy o systemie oświaty określa, że opłaty za świadczenia prowadzonych przez gminę przedszkoli publicznych ustala rada gminy z uwzględnieniem art. 6 pkt 1 w/w ustawy. Z treści przytoczonych przepisów wynika, że wprowadzona w oparciu o art. 14 ust. 5 w/w ustawy możliwość ustalania przez radę gminy opłat za świadczenia przedszkoli publicznych może dotyczyć tylko nauczania i wychowania przedszkolnego przekraczającego realizowaną w czasie minimum 5 godzin dziennie podstawę programową. Tym samym rada gminy ustalając opłatę zobligowana jest precyzyjnie określić w uchwale, jakich konkretnie świadczeń dotyczy ustalona opłata. W takiej sytuacji bowiem istnieje możliwość zweryfikowania przez adresatów uchwały, czy odpłatnością nie objęto świadczeń bezpłatnych mieszczących się w podstawie programowej, a więc czy objęto nią właściwe świadczenia, a także dokonania wyboru dodatkowych świadczeń w zależności od sytuacji finansowej rodziców oraz potrzeb dziecka. Wprowadzenie natomiast tylko jednej stawki opłaty, tak jak to uczyniono w zaskarżonej uchwale, bez określenie oferowanych w zamian świadczeń dodatkowych, tj. wykraczających poza podstawę programową, oznacza de facto ustalenie stałej odpłatności za nauczanie i wychowanie przedszkolne dla wszystkich rodziców niezależnie od tego, czy wprowadzono w ogóle świadczenia dodatkowe, wykraczające poza podstawę programową, oraz czy dziecko z tego rodzaju świadczeń korzysta, bądź też czy chce korzystać. Taka sytuacja zaś jest sprzeczna z zasadą bezpłatnego nauczania i wychowania w zakresie co najmniej podstawy programowej charakteryzującą, jak już Sąd wcześniej wskazał, przedszkola publiczne. Podkreślić należy, iż w przedmiotowej sprawie, organ ustalił jednolitą stawkę za korzystanie ze świadczeń przedszkola publicznego, w ogóle nie określając co jest proponowane w zamian za uiszczaną opłatę. W uzasadnieniu zaskarżonej uchwały, stwierdził jedynie, iż powodem ustalenia odpłaty wnoszonej przez rodziców dzieci uczęszczających do przedszkoli samorządowych jest okoliczność, że obowiązująca od 1 stycznia 2002 r. opłata nie była przez sześć lat zmieniana i tym samym uwzględniając chociażby wzrost średnich wynagrodzeń nauczycieli i podwyżki cen energii, znacznie się zdewaluowała. W świetle przytoczonych powyżej przepisów, zapisy uchwały oraz jej uzasadnienie, uznać należy za niewystarczające oraz naruszające art. 14 ust. 5 w zw. z art. 6 ust. 1 pkt 1 ustawy o systemie oświaty. Rada Miejska w S. zobowiązana bowiem była szczegółowo wskazać nie tylko za jakiego rodzaju świadczenia opłatę ustala, ale również określić jej wysokości w odniesieniu do poszczególnych świadczeń, dzięki czemu po pierwsze świadczeniobiorcy mogliby ocenić czy opłatą nie objęto świadczeń bezpłatnych oraz dokonać odpowiedniego wyboru oferowanych świadczeń, po drugie zaś w takiej sytuacji znalazłaby odzwierciedlenie zasada ekwiwalentności dodatkowych świadczeń i związanych z nimi opłat. Z wymogów jakie stworzył ustawodawca w art. 14 ust. 5 w zw. z art. 6 ust. 1 pkt 1 w/w ustawy wynika, iż ustalona przez radę gminy, w oparciu o wskazane przepisy, opłata za świadczenia przedszkoli publicznych nie może charakteryzować się ani dowolnością, ani stałością. Zatem nawet samo wskazanie, iż przedszkole realizuje nauczanie i wychowanie w zakresie przekraczającym ramy podstawy programowej i w związku z tym żąda się uiszczenia stosownej opłaty, bez precyzyjnego określenia dodatkowych świadczeń oraz określonych opłat z każdym z nich związanych, nie pozwala zweryfikować charakteru świadczeń dodatkowych oraz nie daje podstaw do ustalania czy mamy do czynienia z ekwiwalentnością opłaty w stosunku do oferowanego świadczenia, co w konsekwencji nasuwać może wątpliwości odnośnie niezgodnych z prawem cech ustalonej opłaty (dowolność, stałość). Na marginesie należy również zauważyć, odnosząc się do uzasadnienia zaskarżonej uchwały, w którym organ wskazuje, że opłata za realizowane w przedszkolach świadczenia obejmuje m.in. koszty realizacji zajęć wykraczających powyżej pięciu godzin dziennie, iż § 10 ust. 2 pkt 1 załącznika nr 1 do rozporządzenia Ministra Edukacji Narodowej z dnia 21 maja 2001 r. określa czas przeznaczony na realizację minimum programowego jako "nie krótszy" niż 5 godzin dziennie, co oznacza, iż również w pozostałych godzinach czasu pracy przedszkola owa podstawa programowa, a nie dodatkowe zajęcia, może być realizowana, co tym samym wyklucza