II SA/Wr 706/17

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Olga Białek Sędziowie: Sędzia WSA Władysław Kulon (spr.) Sędzia NSA Zygmunt Wiśniewski Protokolant: Starszy asystent sędziego Katarzyna Grott po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 17 stycznia 2018 r. sprawy ze skargi Wojewody Dolnośląskiego na uchwałę Rady Gminy Przeworno z dnia 23 czerwca 2017 r. Nr XXXIII/152/17 w przedmiocie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dla miejscowości Romanów I. stwierdza nieważność § 10 pkt 2 lit. d zaskarżonej uchwały, II. zasądza od Gminy Przeworno na rzecz strony skarżącej kwotę 480,00 zł (słownie: czterysta osiemdziesiąt złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Wojewoda Dolnośląski wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu skargę na uchwałę Rady Gminy Przeworno z dnia 23 czerwca 2017 r. nr XXXIII/152/17 w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dla wsi Romanów. Organ nadzoru zaskarżając powyższą uchwałę, wniósł o stwierdzenie nieważności jej § 10 pkt 2 lit. d jako podjętego z istotnym naruszeniem art. 15 ust. 3 pkt 10 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (j.t. Dz. U. z 2017 r. poz. 1073 ze zm.; zwanej dalej "u.p.z.p.") w związku z art. 93 ust. 2a ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2016 r. poz. 2147 ze zm.; zwanej dalej "u.g.n."), polegającym na naruszeniu zasad sporządzania planu miejscowego w zakresie określenia minimalnej powierzchni nowo wydzielanych działek dla terenu zabudowy zagrodowej (RM) oraz o zasądzenie od strony przeciwnej na rzecz organu nadzoru kosztów postępowania według norm przepisanych. Wojewoda stwierdził, że w § 19 Rada gminy przyjęła ustalania szczegółowe dla terenu zabudowy zagrodowej, oznaczonego na rysunku planu symbolem 17RM, 18RM, 19RM, 20RM, 21RM, 22RM, 23RM, 24RM, 25RM, 26RM o podstawowym przeznaczeniu terenów: budynki mieszkalne wchodzące w skład gospodarstw rolnych oraz inne budynki, budowle i urządzenia służące wyłącznie produkcji rolnej. Rada w § 19 ust. 8 uchwały odesłała w zakresie szczególnych zasad i warunków scalania i podziału nieruchomości do ustaleń § 10 uchwały. Na podstawie § 10 pkt 2 lit. d uchwały Rada ustaliła dla wspomnianego terenu minimalne powierzchnie nowo wydzielanych działek: 2000 m². Oznacza to, że określono minimalną powierzchnię działek powstałych w wyniku podziału dla zabudowy zagrodowej. Wedle skarżącego zapis ten narusza przepis art. 93 ust. 2a u.g.n., zgodnie z którym podział nieruchomości położonych na obszarach przeznaczonych w planach miejscowych na cele rolne i leśne, a w przypadku braku planu miejscowego wykorzystywanych na cele rolne i leśne, powodujący wydzielenie działki gruntu o powierzchni mniejszej niż 0,3000ha, jest dopuszczalny pod warunkiem, że działka ta zostanie przeznaczona na powiększenie sąsiedniej nieruchomości lub dokonana zostanie regulacja granic między sąsiadującymi nieruchomościami. Co do zasady ustawodawca przewidział, iż w odniesieniu do nieruchomości położonych na obszarach przeznaczonych w planach miejscowych na cele rolne i leśne, dopuszczalny jest podział nieruchomości jedynie w przypadku, gdy ich powierzchnia po podziale nie jest mniejsza niż 0,3000ha. Skoro zatem zakwestionowany zapis planu miejscowego przewiduje minimalną powierzchnię działek powstałych w wyniku podziału dla terenów zabudowy zagrodowej na 2000 m² i zapis ten nie stanowi wyjątku, o którym mowa w ustawie (z treści przepisu § 10 pkt 2 uchwały wynika, że dotyczy on nowo wydzielanych działek, z zastrzeżeniami ustaleń dla poszczególnych terenów jednostek elementarnych, które w § 19 ust. 8 odsyłają do § 10 uchwały), to taki zapis pozostaje w oczywistej sprzeczności z art. 93 ust. 2a u.g.n.. W motywach skargi wyjaśniono, iż w trakcie postępowania nadzorczego wystąpiono do Rady Gminy Przeworno o wyjaśnienia m.in. w zakresie określenia minimalnej powierzchni nowo wydzielanych działek dla terenów RM, zaś w reakcji na to wystąpienie organu nadzoru podzielono wątpliwości tego organu co do przyjęcia przedmiotowych ustaleń z naruszeniem zakresu ustaleń miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Jako przyczynę tego faktu wskazano długotrwałość