I SA/Bk 213/13

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku w składzie następującym: Przewodniczący sędzia NSA Mieczysław Markowski, Sędziowie sędzia WSA Urszula Barbara Rymarska (spr.), sędzia WSA (del.) Patrycja Joanna Suwaj, Protokolant Beata Borkowska, po rozpoznaniu w Wydziale I na rozprawie w dniu 28 sierpnia 2013 r. sprawy ze skargi Prokuratora Rejonowego w S. na uchwałę Rady Gminy M. z dnia [...] listopada 2009 r. nr [...] w przedmiocie ustalenia opłaty targowej oddala skargę Rada Gminy M. w dniu [...] listopada 2009 r. podjęła uchwałę numer [...] w sprawie ustalenia opłaty targowej na podstawie art. 19 pkt 1 lit. a), pkt 2 oraz pkt 3 ustawy z dnia 12 stycznia 1991 r. o podatku i opłatach lokalnych (Dz. U. z 2006 r., Nr 121, poz. 844 ze zm., dalej w skrócie, jako: "u.p.o.l."). Na mocy tejże uchwały ustalono wysokość dziennej stawki opłaty targowej na targowiskach i innych miejscach publicznych na terenie gminy M. przy sprzedaży artykułów ogólnospożywczych, rolnych i przemysłowych oraz określono termin jej płatności. Ustalono również, iż inkasentem opłaty targowej jest pracownik Urzędu Gminy B. S. W uchwale określono wysokość wynagrodzenia inkaso, jak również termin wpłaty pobranej opłaty targowej do kasy Urzędu Gminy. Wykonanie uchwały powierzono Wójtowi Gminy. Uchylono moc obowiązującą poprzedniej uchwały Rady Gminy M. z dnia [...] listopada 2004 r. oraz ustalono termin wejścia w życie przedmiotowej uchwały, z mocą obowiązującą od dnia 1 stycznia 2010 r. Prokurator Prokuratury Rejonowej w S. złożył skargę na ww. uchwałę Rady Gminy M. z [...] listopada 2009 r. nr [...] w sprawie ustalenia opłaty targowej zarzucając jej istotne naruszenie prawa, a mianowicie: art.18 ust.2 pkt 8 w zw. z art.14 ustawy z dnia 8 marca 19990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U z 2001 r. Nr 142, poz. 1591 ze zm., dalej w skrócie jako "u.s.g.") oraz art. 47 § 4a ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. Ordynacja podatkowa (Dz. U. z 2005 r., Nr 8, poz. 60 ze zm., dalej w skrócie jako "o.p."), poprzez przyjęcie wadliwej formy uchwały bowiem w jej treści jako podstawy prawnej nie powołano ww. przepisów a jedynie powołano przepis art. 19 ust.1 lit. a), pkt 2 i pkt 3 u.p.o.l., który jest niewystarczający. Autor skargi podniósł, że w myśl art. 18 ust. 2 pkt 8 u.s.g., do wyłącznej właściwości rady gminy należy podejmowanie uchwał w sprawach podatków i opłat w granicach określonych w odrębnych ustawach. Natomiast z art. 19 pkt 1 lit a) u.p.o.l. wynika, iż rada gminy, w drodze uchwały określa zasady ustalania i poboru oraz terminy płatności i wysokość stawek opłat określonych w ustawie, z tym że stawka opłaty targowej nie może przekroczyć 597,86 zł dziennie. Z pkt 2 tegoż artykułu wynika, iż rada gminy może zarządzić pobór tych opłat w drodze inkasa oraz określić inkasentów i wysokość wynagrodzenia za inkaso, a z pkt 3 wynika, iż może wprowadzać inne niż wymienione w ustawie zwolnienia przedmiotowe od opłat lokalnych. Natomiast w myśl postanowień art. 47 § 4a o.p., terminem płatności dla inkasentów jest dzień następujący po ostatnim dniu, w którym, zgodnie z przepisami prawa podatkowego, wpłata podatku powinna nastąpić, chyba że organ stanowiący właściwej jednostki samorządu terytorialnego wyznaczył termin późniejszy. Natomiast zgodnie z brzmieniem art. 14 u.s.g., uchwały rady gminy zapadają zwykłą większością głosów w obecności co najmniej połowy ustawowego składu rady, w głosowaniu jawnym, chyba że ustawa stanowi