II OSK 1168/18

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Zdzisław Kostka (spr.) Sędziowie sędzia NSA Paweł Miładowski sędzia del. WSA Kazimierz Bandarzewski Protokolant asystent sędziego Hubert Sęczkowski po rozpoznaniu w dniu 11 marca 2020 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej Wspólnoty Mieszkaniowej [...] w [... ] od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu z dnia 17 stycznia 2018 r. sygn. akt II SA/Wr 710/17 w sprawie ze skargi Wspólnoty Mieszkaniowej [...] w [... ] na decyzję [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w [...] z dnia [...] sierpnia 2017 r. nr [...] w przedmiocie odmowy zmiany ostatecznej decyzji nakazującej usunięcie nieprawidłowości występujących w stanie technicznym obiektu oddala skargę kasacyjną. Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu wyrokiem z 17 stycznia 2018 r., sygn. akt II SA/Wr 710/17, oddalił skargę Wspólnoty Mieszkaniowej przy ul. [...] w W. na decyzję [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w [...] z [...] sierpnia 2017 r., którą utrzymano w mocy decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego [...] z [...] kwietnia 2017 r. o odmowie zmiany w trybie art. 155 k.p.a. ostatecznej decyzji tego organu z [...] stycznia 2015 r. o nakazaniu skarżącej na podstawie art. 66 ust. 1 pkt 1 i 3 Prawa budowlanego usunięcia nieprawidłowości w stanie technicznym budynku. W skardze kasacyjnej skarżąca, zaskarżając wyrok Sądu pierwszej instancji w całości, przytoczyła następujące podstawy kasacyjne. 1. Naruszenie art. 155 k.p.a. przez uznanie, że nie jest dopuszczalna na podstawie powołanego przepisu zmiana ostatecznej decyzji w zakresie określonego w niej terminu wykonania decyzji, gdy termin ten upłynął. 2. Naruszenie art. 155 k.p.a. przez uznanie, że wcześniejsza zmiana decyzji ostatecznej w zakresie określonego w niej terminu wykonania decyzji wyklucza możliwość kolejnej zmiany ostatecznej decyzji w tym zakresie. 3. Naruszenie art. 141 § 4 p.p.s.a. przez pominięcie i nieodniesienie się w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku do podnoszonych przez skarżącą w skardze zarzutów. 4. Naruszenie art. 106 § 3 p.p.s.a. przez nieprzeprowadzenie przez Sąd pierwszej instancji dowodu uzupełniającego z dokumentu w postaci listy projektów skierowanych do merytorycznej oceny na okoliczność zakwalifikowania skarżącej do lokalnego programu rewitalizacji finansowanego ze środków Unii Europejskiej. We wnioskach skargi kasacyjnej zażądano uchylenia zaskarżonego wyroku i przekazania sprawy Sądowi pierwszej instancji do ponownego rozpoznania, a także zasądzenia zwrotu kosztów postępowania. Ponadto wniesiono o przeprowadzenie na podstawie art. 106 § 3 p.p.s.a. dowodu z dokumentu, to jest umowy o dofinansowanie projektu o nazwie "Wykonanie prac remontowych i termomodernizacyjnych nieruchomości przy ul. [...] w W." na okoliczność uzyskania przez skarżącą dofinansowania na remont nieruchomości, zmierzania przez skarżącą do usunięcia nieprawidłowości w stanie technicznym budynku oraz wystąpienia słusznego interesu skarżącej. W piśmie prezesowym z 27 stycznia 2020 r. skarżąca, działając przez swego pełnomocnika – adwokata R. B., który reprezentował skarżącą także w postępowaniu administracyjny oraz przy wniesieniu skargi do sądu administracyjnego, zarzuciła naruszenie art. 33 § 1 k.p.a. w zw. z art. 127 § 1 k.p.a. przez błędne przyjęcie, że zarządca nieruchomości wspólnej, ustanowiony w trybie art. 18 ust. 1 ustawy o własności lokali może być pełnomocnikiem wspólnoty mieszkaniowej w postępowaniu administracyjnym. W związku z tym wniesiono o uchylenie zaskarżonego wyroku oraz o uchylenie zaskarżonej decyzji i poprzedzającej ją decyzji organu pierwszej instancji. Ponadto w powołanym piśmie procesowym podniesiono, że wskazane naruszenie przepisów powoduje nieważność postępowania przed sądem administracyjnym na podstawie art. 183 § 2 pkt 2 lub pkt 5 p.p.s.a. Wskazano, że pełnomocnik skarżącej wspólnoty mieszkaniowej został umocowany przez [...] sp. z o.o. w W., a nie przez Wspólnotę Mieszkaniową przy ul. [...] w W. Rozpoznając skargę kasacyjną Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje. Zgodnie z art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2019 r. poz. 2325 ze zm.) Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod rozwagę jedynie nieważność postępowania. W niniejszej sprawie podstawy nieważności wskazane w art. 183 § 2 p.p.s.a. nie zachodzą, zaś granice skargi kasacyjnej zostały wyznaczone przez jej podstawy (wskazane naruszenia przepisów prawa). Rozpoznając zatem w tak określonych granicach sprawę NSA uznał, że skarga kasacyjna nie jest zasadna. Odnosząc się do zarzutu nieważności postępowania podniesionego w piśmie z 27 stycznia 2020 r. wskazać należy, że przyjmuje się (np. w uchwale Sądu Najwyższego z 9 lutego 2017 r., sygn. akt III CZP 106/16), iż w braku odmiennego zastrzeżenia osoba, której właściciele lokali w umowie lub w uchwale (art. 18 ust. 1 i ust. 2a ustawy z dnia 24 czerwca 1994 r. o własności lokali - t.j. Dz.U. z 2020 r. poz. 532 ze zm.) powierzyli zarząd nieruchomością wspólną, jest w granicach tego zarządu umocowana do reprezentowania wspólnoty mieszkaniowej w postępowaniach sądowych. Dodać należy, że – jak wynika z uzasadnienia powołanej uchwały – przyjmuje się, iż do zarządcy powołanego na podstawie art. 18 ust. 1 i ust. 2a ustawy o własności lokali stosuje się, poprzez odesłanie zawarte w art. 33 ustawy o własności lokali, przepisy art. 21 i art. 22 tej ustawy, a więc przepisy dotyczące działania zarządu wspólnoty mieszkaniowej, jako organu reprezentującego wspólnotę mieszkaniową na zewnątrz. Oznacza to, że zarządcę powołanego na podstawie art. 18 ust. 1 i ust. 2a ustawy o własności lokali można traktować jako organ wspólnoty mieszkaniowej. W związku z tym wskazać należy, że w aktach sprawy znajduje się kopia aktu notarialnego z [...] października 2001 r. zawierającego protokół zebrania członków skarżącej wspólnoty mieszkaniowej, na którym podjęto na podstawie art. 18 ust. 2a ustawy o własności lokali uchwałę o powierzeniu sprawowania zarządu nieruchomością wspólną [...] sp. z o.o. w W. Z uchwały tej nie wynika zastrzeżenie, aby osoba prawna, której powierzono zarząd, nie była uprawniona do reprezentowania skarżącej w postępowaniach sądowych. Oznacza to, że [...] sp. z o.o. w W. w rozpoznawanej sprawie w postępowaniu administracyjnym i sądowym działał jako organ skarżącej wspólnoty, a więc na podstawie art. 30 § 3 k.p.a. i następnie na podstawie art. 28 ust. 1 p.p.s.a., a nie jako pełnomocnik. Działając jako organ skarżącej wspólnoty [...] sp. z o.o. w W. był uprawniony do udzielenia pełnomocnictwa adwokatowi R. B. W ocenie NSA rozpoznającego sprawę adwokat R. B., który działał za skarżącą wspólnotę w postępowaniu administracyjnym i następnie sądowym, był zatem należycie umocowany. Zauważyć należy, że także sam adwokata R. B. przez prawie trzy lata postępowania administracyjnego i przed sądem administracyjnym nie miał wątpliwości co do swego umocowania. Co istotne w postępowaniu administracyjnym i przed sądem administracyjnym swoje umocowanie wywodził z pełnomocnictwa udzielonego przez [...] sp. z o.o. w W., zaś uprawnienie tegoż podmiotu do udzielenia mu pełnomocnictwa w celu reprezentowania skarżącej wspólnoty wywodził ze wspomnianego aktu notarialnego z [...] października 2001 r. Kopie tego aktu zawsze przedstawiał, gdy wykazywał swoje umocowanie do działania za skarżącą wspólnotę. W sprawie nie doszło więc ani do naruszenia art. 33 § 1 k.p.a. w zw. z art. 127 § 1 k.p.a., ani do nieważności postępowania sądowego z powodów wskazanych w art. 183 § 1 pkt 2 i 