IV SA/Po 992/17

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Maciej Busz Sędzia WSA Izabela Bąk-Marciniak Asesor WSA Maria Grzymisławska-Cybulska (spr.) Protokolant sekr. sąd. Agnieszka Walocha po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 17 stycznia 2018 r. sprawy ze skargi A.R. na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w P. z dnia [...] 2017 r. nr [...] w przedmiocie uchybienia terminu do wniesienia odwołania 1. uchyla zaskarżone postanowienie w części dotyczącej odwołania A. R.; 2. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w P. na rzecz skarżącego A.R. kwotę 100 (sto) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania. Postanowieniem z dnia 31 lipca 2017 r. nr [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze stwierdziło uchybienie terminu do wniesienia przez A. R. i Ł. Z. odwołań od decyzji Burmistrza Miasta i Gminy B. z dnia 19 grudnia 2016 r. nr [...] w sprawie ustalenia warunków zabudowy. Zaskarżone postanowienie wydano w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych: Burmistrz Miasta i Gminy B. decyzją z dnia 19 grudnia 2016 r. nr [...] po rozpatrzeniu wniosku [...] sp. z o.o. ustalił warunki zabudowy dla inwestycji mającej polegać na budowie trzech budynków mieszkalnych wielorodzinnych na działce nr [...] w m. W. W. . Decyzję tę doręczono m.in. A. R.. Jak wynika z akt sprawy skutecznie doręczenie decyzji Burmistrza Miasta i Gminy B. A. R. nastąpiło w dniu 21 grudnia 2016 r. Fakt ten dokumentuje znajdujące się w aktach sprawy potwierdzenie odbioru decyzji, przez samego Skarżącego. Decyzję doręczono Skarżącemu wraz z prawidłowym pouczeniem o terminie i sposobie wniesienia odwołania. Termin do wniesienia przez A. R. odwołania od powyższej decyzji doręczonej w dniu 21 grudnia 2016 r. upływał z dniem 04 stycznia 2017 r. (środa). A. R. pismem sporządzonym w dniu 03 stycznia 2017 r. wniósł odwołanie od decyzji Burmistrza Miasta i Gminy B.. Odwołanie to wpłynęło do Urzędu Miasta i Gminy B. w dniu 05 stycznia 2017 r., a więc dzień po upływie terminu do wniesienia odwołania. Fakt ten dokumentuje prezentata widniejąca na złożonym odwołaniu (k. 8 akt adm.) oraz kserokopia dokumentu z księgi nadawczej Urzędu Miasta i Gminy B., dokumentującej pod. poz. 132 rejestrację faktu otrzymania w dniu 05 stycznia 2017 r. odwołania A. R.. Samorządowe Kolegium Odwoławcze postanowieniem z dnia 31 lipca 2017 r. stwierdziło uchybienie terminu do wniesienia przez A. R. i Ł. Z. odwołań od decyzji Burmistrza Miasta i Gminy B. z dnia 19 grudnia 2016 r. W uzasadnieniu postanowienia Kolegium wskazało, że stosownie do treści art. 57 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. 2017, poz. 1257 – dalej jako: kpa) gdy decyzję doręczono Skarżącemu w dniu 21 grudnia 2016 r., termin do złożenia odwołania upływał z dniem 04 stycznia 2017 r. (środa). W dalszej kolejności wskazano, że odwołanie A. R. zostało złożone w organie I instancji dnia 05 stycznia 2017 r., a więc z uchybieniem terminu do jego wniesienia. Burmistrz Miasta i Gminy B., w związku z faktem doręczenia mu zaskarżonego postanowienia, poinformował Kolegium że z dostarczonego przez A. R. potwierdzenia odbioru z pieczątką pocztową wynika, że nadanie przez niego odwołania nastąpiło w dniu 04 stycznia 2017 r., a nie 05 stycznia 2017 r. jak przyjęto w zaskarżonym postanowieniu (k.36 akt adm.). W przewidzianym ustawą terminie skargę na powyższe postanowienie dotyczące uchybienia terminu do wniesienia odwołania – w części dotyczącej A. R. - wniósł A. R., domagając się "sprostowania terminu nadania przez niego odwołania od decyzji Burmistrza Miasta i Gminy B." i wyjaśniając, że odwołanie nadał w dniu 04 stycznia 2017 r. na poczcie, kierując je do Kolegium za pośrednictwem organu I instancji. Do skargi załączono kserokopię dokumentu potwierdzenia odbioru, na którym widnieje pieczęć Urzędu Pocztowego w B. z datą nadania 