możliwość pobrania opłaty za świadczone w jej ramach usługi. Zatem należy jednoznacznie zaznaczyć, iż czas realizacji przez przedszkole określonych świadczeń, nie przesądza o ich charakterze. Reasumując, w ocenie Sądu, wskazane powyżej okoliczności uzasadniają zarzut skarżącego, iż zaskarżona uchwały istotnie narusza art. 14 ust. 5 w zw. z art. 6 ust 1 pkt 1 ustawy o systemie oświaty, albowiem nie określa ona jakie konkretnie świadczenia wchodzą w skład ustalonej opłaty i jaki jest koszt poszczególnych świadczeń. Na marginesie przytoczonych powyżej uwag uzasadniających stwierdzenie nieważności zaskarżanej uchwały, Sąd zauważa, odnosząc się do pisma organu informującego Sąd, iż zaskarżana uchwała zastała po wniesieniu skargi uchylona uchwałą Rady Miejskiej w S. z dnia [...] Nr [..], iż okoliczność ta nie uzasadnia umorzenia postępowania w sprawie jako bezprzedmiotowego, albowiem zaskarżona uchwała, mimo jej uchylenia, wywołała skutki prawne w postaci pobierania w oparciu o nią opłat oraz mogłaby być nadal stosowana do sytuacji z okresu poprzedzającego jej uchylenie (m.in. upoważniałaby do egzekwowania zaległych, nieprawidłowo naliczonych opłat). Zatem jedynie stwierdzenie jej nieważności przez Sąd pozbawia ją mocy prawnej w całości ex tunc - tak jakby nigdy nie była podjęta. Jednocześnie należy wskazać, iż dyspozycja art. 147 § 1 ppsa pozwala Sądowi na stwierdzenie nieważności uchwały, jeżeli przepis szczególny nie wyłącza stwierdzenie jej nieważności, w tym ostatnim wypadku bowiem Sąd ogranicza się do stwierdzenia, że uchwała została wydana z naruszeniem prawa. Przyjęta przez ustawodawcę konstrukcja prawna nakazuje więc każdorazowo zbadać, czy i jakie ograniczenia bądź nakazy wynikają z ustaw samorządowych, a dopiero potem podejmować rozstrzygnięcie w sprawie. Zgodnie z treścią przepisu art. 91 ust. 1 zd. pierwsze ustawy o samorządzie gminnym uchwała lub zarządzenie organu gminy sprzeczne z prawem są nieważne. W myśl natomiast przepisu art. 91 ust. 4, stanowiącego przepis szczególny w rozumieniu art. 147 § 1 ppsa, w przypadku nieistotnego naruszenia prawa organ nadzoru nie stwierdza nieważności uchwały lub zarządzenia, ograniczając się do wskazania, iż uchwałę lub zarządzenie wydano z naruszeniem prawa. Z przytoczonych przepisów wynika, iż ustawodawca rozróżnia dwa typy wadliwości przedkładanych organom nadzoru uchwał lub zarządzeń tj. nieistotne naruszenia prawa oraz naruszenia prawa o charakterze kwalifikowanym. Niewątpliwie rozróżnienie charakteru wad prawnych aktu w wielu sytuacjach może być problematyczne, nie tylko dlatego, że ustawodawca mówiąc o nieistotnych naruszeniach prawa posłużył się zwrotem niedookreślonym (nieostrym), ale również z uwagi na okoliczność, że wiele przypadków ma charakter ambiwalentny i w gruncie rzeczy uzależniony od okoliczności konkretnej sprawy. Dlatego też, w celu zakwalifikowania określonego naruszenia prawa jako istotnego lub nieistotnego, niezbędnym jest odwołanie się do utrwalonych w orzecznictwie administracyjnym kryteriów ocennych stopnia naruszenia prawa. Takim podstawowym, wypracowanym przez sądy administracyjne, kryterium uznania określonej wady za istotne lub nieistotne naruszenie prawa, jest przesądzenie czy na skutego naruszenia, zapadłaby uchwała o innej treści, niż gdyby naruszenia nie było. Jeżeli więc, w określonej sprawie, można stwierdzić, iż na skutek naruszenia prawa, zapadła uchwała o innej treści, niż gdyby nie było naruszenia, to mamy do czynienia z istotnym naruszeniem prawa, stanowiącym przesłankę stwierdzenia nieważności uchwały, jeżeli zaś można przesądzić, że niezależnie od tego czy gdyby naruszenie nastąpiło czy też nie, to i tak zapadłaby uchwała o tej samej treści, to tym samym mamy do czynienia z nieistotnym naruszeniem prawa, stanowiącym przesłankę jedynie do wskazania, iż określony akt wydano z naruszeniem prawa, a nie zaś do stwierdzenia jego nieważności. W przedmiotowej sprawie na skutek naruszenia prawa zapadła w dniu [....] uchwała o innej treści niż uchwała z dnia [...], o czym organ poinformował Sąd pismem z dnia 10 marca 2010 r., tym samym więc uzasadnione i konieczne jest stwierdzenia nieważności zaskarżonej uchwały, jako aktu obarczonego wadą stanowiącą istotne naruszenie prawa. Mając powyższe na uwadze Sąd na podstawie art. 147 § 1 ppsa stwierdził nieważność zaskarżonej uchwały. O wstrzymaniu jej wykonania orzeczono na podstawie art. 152 ppsa.