5 p.p.s.a. Pierwsza podstawa kasacyjna jest zasadna. Sąd pierwszej instancji uznał, że nie jest dopuszczalna na podstawie art. 155 k.p.a. zmiana ostatecznej decyzji w zakresie określonego w niej terminu wykonania decyzji, gdy termin ten upłynął. Pogląd ten wyrażono w związku z tym, że określone w decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego [...] z [...] stycznia 2015 r. o nakazaniu skarżącej na podstawie art. 66 ust. 1 pkt 1 i 3 Prawa budowlanego usunięcia nieprawidłowości w stanie technicznym budynku terminy wykonania ustalonych w niej obowiązków upłynęły najpóźniej 31 grudnia 2016 r., czyli jeszcze przed złożeniem podania o kolejną zmianę decyzji w zakresie określonych w niej terminów, co miało miejsce w styczniu 2017 r. Sąd pierwszej instancji swego stanowiska szerzej nie uzasadnił. Odwołał się jedynie do wyroku NSA z 27 lutego 2015 r., sygn. akt II OSK 1800/13, w którym podobny pogląd wypowiedziano, ale także bez szerszego uzasadnienia. Natomiast w ocenie NSA rozpoznającego sprawę brak podstaw prawnych, aby przyjąć, że na podstawie art. 155 k.p.a. niedopuszczalna jest zmiana decyzji w zakresie określonego w niej terminu wykonania nałożonych nią obowiązków, gdy termin ten upłynął. Na podstawie art. 155 k.p.a. mogą być zmieniane decyzje wadliwe (z wyjątkiem decyzji dotkniętych kwalifikowanymi wadami uzasadniającym czy to wznowienie postępowania, czy to stwierdzenie nieważności decyzji), a także decyzje, które w żaden sposób nie naruszają prawa. Z kolei, gdy w decyzji został określony termin wykonania nałożonych nią obowiązków, ma on przede wszystkim znaczenie dla ustalenia, czy obowiązki te mogą być egzekwowane w postępowaniu egzekucyjnym w administracji (art. 1a pkt 20 i art. 15 ust. 1 ustawy z dnia 17 czerwca 1966 r. o postępowaniu egzekucyjnym w administracji - t.j. Dz.U. z 2019 r. poz. 1438 ze zm.). Zatem, sam upływ terminu wykonania obowiązków określonego w decyzji nie wyklucza ani możliwości, ani potrzeby zmiany decyzji w tym zakresie, gdyby okazało się, że jest ona wadliwa lub gdyby się okazało, że termin wykonania obowiązków bez uszczerbku dla przepisów prawa regulujących daną sprawę administracyjną może być przesunięty. Zasadność wskazanej podstawy kasacyjnej nie oznacza, że skarga kasacyjna jest zasadna. Stanowisko Sądu pierwszej instancji o niedopuszczalności zmiany na podstawie art. 155 k.p.a. ostatecznej decyzji w zakresie określonego w niej terminu wykonania decyzji, gdy termin ten upłynął nie było jedyną przesłanką uznania, że zaskarżona decyzja odpowiada prawu. Sąd pierwszej instancji zaakceptował bowiem stanowisko organów administracji obu instancji, według którego kolejna zmiana terminu wykonania decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego [...] z [...] stycznia 2015 r. o nakazaniu skarżącej na podstawie art. 66 ust. 1 pkt 1 i 3 Prawa budowlanego usunięcia nieprawidłowości w stanie technicznym budynku byłaby sprzeczna z interesem społecznym, który wymaga jak najszybszego naprawienia złego stanu technicznego budynku. Zauważyć należy, że pierwotnie decyzja Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego [...] z [...] stycznia 2015 r. miała być wykonana w odniesieniu do dwóch obowiązków do 16 marca 2015 r. oraz w odniesieniu do sześciu pozostałych obowiązków do 31 grudnia 2015 r. Następnie decyzją Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego [...] z [...] marca 2016 r. decyzja ta została zmieniona w ten sposób, że te sześć obowiązków miało być wykonanych do 31 grudnia 2016 r. Z wniosku o kolejną zmianę decyzji wynika, że część obowiązków określonych w decyzji została wykonana. W tej sytuacji stanowisko organów administracji obu instancji oraz Sądu pierwszej instancji, że brak podstaw do kolejnej zmiany decyzji jest zgodne z prawem. Zgodnie z art. 155 k.p.a. ostateczna decyzja administracyjna