inaczej. Prokurator wnoszący skargę zauważył, że co prawda ustawa nie stanowi o formie uchwały, jednakże w tym zakresie pewne standardy wykształciły się drogą zwyczaju. Pomocą przy redagowaniu uchwał mogą być przepisy zawarte w Rozporządzeniu Rady Ministrów z dnia 20 czerwca 2002 r. w sprawie Zasad techniki prawodawczej (Dz. U. Nr 100, poz. 908) oraz publikacje poświęcone tworzeniu aktów przez organy samorządowe. Pomimo, iż cytowana ustawa nie wymienia części, z jakich ma się składać uchwała, jednakże oczywistym jest, iż uchwała winna wyczerpująco wymieniać przepisy prawa, na których jest oparta. Zatem wszystkie wymienione wyżej przepisy winny stanowić podstawę wydania uchwały. W przeciwnym wypadku mamy do czynienia z wadliwą formą uchwały. Prokurator zauważył, iż zaskarżona uchwała Rady Gminy M. nr [...] w sprawie ustalenia opłaty targowej obecnie nie obowiązuje, jednakże obowiązywała do czasu uchylenia jej przez kolejną uchwałę Rady Gminy M. z dnia [...] kwietnia 2011 r. nr [...] w sprawie określenia wysokości stawki opłaty targowej na terenie gminy M. Przez okres obowiązywania uchwały, wywoływała ona skutki prawne. Tym samym okoliczność nie obowiązywania uchwały w dacie wnoszenia skargi do Sądu, nie czyni postępowania zmierzającego do dokonania kontroli zgodności z prawem zaskarżonej uchwały bezcelowym, ani wydania w takiej sprawie wyroku – niedopuszczalnym (postanowienie Naczelnego Sądu Administracyjnego w sprawie o sygn. akt II FSK 990/12). Odpowiadając na skargę organ wniósł o jej oddalenie, przyznając, że wskazanie podstawy prawnej w skażonej uchwale nie było staranne i może nosić znamiona naruszenia prawa, jednakże nie zgodził się z kwalifikacją tego naruszenia, jako istotnego naruszenia prawa mogącego skutkować stwierdzeniem nieważności aktu prawa miejscowego. Uzasadniając swoje stanowisko organ wskazał, że zgodnie z art. 94 Konstytucji RP, podstawą prawną stanowienia aktów prawa miejscowego jest upoważnienie zawarte w ustawie. Tym samym każdorazowo w akcie rangi ustawowej, zawarte być musi upoważnienie dla organu gminy do stanowienia aktu prawa miejscowego. Zasada ta znajduje potwierdzenie w art. 40 ust. 1 u.s.g., który w dacie podjęcia zaskarżonej uchwały stanowił, że na podstawie upoważnień ustawowych, gminie przysługuje prawo stanowienia aktów prawa miejscowego obowiązujących na obszarze gminy. Upoważnienie ustawowe określa materię, która ma być przedmiotem regulacji w drodze aktu prawa miejscowego i organy kompetentne do jego wydania (wyrok WSA w Poznaniu z 17 grudnia 2009 r. sygn. akt IV SA/Po 745/09). Takie właśnie upoważnienie zawiera art. 19 pkt 1 u.p.o.l., który stanowi że rada gminy, w drodze uchwały określa zasady ustalania i poboru oraz terminy płatności i wysokość stawek opłat określonych w ustawie. Organ przyznał, że powoływanie się przez radę gminy przy wydawaniu aktu prawa miejscowego tylko na ten przepis jest działaniem niestarannym i wskazującym na naruszenie prawa. Nie jest to jednak istotne naruszenie prawa, a przynajmniej tak istotne by mogło skutkować stwierdzeniem nieważności tego aktu. Przepis art. 91 ust.1 u.s.g. uznaje za nieważne uchwały lub zarządzenia sprzeczne z prawem, stanowiąc jednocześnie, że w przypadku nieistotnego naruszenia prawa organ nadzoru nie stwierdza nieważności takiego aktu, a ogranicza się do wskazania, iż wydano go z naruszeniem prawa (art. 91 ust.4 u.s.g.). Wynika z tego, że istnieją dwa rodzaje wad dotykających akty organów tj.: "nieistotne naruszenia prawa" oraz "sprzeczność z prawem" czyli istotne naruszenie prawa poprzez niezgodność z aktami prawa powszechnie obowiązującego, a więc Konstytucją RP, ustawami, aktami wykonawczymi oraz powszechnie obowiązującymi aktami prawa miejscowego (por. wyrok NSA z dnia 29 listopada 2006 r., sygn. I OSK 1287/06). Przywołując orzeczenia sądów administracyjnych w tym WSA w Krakowie (sygn. II SA/Kr 1381/11 opubl. Lex nr 1133603), organ wskazał, że "sprzeczność z prawem" oznacza kwalifikowaną wadę prawną, polegającą właśnie na sprzeczności (działanie contra legem), toteż nie chodzi tu o jakiekolwiek, zwłaszcza nieistotne naruszenie prawa. Dodatkowo w ślad za orzeczeniem TK organ wskazał, że za "istotne" naruszenie prawa uznać należy uchybienie, prowadzące do skutków, które nie mogą być tolerowane w demokratycznym państwie prawnym (wyrok TK z 9 grudnia 2003 r. sygn. P 9/02). Może ono polegać na naruszeniu prawa materialnego albo procesowego, o ile naruszenie norm procesowych mogło mieć wpływ na materialne ukształtowanie treści aktu. Organ zauważył, że z orzecznictwa sądowoadministracyjnego wynika, że istotnymi naruszeniami prawa są takie naruszenia prawa jak: podjęcie uchwały przez organ niewłaściwy, brak podstawy do podjęcia uchwały określonej treści, naruszenie procedury podjęcia uchwały (por. wyrok NSA z dnia 11 lutego 1998 r. sygn. akt II SA/Wr 1459/97, OwSS 1998/3/790). Samo powołanie niewłaściwej podstawy prawnej uchwały przez organ samorządu terytorialnego nie jest uchybieniem tej rangi, które zawsze musi prowadzić do stwierdzenia nieważności takiej uchwały albo stwierdzenia, że została wydana z naruszeniem prawa, mimo że w stanie prawnym obowiązującym w dniu wydania uchwały była podstawa prawna do jej podjęcia przez organ, który ją wydał (wyrok NSA sygn. I OSK 843/12, Lex nr 1218321). Zależy to od tego czy uchybienie miało wpływ na treść uchwały i czy naruszało obowiązujący porządek prawny. W przypadku przedmiotowej uchwały Rady Gminy M., ocena sytuacji faktycznej pozwala stwierdzić niestaranne przywołanie podstawy prawnej nie miało wpływu ani na treść ani na skutki wywołane przez uchwałę. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje. Skarga jako niezasadna podlega oddaleniu. Sąd podziela pogląd wyrażony w orzeczeniu NSA przywołanym w skardze, że okoliczność nie obowiązywania uchwały w dacie wnoszenia skargi do Sądu, nie czyni postępowania zmierzającego do dokonania kontroli zgodności z prawem zaskarżonej uchwały bezcelowym, ani niedopuszczalnym wydania w takiej sprawie wyroku (postanowienie Naczelnego Sądu Administracyjnego w sprawie o sygn. akt II FSK 990/12). Mając na uwadze fakt, że do dnia uchylenie zaskarżonej uchwały Rady Gminy M. pozostawały w mocy skutki prawne powstałe od dnia wejścia do obrotu do dnia jej uchylenia, dokonano kontroli zaskarżonej uchwały z punktu widzenia jej zgodności z prawem. Okolicznością niesporną jest nie przywołanie (pominięcie) w podstawie prawnej uchwały Rady Gminy M. z [...] listopada 2009 r. nr [...] w sprawie ustalenia opłaty targowej, przepisów kompetencyjnych upoważniających radę do jej podjęcia tj.art.18 ust.2 pkt 8 w zw. z art.14 u.s.g. oraz art.47 § 4a o.p. Spór dotyczy tego czy powyższe naruszenie prawa jest na tyle istotne, że powinno skutkować stwierdzeniem nieważności zaskarżonej uchwały. Na mocy przywołanego art.18 ust. 2 pkt 8 u.s.g. do wyłącznej właściwości rady gminy należy min. podejmowanie uchwał w sprawach podatków i opłat w granicach określonych w odrębnych ustawach. W omawianej sprawie