procedury planistycznej. W samym piśmie wnioskowano także o usunięcie zaistniałej nieprawidłowości rozstrzygnięciem nadzorczym. W dalszej części skargi Wojewoda Dolnośląski wywiódł, iż regulacja uchwały stojąca w oczywistej sprzeczności z regulacją ustawową musi zostać uznana za istotne naruszenie prawa. Zapis § 10 pkt 2 lit d przedmiotowej uchwały stanowi regulację generalną, z której jednoznacznie wynika, że może mieć zastosowanie do jakichkolwiek podziałów działek budowlanych na terenie RM - nie ograniczono jego zastosowania wyłącznie do sytuacji wskazanych wart. 93 ust. 2a u.g.n.. Nie wykazano również braku możliwości podziału działek w ramach terenu RM w sposób inny, niż tylko w celu powiększenia sąsiedniej nieruchomości lub dokonania regulacji granic między sąsiadującymi nieruchomościami. Dodatkowo przepis art. 93 ust. 2a u.g.n. znajdzie zastosowanie do podziałów nieruchomości położonych na obszarach przeznaczonych w planach miejscowych na cele rolne i leśne, mimo braku zapisów dopuszczających takie podziały w planie miejscowym. Oznacza to, że pomimo stwierdzenia nieważności § 10 pkt 2 lit. d) przedmiotowej uchwały podział na podstawie art. 93 ust. 2a ustawy o gospodarce nieruchomościami będzie możliwy. Potwierdzając zasadność stanowiska zaprezentowanego w skardze orzecznictwem sądowoadministracyjnym Wojewoda Dolnośląski podkreślił, że podstawy nieważności uchwały w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego ustawodawca wskazał w art. 28 ust. 1 u.p.z.p., zgodnie z którym istotne naruszenie zasad sporządzania studium lub planu miejscowego, istotne naruszenie trybu ich sporządzania, a także naruszenie właściwości organów w tym zakresie, powodują nieważność uchwały rady gminy w całości lub w części. Rada Gminy Przeworno, uchwalając przedmiotowy plan zagospodarowania przestrzennego, naruszyła w sposób istotny zasady sporządzania planu miejscowego, co powoduje konieczność stwierdzenia nieważności § 10 pkt 2 lit. d) uchwały z dnia 23 czerwca 2017 r. nr XXXIII/152/17 Rady Gminy Przeworno w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dla miejscowości Romanów. W odpowiedzi na skargę Rada Gminy Przeworno uznała, że skarga jest uzasadniona i wniosła o stwierdzenie nieważności kwestionowanego zapisu uchwały oraz o odstąpienie od ,,obciążania Gminy Przeworno kosztami postępowania". Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu zważył, co następuje: Zgodnie z art. 1 § 1 oraz § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (j.t. Dz. U. z 2016 r. poz. 1066 ze zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej oraz rozstrzyganie sporów kompetencyjnych i o właściwość między organami jednostek samorządu terytorialnego, samorządowymi kolegiami odwoławczymi i między tymi organami a organami administracji rządowej. Kontrola, o której mowa powyżej, sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Stosownie do art. 3 § 2 pkt 5 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (j.t Dz. z 2016 r., poz. 718, dalej - P.p.s.a.), kontrola działalności administracji publicznej wykonywana przez sądy administracyjne obejmuje m.in. orzekanie w sprawach skarg na akty organów jednostek samorządu terytorialnego i ich związków, inne niż określone w pkt 5, podejmowane w sprawach z zakresu administracji publicznej (art. 3 § 2 pkt 6 P.p.s.a.). W myśl zaś art. 147 § 1 P.p.s.a. sąd uwzględniając skargę na uchwałę lub akt, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 5 i 6, stwierdza nieważność tej uchwały lub aktu w całości lub w części albo stwierdza, że zostały wydane z naruszeniem prawa, jeżeli przepis szczególny wyłącza stwierdzenie ich nieważności. Będąca przedmiotem rozpoznania skarga Wojewody Dolnośląskiego wniesiona została w trybie art. art. 93 ust. 1 u.s.g., Przewidziane w powołanym przepisie prawo organu nadzoru do wniesienia skargi do sądu administracyjnego przysługuje wówczas, gdy organ ten przed upływem 30 dni od daty doręczenia mu uchwały organu gminy nie skorzystał ze środka nadzoru określonego w art. 91 ustawy, tj. nie stwierdził nieważności tej uchwały we własnym zakresie. Po upływie tego terminu organ nadzoru, chcąc spowodować wyeliminowanie z obrotu