I GSK 2070/18

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Barbara Mleczko-Jabłońska Sędzia NSA Dariusz Dudra Sędzia del. WSA Piotr Kraczowski (spr.) po rozpoznaniu w dniu 13 listopada 2018 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej Samorządowego Kolegium Odwoławczego we Wrocławiu od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu z dnia 17 stycznia 2018 r., sygn. akt III SA/Wr 769/17 w sprawie ze skargi I. G. na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego we Wrocławiu z dnia [...] sierpnia 2017 r., nr [...] w przedmiocie stwierdzenia niedopuszczalności zażalenia na postanowienie w przedmiocie zawieszenia postępowania egzekucyjnego 1. uchyla zaskarżony wyrok; 2. oddala skargę; 3. zasądza od I. G. na rzecz Samorządowego Kolegium Odwoławczego we Wrocławiu kwotę 460 (czterysta sześćdziesiąt) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego. Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu (dalej: WSA) wyrokiem z 17 stycznia 2018 r., III SA/Wr 769/17, w wyniku rozpoznania skargi I. G. (dalej: skarżąca) na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego we Wrocławiu (dalej: SKO) z [...] sierpnia 2017 r., nr [...] w przedmiocie niedopuszczalności zażalenia, uchylił zaskarżone postanowienie w całości. Ze stanu faktycznego sprawy przyjętego przez WSA wynika, że Prezydent Wrocławia, będący jednocześnie wierzycielem i organem egzekucyjnym, wystawił na skarżącą cztery tytuły wykonawcze z [...] kwietnia 2017 r., obejmujące należności z tytułu podatku od nieruchomości i skierował je do postępowania egzekucyjnego. Skarżąca [...] maja 2017 r. wniosła zarzuty na postępowanie egzekucyjne. Organ egzekucyjny postanowieniem z [...] czerwca 2017 r., na podstawie art. 35 § 1 ustawy z dnia 17 czerwca 1966 r. o postępowaniu egzekucyjnym w administracji (Dz. U. z 2017 r. poz. 1201; dalej: u.p.e.a) zawiesił z urzędu postępowanie egzekucyjne. Skarżąca [...] czerwca 2017 r., wniosła zażalenie na to postanowienie. W zażaleniu wskazała, że aprobuje okoliczność zawieszenia postępowania egzekucyjnego w związku z wniesieniem zarzutów. Niemniej zarzuciła organowi egzekucyjnemu, że w postanowieniu brak jest pouczenia o przysługującym prawie do wniesienia zażalenia. Postanowienie to winno być wydane na podstawie art. 56 § 3 w zw. z art. 35 § 1 u.p.e.a. a nie jedynie na podstawie art. 35 § 1 u.p.e.a. SKO postanowieniem z [...] sierpnia 2017 r. stwierdziło niedopuszczalność zażalenia. W uzasadnieniu SKO powołało się na pogląd wyrażony w wyroku z 27 kwietnia 2016 r., sygn. akt III SA/Wr 1309/15 w którym stwierdzono, że zgodnie z art. 35 § 1 u.p.e.a., zgłoszenie przez zobowiązanego zarzutu w sprawie prowadzenia egzekucji administracyjnej na podstawie art. 33 § 1 pkt 1-7, 9 i 10 zawiesza postępowanie egzekucyjne do czasu wydania ostatecznego postanowienia w przedmiocie zgłoszonego zarzutu, o ile wierzyciel po otrzymaniu zarzutu nie wystąpi z uzasadnionym wnioskiem o podjęcie zawieszonego postępowania egzekucyjnego. Zawieszenie postępowania egzekucyjnego na podstawie wskazanego przepisu następuje z mocy prawa z chwilą wniesienia przez zobowiązanego zarzutów w sprawie prowadzenia postępowania egzekucyjnego. Organ egzekucyjny nie ma zatem obowiązku wydawać postanowienia o