może być zmieniona jeżeli przepisy szczególne nie sprzeciwiają się zmianie takiej decyzji i przemawia za tym interes społeczny lub słuszny interes strony. Brak przepisów szczególnych, które sprzeciwiałyby się zmianie decyzji wydanej na podstawie art. 66 ust. 1 pkt 1 i 3 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (t.j. Dz.U. z 2017 r. poz. 1332), jednakże nie leży w interesie społecznym tak odległe odwlekanie obowiązku naprawy obiektu budowlanego, tym bardziej, że jedną z podstaw prawnych nałożenia obowiązku naprawy było zagrożenie życia lub zdrowia ludzi oraz bezpieczeństwa mienia. W tej sytuacji nie sposób uznać, aby za zmianą decyzji w zakresie terminu przemawiał słuszny interes strony. Interes nie jest słuszny, gdy prowadzi do odległego odroczenia obowiązku naprawy budynku uzasadnionego m.in. potrzebą ochrony zdrowia i życia ludzi. Nie jest on słuszny nawet wtedy, gdy uzasadnia się go brakiem środków finansowych i oczekiwaniem na wsparcie finansowe. Z powyższego wynika, że Sąd pierwszej instancji trafnie uznał, że zaskarżona decyzja odpowiada prawu. Przesłanką takiego stanowiska nie było przy tym tylko to, że żądanie skarżącej było kolejnym podaniem o zmianę decyzji w zakresie terminu jej wykonania. Tym samym nie jest zasadna druga podstawa kasacyjna. Prawdą jest, że uzasadnienie wyroku Sądu pierwszej instancji nie odpowiada w pełni wymogom art. 141 § 4 p.p.s.a. Sąd pierwszej instancji nie odniósł się bowiem obszernie do zarzutów skargi, w tym dotyczących tego, że skarżąca stara się o zewnętrzne dofinansowanie remontu budynku, którego dotyczy sprawa. Było to jednak wynikiem błędnego założenia Sądu pierwszej instancji, który uznał, że nie jest dopuszczalna na podstawie art. 155 k.p.a. zmiana ostatecznej decyzji w zakresie określonego w niej terminu wykonania decyzji, gdy termin ten upłynął. Sąd w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku wyraźnie stwierdził, że w świetle stanowiska, które przyjął, zarzuty skargi należy uznać za "bezzasadne i nie mające wpływu na prawidłowość podjętego w postępowaniu administracyjnym rozstrzygnięcia". W ostatecznym rozrachunku stwierdzenie to jest trafne. Zarzuty podniesione w skardze nie mają istotnego znaczenia skoro trafne jest stanowisko organów administracji obu instancji, zaakceptowane przez Sąd pierwszej instancji, że interes społeczny przemawia za tym, aby terminu wykonania decyzji nie zmieniać. Tym samym nie jest zasadna trzecia podstawa kasacyjna. Odnosząc się do czwartej podstawy kasacyjnej wskazać należy, że w art. 106 § 3 p.p.s.a. stanowi się, że sąd może z urzędu lub na wniosek stron przeprowadzić dowody uzupełniające z dokumentów, jeżeli jest to niezbędne do wyjaśnienia istotnych wątpliwości i nie spowoduje nadmiernego przedłużenia postępowania w sprawie. W rozpoznawanej sprawie, w jej okolicznościach faktycznych ustalonych przez organy administracji, nie było istotnych wątpliwości, które wymagałyby wyjaśnienia. Z uzasadnienia skargi kasacyjnej wynika, że dowód z dokumentów, który miał według skarżącej przeprowadzić Sąd pierwszej instancji, miał wykazać, że skarżąca zmierza do jak najszybszego usunięcia złego stanu technicznego budynku i od dłuższego czasu podejmuje w tym celu realne czynności. Takie okoliczności w sprawie nie są istotne. Jeżeli bowiem skarżąca – jak twierdzi – zmierza do jak najszybszego usunięcia złego stanu technicznego budynku, to przesunięcie terminu wykonania decyzji zobowiązującej jej do takiego działania nie jest jej potrzebne. Niezasadność podstawy kasacyjnej zawierającej zarzut naruszenia art. 106 § 3 p.p.s.a. oznacza, że niezasadny był także zawarty w skardze kasacyjnej wniosek o przeprowadzenie na podstawie tego przepisu takich samych dowód w postępowaniu kasacyjnym. Mając powyższe na uwadze NSA na podstawie art. 184 p.p.s.a. skargę kasacyjną oddalił.