prawnego wadliwej, w jego ocenie, uchwały musi ją zaskarżyć do sądu administracyjnego. Zgodnie z przepisem art. 91 ust. 1 u.s.g. uchwała organu gminy jest nieważna, gdy jest sprzeczna z prawem. Przywołany akt wyróżnia bowiem dwie kategorie wad uchwał organów gminy: istotne naruszenie prawa oraz nieistotne naruszenie prawa. Przepis art. 91 ust. 4 u.s.g. stanowi, że w przypadku nieistotnego naruszenia prawa organ nadzoru nie stwierdza nieważności uchwały, ograniczając się do wskazania, że uchwałę wydano z naruszeniem prawa. Rozważając treść przywołanych wyżej przepisów u.s.g. należy uznać, że podstawą stwierdzenia nieważności uchwały lub zarządzenia organu gminy są jedynie istotne naruszenia prawa, przy czym powoływana regulacja ustrojowa nie typizuje naruszeń prawa kwalifikowanych jako istotne, podobnie jak nie charakteryzuje nieistotnych naruszeń prawa, które ustawodawca uwzględnił w art. 91 ust. 4 tej ustawy. W orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego utrwalony został pogląd, zgodnie z którym przy ustalaniu zakresu pojęcia "istotnego naruszenia prawa" należałoby oprzeć się na rozwiązaniach przyjętych w Kodeksie postępowania administracyjnego. Judykatura wypracowała jednak stanowisko, że "istotne naruszenie prawa", powodujące nieważność uchwały organu gminy, czy też rozstrzygnięcia nadzorczego nie pokrywa się z przesłankami nieważności decyzji w rozumieniu art. 156 k.p.a. (por. wyrok NSA z dnia 18 września 1990 r., sygn. SA/Wr 849/90, OSNA 1990 r., nr 4, poz. 2 wyrok NSA z dnia 26 marca 1991 r., sygn. SA/Wr 81/91, Wspólnota 1991/26/14, wyrok NSA z dnia 16 listopada 2000 r. sygn. II SA/Wr 157/99, nie publ.). Z poglądem tym można się zgodzić, uwzględniając jednak, że w oparciu konstrukcję wad powodujących nieważność oraz wzruszalność decyzji administracyjnych należy wskazać rodzaje naruszeń przepisów prawa, które trzeba zaliczyć do istotnych naruszeń prawa skutkujących nieważność uchwały organu gminy, czy rozstrzygnięcia nadzorczego. W literaturze przedmiotu zalicza się do nich: naruszenie przepisów wyznaczających kompetencje do podejmowania tych aktów, podstawy prawnej ich podejmowania, przepisów prawa ustrojowego, przepisów regulujących procedurę podejmowania tych aktów (por. B.Adamiak w artykule "Wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego w sprawach z zakresu samorządu terytorialnego" publ. W Samorządzie Terytorialnym 1997/4/23/; podobnie Z. Kmieciak w publikacji "Ustawowe założenia systemu nadzoru nad działalnością komunalną" w Samorządzie Terytorialnym 1994/6/13, stwierdzając, że "orzeczenie o nieważności uchwały /organu gminy/ zapada w razie ustalenia, że jest ona dotknięta wadą kwalifikowaną, polegającą na tego rodzaju sprzeczności uchwały z prawem, która jest "czymś więcej" niż tylko nieistotnym naruszeniem prawa"). W wyroku z dnia 17 lutego 2016r., (sygn. akt II FSK 3595/13), Lex nr 2036630, Naczelny Sąd Administracyjny stwierdził zaś, że "Do takich istotnych naruszeń, skutkujących nieważnością uchwały, zalicza się naruszenie: przepisów wyznaczających kompetencję do podejmowania uchwał, podstawy prawnej podejmowania uchwał, przepisów prawa ustrojowego, przepisów prawa materialnego przez wadliwą ich wykładnię, a także przepisów regulujących procedurę podejmowania uchwał. Do tej kategorii uchybień nie zalicza się braku wskazania podstawy prawnej uchwały organu samorządu terytorialnego, a także wskazania niewłaściwej lub niepełnej podstawy prawnej, o ile istnieje przepis prawa stanowiący umocowanie do jej podjęcia." Wskazać także należy, że przy ocenie uchwał w przedmiocie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego Sąd zobligowany jest do kontroli zaskarżonej uchwały w kontekście przesłanek wymienionych w art. 28 ust. 1 u.p.z.p.. Stosownie bowiem do treści tego przepisu istotne naruszenie zasad sporządzania studium lub planu miejscowego, istotne naruszenie trybu ich sporządzania, a także naruszenie właściwości organów w tym zakresie, powodują nieważność uchwały rady gminy w całości lub części. Pod pojęciem procedury planistycznej należy rozumieć kolejno podejmowane czynności planistyczne określone przepisami ustawy, gwarantujące możliwość udziału