zawieszeniu postępowania, ale skoro już wydał takie postanowienie, to oznacza że przypisać mu można tylko i wyłącznie charakter deklaratoryjny. Zaskarżonym wyrokiem WSA uwzględnił skargę skarżącej na postanowienie SKO uchylając je. WSA wskazał, że spór dotyczy dopuszczalności zażalenia od postanowienia o zawieszeniu postępowania, którego podstawę wydania stanowił art. 35 § 1 u.p.e.a. Następnie przypomniał, że zgodnie z art. 17 § 1 u.p.e.a., o ile przepisy tej ustawy nie stanowią inaczej, rozstrzygnięcie i zajmowane przez organ egzekucyjny lub wierzyciela stanowisko w sprawach dotyczących postępowania egzekucyjnego następuje w formie postanowienia. Na postanowienie to służy zażalenie, jeżeli ta ustawa lub Kodeks postępowania administracyjnego tak stanowi. W myśl art. 35 § 1 u.p.e.a. zgłoszenie przez zobowiązanego zarzutu w sprawie prowadzenia postępowania egzekucyjnego na podstawie art. 33 § 1 pkt 1-7, 9 i 10 u.p.e.a. zawiesza postępowanie zabezpieczające do czasu wydania ostatecznego postanowienia w przedmiocie zgłoszonego zarzutu, o ile wierzyciel po otrzymaniu zarzutu nie wystąpi o podjęcie zawieszonego postępowania egzekucyjnego. WSA wskazał, że sama kwestia wymogu wydania postanowienia w przypadku zawieszenia postępowania egzekucyjnego na tej podstawie była różnie oceniana w orzecznictwie sądów administracyjnych, czego dowodem mogą być orzeczenia powołane przez skarżącą oraz – odmienne – przez organ, w tym cytowany w zaskarżonym postanowieniu wyrok. WSA w obecnie orzekającym składzie uznał jednak za uzasadnione odejście od tego stanowiska, konsekwentnie akceptując pogląd skarżącej w tym zakresie. WSA zauważył, że także w orzeczeniach, w których sądy administracyjne zajęły odmienne stanowisko, wydanie przez organ egzekucyjny postanowienia na podstawie art. 35 § 1 u.p.e.a było uznawane nie tyle za błąd, co za akt zbędny, wychodząc z założenia że postanowienie jest w tym wypadku formą wypowiedzi organu (co byłoby zgodne z art. 17 § 1 u.p.e.a.), ma charakter deklaratoryjny, bowiem potwierdza ono stan rzecz zaistniały z mocy przepisu prawa. Jednocześnie wedle tego stanowiska postanowienie wydane w wyniku wniesienia zarzutów przez zobowiązanego jest innym postanowieniem, niż to, o którym mowa w art. 56 u.p.e.a, w stosunku do którego przewidziano środek zaskarżenia w postaci zażalenia. Zdaniem WSA brak jest jednak podstaw do uznania, że okoliczność – nie kwestionowana przez Sąd – iż w razie wniesienia przez zobowiązanego zarzutów na podstawie art. 33 § 1 pkt 1-7, 9 i 10 u.p.e.a. zawieszenie postępowania następuje z mocy prawa, przesądza, że organ nie ma obowiązku wydania postanowienia na podstawie art. 56 § 3 u.p.e.a. Przepis ten stanowi szczególną regulację wyznaczającą formę, w jakiej organ egzekucyjny powinien wypowiedzieć się w kwestii zawieszenia, nie zawężając jego zastosowania do przypadków wskazanych w §1 i § 2. Stanowisko, zgodnie z którym zawieszenie postępowania na podstawie art. 35 § 1 u.p.e.a. powinno przyjąć formę postanowienia w związku z art. 56 § 3 u.p.e.a. zostało wyrażone w wyroku NSA z 17 listopada 2017 r., sygn. akt II FSK 2997/15, w którym stwierdzono "Na powyższej podstawie prawnej – zawartej w art. 35 § 1 u.p.e.a. – zawieszenie postepowania egzekucyjnego następuje co prawda