takimi przepisami wyznaczającymi kompetencje rady gminy w zakresie stanowienia aktów prawa miejscowego dotyczących podatków i opłat są przepisy ustawy o podatkach i opłatach lokalnych, w tym art.19 pkt 1 i 2 u.p.o.l. Wspomniany przepis stanowi bowiem, że rada gminy, w drodze uchwały określa zasady ustalania i poboru oraz terminy płatności i wysokość stawek opłat określonych w ustawie, w tym opłaty targowej (pkt 1) oraz przewiduje możliwość zarządzenia przez radę gminy poboru tych opłat w drodze inkasa, określenia inkasentów oraz wysokości wynagrodzenia za inkaso. Uchwały rady gminy zapadają zwykłą większością głosów w obecności co najmniej połowy ustawowego składu rady, w głosowaniu jawnym, chyba, że ustawa stanowi inaczej (art.14 u.s.g.). W myśl postanowień art. 91 ust.1 u.s.g. uchwała lub zarządzenie organu gminy sprzeczne z prawem są nieważne, jednocześnie w art.91 ust.4 u.s.g. wskazuje się, że w przypadku nieistotnego naruszenia prawa organ nadzoru nie stwierdza nieważności takiego aktu, a ogranicza się do wskazania, iż wydano go z naruszeniem prawa. W ten sposób przepis wskazuje dwie wadliwości uchwał będących wynikiem bądź nieistotnych naruszeń prawa, do których odwołuje się art. 91 ust.4 u.s.g., bądź też naruszeń prawa o charakterze kwalifikowanym skutkujących ich nieważnością, o których mowa w art.91 ust.1 u.s.g. Ustawa o samorządzie gminnym nie określa rodzaju naruszeń prawa, które należy zakwalifikować jako nieistotnego naruszenia prawa. W doktrynie przyjmuje się, że są to naruszenia prawa, które należy kwalifikować jako nieistotne (błahe) takie jak: nieodpowiednie oznaczenie uchwały poprzez nadanie jej błędnej nazwy lub powołanie niewłaściwej podstawy prawnej uchwały, przy założeniu, że istnieje przepis prawa umocowujący do jej podjęcia (por. Z. Kmieciak w: Ustawowe założenia systemu nadzoru nad działalnością komunalną, Samorząd. Teryt. z 1994 r. nr 6). Jak słusznie zauważył NSA w orzeczeniu o sygn. I OSK 843/12 (LEX 1218321) samo powołanie niewłaściwej podstawy prawnej uchwały przez organ samorządu terytorialnego nie jest uchybieniem tej rangi, które zawsze musi prowadzić do stwierdzenia przez sąd nieważności takiej uchwały. Skład orzekający w sprawie pogląd powyższy akceptuje i przyjmuje za swój. W ocenie sądu okoliczność pominięcie niektórych przepisów, w przypadku, gdy podstawę prawną aktu określa kilka przepisów, tak jak to miało miejsce w rozpatrywanej sprawie, nie stanowi wady kwalifikowanej skutkującej nieważnością aktu, w sytuacji istnienia przepisu prawa umocowującego organ do podjęcia zaskarżonej uchwały (podobnie A. Szewc w: Legalność uchwał organów gminy (wybrane zagadnienia), Samorząd Teryt. 1998/6/7-19). Istotnym naruszeniem prawa byłoby, gdyby rada gminy podjęła uchwałę bez podstawy prawnej, albo też wadliwie zastosowała przepis prawa będący podstawą prawną jego pojęcia. Z taką sytuacja jednak nie mamy do czynienia w omawianej sprawie. Mając powyższe na uwadze Sąd uznał, że stwierdzone naruszenie prawa polegające na nie powołaniu w podstawie prawnej uchwały Rady Gminy M. z [...] listopada 2009 r. nr [...] w sprawie ustalenia opłaty targowej przepisów: art.18 ust.2 pkt 8 w zw. z art.14 u.s.g. oraz art.47 § 4a o.p., ma charakter nieistotny, bowiem nie powoduje sprzeczności uchwały z prawem. Tym samym brak było podstaw do orzeczenia o nieważności zaskarżonej uchwały Rady Gminy M. W tym stanie rzeczy na mocy art.151 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz.270 ze zm.) orzeczono jak w sentencji.