zainteresowanych podmiotów w procesie planowania (składanie uwag i wniosków) i kontroli legalności przyjmowanych rozwiązań w granicach uzyskiwanych opinii i uzgodnień. Pojęcie zaś zasad sporządzania miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego wiąże się z merytorycznymi wartościami i wymogami kształtowania polityki przestrzennej. Przeprowadzona w takim zakresie kontrola zaskarżonej uchwały wykazała, że nie odpowiada ona w części dotyczącej § 10 pkt 2 lit. d wymogom prawa, przy czym waga stwierdzonego naruszenia prawa materialnego ma charakter istotny i przesądziła o konieczności stwierdzenia jej nieważności w powyższym zakresie. W § 19 zaskarżonej uchwały Rada przyjęła ustalenia szczegółowe dla terenu zabudowy zagrodowej oznaczonego na rysunku planu symbolem 17RM, 18RM, 19RM, 20RM, 21RM, 22RM, 23RM, 24RM, 25RM, 26RM. Na mocy § 10 pkt 2 lit. d ustalono dla wspomnianego terenu minimalne powierzchnie nowo wydzielanych działek: 2000 m². Oznacza to, że określono minimalną powierzchnię działek powstałych w wyniku podziału dla zabudowy zagrodowej. Słusznie organ nadzoru stwierdził, że zapis ten narusza przepis art. 93 ust. 2a u.g.n., zgodnie z którym podział nieruchomości położonych na obszarach przeznaczonych w planach miejscowych na cele rolne i leśne, a w przypadku braku planu miejscowego wykorzystywanych na cele rolne i leśne, powodujący wydzielenie działki gruntu o powierzchni mniejszej niż 0,3000ha, jest dopuszczalny pod warunkiem, że działka ta zostanie przeznaczona na powiększenie sąsiedniej nieruchomości lub dokonana zostanie regulacja granic między sąsiadującymi nieruchomościami. Co do zasady ustawodawca przewidział, że w odniesieniu do nieruchomości położonych na obszarach przeznaczonych w planach miejscowych na cele rolne i leśne, dopuszczalny jest podział nieruchomości jedynie w przypadku, gdy ich powierzchnia po podziale nie jest mniejsza niż 0,3000ha. Skoro zatem zakwestionowany zapis planu miejscowego przewiduje minimalną powierzchnię działek powstałych w wyniku podziału dla terenów zabudowy zagrodowej na 2000 m² i zapis ten nie stanowi wyjątku, o którym mowa w u.g.n., to taki zapis pozostaje w oczywistej sprzeczności z art. 93 ust. 2a u.g.n., co w konsekwencji uzasadnia uznanie takiej regulacji za istotnie naruszającą prawo. Zapis § 10 pkt 2 lit. d zaskarżonej uchwały stanowi regulację generalną z której jednoznacznie wynika, że może mieć zastosowanie do jakichkolwiek podziałów działek na terenie zabudowy zagrodowej oznaczonego na rysunku planu symbolem 17RM, 18RM, 19RM, 20RM, 21RM, 22RM, 23RM, 24RM, 25RM, 26RM i nie ograniczono jego zastosowania wyłącznie do sytuacji wskazanych w art. 93 ust. 2a u.g.n. Nie wykazano również braku możliwości podziału działek w ramach terenu 17RM, 18RM, 19RM, 20RM, 21RM, 22RM, 23RM, 24RM, 25RM, 26RM w sposób inny, niż tylko w celu powiększenia sąsiedniej nieruchomości lub dokonania regulacji granic między sąsiadującymi nieruchomościami. Ponadto, przepis art. 93 ust. 2a u.g.n. znajdzie zastosowanie do podziałów nieruchomości położonych na obszarach przeznaczonych w planach miejscowych na cele rolne i leśne, mimo braku zapisów dopuszczających takie podziały w planie miejscowym. Powyższe prowadzi do wniosku, że § 10 pkt 2 lit. d zaskarżonej uchwały w sposób istotny narusza zasady sporządzania planu miejscowego w zakresie określenia minimalnej powierzchni nowo wydzielanych działek zabudowy zagrodowej. Uwzględniając powyższe, wniosek o stwierdzenie nieważności § 10 pkt 2 lit. d zaskarżonej uchwały należało uznać za uzasadniony. W pełni zatem podzielając zarzut i przedstawioną argumentację prawną organu nadzoru w powyższym zakresie, na podstawie art. 147 § 1 P.p.s.a. orzeczono jak w punkcie pierwszym sentencji wyroku. Nie może mieć znaczenia wniosek zamieszczony w odpowiedzi na skargę o odstąpienie od zasądzania kosztów postępowania, skoro przedmiotowe koszty zostały poniesione w związku z udziałem profesjonalnego pełnomocnika w postępowaniu sądowoadministracyjnym. Wobec tego w punkcie drugim orzeczono na podstawie art. 200 P.p.s.a. w związku z § 14 ust. 1 pkt 1 lit. c rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (Dz. U. z 2015 r. poz. 1804 ze zm.).