z mocy prawa, mimo to organ egzekucyjny zobligowany jest do wydania postanowienia na podstawie art. 56 § 3 u.p.e.a.". Konsekwencją przyjęcia, że łączną podstawą takiego postanowienia jest art. 35 § 1 i art. 56 § 3 u.p.e.a jest uznanie, że środek zaskarżenia w postaci zażalenia, przewidziany w stosunku do postanowień organu egzekucyjnego wydanych w przedmiocie zawieszenia postępowania przysługuje także w wypadku wydania takiego postanowienia w związku z zawieszenia postępowania egzekucyjnego z mocy prawa na skutek wniesienia przez zobowiązanego zarzutów na podstawie art. 33 § 1 pkt 1-7, 9 i 10 u.p.e.a. Środek służący wierzycielowi, o jakim mowa w art. 35 § 1 u.p.e.a., w postaci wniosku o podjęcie zawieszonego postępowania egzekucyjnego ma przy tym odmienny charakter od zażalenia, inne są warunki jego skutecznego zastosowania oraz potencjalne skutki, wobec czego brak jest podstaw do przyjęcia, że zastępuje on zażalenie, a regulacja art. 35 § 1 ma charakter kompletny i całkowicie oderwany od art. 56 u.p.e.a. Mając na uwadze powyższe WSA uznał, że organ błędnie uznał o nieprzysługiwaniu skarżącej prawa do wniesienia zażalenia na postanowienie organu egzekucyjnego z [...] czerwca 2017 r. o zawieszeniu postępowania egzekucyjnego. Tym samym nie zachodziły przesłanki do wydania przez SKO postanowienia stwierdzającego niedopuszczalność zażalenia na podstawie art. 134 w zw. i art. 144 k.p.a. w zw. z art. 18 u.p.e.a., zaś organ odwoławczy winien był ocenić terminowość wniesionego środka zaskarżenia i – o ile ten warunek został spełniony – odnieść się do niego merytorycznie. W związku z powyższym WSA zaskarżone postanowienie uchylił w oparciu o art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2017 r., poz. 1369; dalej: p.p.s.a.). SKO złożyło skargę kasacyjną od wyroku WSA skarżąc go w całości. Zaskarżonemu wyrokowi – na podstawie art. 174 pkt 2 p.p.s.a. – zarzucono naruszenie przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy, tj.: art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. w zw. z art. 134 i art. 144 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2017 r. poz. 1257 ze zm.; dalej: k.p.a.) w zw. z art. 18, art. 35 § 1 i art. 56 § 3 i 4 u.p.e.a., poprzez nieuzasadnione uchylenie postanowienia SKO na skutek błędnego przyjęcia, że skarżącej przysługiwało prawo wniesienia zażalenia na postanowienie Prezydenta Wrocławia z [...] czerwca 2017 r. w sprawie zawieszenia postępowania egzekucyjnego, w związku ze zgłoszeniem przez spółkę zarzutów do prowadzonej egzekucji administracyjnej, a zatem nie zachodziły przesłanki do stwierdzenia przez SKO niedopuszczalności zażalenia, podczas gdy brak było podstaw do wydania przez Prezydenta, jako organ egzekucyjny, postanowienia w sprawie zawieszenia prowadzonego postępowania egzekucyjnego w tej sytuacji, a w konsekwencji niedopuszczalnym było wniesienie zażalenia przez spółkę na wydane w tym przedmiocie postanowienie. Z uwagi na powyższe SKO wniosło o uchylenie w całości wyroku i oddalenie skargi oraz zasądzenie od skarżącej na rzecz organu kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego. Pełnomocnik SKO zrzekł się przeprowadzenia rozprawy. Odpowiedź na skargę kasacyjną nie została złożona. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zarzuty skargi kasacyjnej są usprawiedliwione. Spór w sprawie dotyczy tego, czy WSA zasadnie uchylił postanowienie SKO stwierdzające niedopuszczalność zażalenia skarżącej na postanowienie organu egzekucyjnego (Prezydenta Wrocławia) o zawieszaniu postępowania egzekucyjnego, którego podstawę wydania stanowił art. 35 § 1 u.p.e.a., z uwagi na uznanie, że środek zaskarżenie na to postanowienie przysługiwał stronie. WSA wskazał, że fakt zawieszenia postępowania w okolicznościach wskazanych w art. 35 § 1 u.p.e.a. następuje z mocy prawa nie oznacza, że organ egzekucyjny nie ma podstaw do wydania postanowienia w tym przedmiocie. Podstaw do wydania tego rodzaju postanowienia WSA upatruje w art. 56 § 3 w zw. z art. 35 § u.p.e.a. Zdaniem zaś skarżącego kasacyjnie wydanie postanowienia w przedmiocie zawieszenia postępowania ma charakter deklaratoryjny i nie ma wpływu na toczące się postępowanie egzekucyjne. Tym samym stronie nie przysługuje środek odwoławczy. W związku z tym zaskarżony wyrok narusza przepisy art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. w zw. z art. 134 i art. 144 k.p.a. i art. 18, art. 35 § 1 i art. 56 § 3 i 4 u.p.e.a. Zgodnie z art. 35 § 1 u.p.e.a., zgłoszenie przez zobowiązanego zarzutu w sprawie prowadzenia egzekucji administracyjnej na podstawie art. 33 § 1 pkt 1-7, 9 i 10 tej ustawy zawiesza postępowanie egzekucyjne do czasu wydania ostatecznego postanowienia w przedmiocie zgłoszonego zarzutu, o ile wierzyciel po otrzymaniu zarzutu nie wystąpi z uzasadnionym wnioskiem o podjęcie zawieszonego postępowania egzekucyjnego. W myśl zaś art. 56 § 3 u.p.e.a. – organ egzekucyjny wydaje postanowienia w sprawie zawieszenia postępowania egzekucyjnego. Naczelny Są Administracyjny stwierdza, że rację ma skarżące kasacyjnie SKO, ponieważ trafnie zarzuca, że przepis art. 56 § 3 u.p.e.a. nie ma zastosowania w odniesieniu do zawieszenia postępowania w okolicznościach wskazanych w art. 35 § 1 u.p.e.a. Powyższego wynika, po pierwsze z tego, że w art. 35 § 1 u.p.e.a., jak i żadnym innym przepisie tej ustawy nie zawarto stosownego odesłania do przepisów art. 56 u.p.e.a., w tym § 3 tego artykułu. Dodać należy, że tego rodzaju odesłania nie można doszukiwać się w treści art. 56 § 1 pkt 5 u.p.e.a., który jak wynika z jego treści, daje podstawę do zawieszenia postępowania egzekucyjnego w innych przypadkach przewidzianych w ustawach, co oznacza, że odsyła do sytuacji określonych w innych, odrębnych aktach prawnych nie zaś do innych przypadków określonych w ustawie o postępowaniu egzekucyjnym w administracji. Po drugie, że art. 35 § 1 u.p.e.a. zostało umieszczony w Rozdziale 3 Działu I u.p.e.a. (Zasady prowadzenia egzekucji), zaś art. 56 u.p.e.a. mieści się w ramach Rozdziału 4 Działu I u.p.e.a. (Zawieszenie i umorzenie postępowania egzekucyjnego). Związane z wykładnią systemową reguły dotyczące systematyki wewnętrznej aktu normatywnego nie pozwalają na dowolne stosowanie norm prawnych umieszczonych w jednej jednostce systematyzacyjnej danego aktu do norm zawartych w innej, odrębnej jednostce systematyzacyjnej tego aktu. Trafnie skarżące kasacyjnie SKO zauważa, ze odrębne umiejscowienie regulacji dotyczącej zawieszenia postępowania egzekucyjnego w związku z okolicznościami opisanymi w art. 35 § 1 u.p.e.a., od ogólnych zasad zawieszenia postępowania egzekucyjnego określonych w art. 56 i następne u.p.e.a. powoduje, że należy uznać ją za unormowanie szczególne, odrębne od regulacji znajdującej się w Rozdziale 4 Działu I u.p.e.a. Po trzecie, o braku podstaw do zastosowania regulacji art. 56 u.p.e.a., w tym przepisu art. 56 § 3 w odniesieniu do sytuacji opisanych w art. 35 § 1 u.p.e.a. dowodzą również odrębny charakter i odrębne przesłanki zawieszenia postępowania egzekucyjnego. O ile bowiem, zawieszenie postępowania egzekucyjnego w ramach art. 35 § 1 u.p.e.a. następuje z mocy prawa, a więc nie jest warunkowane podjęciem rozstrzygnięcia organu egzekucyjnego w tym przedmiocie, o tyle zawieszenie postępowania w świetle regulacji zawartej w art. 56 u.p.e.a. warunkowane jest bezwzględnie wydaniem stosowanego postanowienia przez organ egzekucyjny, o czym stanowi wprost art. 56 § 3 u.p.e.a. Resumując powyższe wskazać należy, że zawieszenie postępowania egzekucyjnego na podstawie art. 35 § 1 u.p.e.a. następuje z mocy prawa, z chwilą wniesienia przez zobowiązanego zarzutu w sprawie prowadzenia egzekucji administracyjnej, a zatem organ nie ma obowiązku wydać postanowienia o zawieszeniu postępowania. Jeżeli jednak postanowienie zostało wydane, to nie oznacza, że tworzy ono określony stan prawny w przedmiocie chociażby zaskarżenia takiego postanowienia na podstawie art. 56 § 4 u.p.e.a. Naczelny Sąd Administracyjny dostrzega, że kwestia wymogu wydania postanowienia w przedmiocie zawieszenia postępowania egzekucyjnego w związku z wniesieniem zarzutów w tym postępowaniu, a tym samym jego zaskarżenia jest przedmiotem rozbieżności w orzecznictwie sądów administracyjnych. Naczelny Sąd Administracyjny podziela jednak zdecydowanie przeważający pogląd, że wydanie postanowienia w trybie art. 35 § 1 u.p.e.a. jest zbędne, a postanowienie o zawieszeniu postępowania egzekucyjnego wydane w wyniku wniesienia zarzutów jest postanowieniem innym, niż to, o którym mowa w art 56 u.p.e.a. (por. wyroki NSA: z 23 listopada 2017 r. II GSK 2116/17; z 6 kwietnia 2017 r. II GSK 5131/16; a także wyroki WSA w Lublinie z 31 stycznia 2018 r. I SA/Lu 762/17; WSA w Bydgoszczy z 7 października 2015 r.; WSA we Wrocławiu z 27 kwietnia 2016 r. III SA/Wr 1309/15 dostępne na: www.orzeczenia.nsa.gov.pl; pozostałe cytowane tamże). Powyższy pogląd znajduje także oparcie w doktrynie (por. R. Hauser, W. Piątek w: Postępowanie egzekucyjne w administracji. Komentarz, Warszawa 2014, s. 236). Mając powyższe na uwadze Naczelny Sąd Administracyjny, wobec uznania, że skarga kasacyjna skutecznie podważyła rozumowanie WSA w aspekcie stwierdzenia naruszenia przez organy przepisów postępowania administracyjnego, postanowił, na podstawie art. 188 p.p.s.a. rozpoznać skargę, poprzez uchylenie zaskarżonego wyroku i oddalenie skargi na podstawie art. 151 p.p.s.a. O kosztach postępowania kasacyjnego orzeczono na podstawie art. 203 pkt 2 w zw. z art. 205 § 2 p.p.s.a. w zw. z § 14 ust. 1 pkt 1 lit. c i ust. 1 pkt 2 lit. b rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (Dz.U. z 2015 r., poz. 1804 ze zm.). Na zasądzone koszty (460 zł) składają się wynagrodzenie pełnomocnika (360 zł) i kwota uiszczonego wpisu od skargi kasacyjnej (100 zł).