04 stycznia 2017 r. (k.5) oraz wydruk monitoring.poczta-polska.pl potwierdzający fakt nadania w dniu 04 stycznia 2017 r. listu priorytetowego poleconego o tym samym (co potwierdzenie odbioru) numerze (k.6). Samorządowe Kolegium Odwoławcze w odpowiedzi na skargę wniosło o jej oddalenie, wyjaśniając, że nawet uznając zasadność zarzutów skargi A. R., nie było możliwe dokonanie autokontroli zaskarżonego postanowienia, gdyż zaskarżony akt rozstrzyga o uchybieniu terminu przez dwie strony, a zatem dokonanie przez organ kontroli w zakresie nieobjętym skargą jest niedopuszczalne. Skarżący odpowiadając na wezwanie Sądu przesłał 4 egzemplarze odpisów złożonej przez siebie skargi, w celu nadania sprawie dalszego biegu, a także w ustawowym terminie uiścił wymagany wpis od złożonej przez siebie skargi. Na rozprawie w dniu 17 stycznia 2018 r. Sąd postanowił przeprowadzić dowód z dokumentów załączonych do skargi. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu zważył, co następuje: Skarga zasługiwała na uwzględnienie. Stosownie do treści przepisu art. 145 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. 2017, poz. 1369 – dalej jako: ppsa) sąd administracyjny uwzględniając skargę na decyzję lub postanowienie uchyla decyzję lub postanowienie w całości albo w części, jeżeli stwierdzi naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy (lit. a), naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego (lit. b),inne naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy (lit. c). Badając legalność zaskarżonego postanowienia Sąd stwierdził naruszenie prawa w stopniu uzasadniającym jego uchylenie. Przystępując do kontroli legalności zaskarżonego postanowienia należy wskazać, że impulsem inicjującym postępowanie przed sądem administracyjnym była podnoszona przez A. R. wadliwość ustaleń Kolegium – w zakresie – uchybienia przez niego terminu do wniesienia odwołania. Poza sporem w niniejszej sprawie pozostaje fakt i data sporządzenia przez A. R. odwołania od decyzji pierwszoinstancyjnej, a także data wpływu tego odwołania do Urzędu Miasta i Gminy B.. Istota sporu sprowadza się do kwestii zachowania przez A. R. terminu do wniesienia odwołania od decyzji pierwszoinstancyjnej. Podstawę prawną zaskarżonego postanowienia stanowi przepis art. 134 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. kodeks postępowania administracyjnego (Dz.u. z 2017, poz.1257 – dalej jako: kpa) stosownie do treści którego organ odwoławczy stwierdza w drodze postanowienia niedopuszczalność odwołania oraz uchybienie terminu do wniesienia odwołania. W myśl art. 129 §1 i 2 kpa odwołanie wnosi się do właściwego organu odwoławczego za pośrednictwem organu, który wydał decyzję w terminie czternastu dni od dnia doręczenia decyzji stronie. W okolicznościach badanej sprawy kwestią bezsporną pozostaje fakt doręczenia A. R. decyzji pierwszoisntancyjnej w dniu 21 grudnia 2016 r. Z woli ustawodawcy, dla skutecznego wniesienia odwołania od tej decyzji konieczne było wniesienie go za pośrednictwem Burmistrza Miasta i Gminy B. do Samorządowego Kolegium Odwoławczego najpóźniej w dniu 4 stycznia 2017 r., z którym upływał termin do dokonania tej czynności. Jak wynika z uzasadnienia zaskarżonego postanowienia Kolegium przyjęło, że do wniesienia odwołania przez A. R. doszło poprzez złożenie odwołania "w organie I instancji w dniu 05 stycznia 2017 r.". Jak wskazano w odpowiedzi na skargę, swoje ustalenia, co do daty wniesienia odwołania przez Skarżącego organ II instancji poczynił w związku z brakiem w aktach sprawy koperty w której odwołanie miałoby zostać do organu skierowane. Analiza zgromadzonej w aktach sprawy dokumentacji wskazuje, że Kolegium nie podjęło żadnych działań celem jednoznacznego ustalenia daty wniesienia odwołania przez A. R.. Tymczasem, załączone do akt sprawy odwołanie sporządzone jeszcze przed upływem terminu do wniesienia odwołania (w dniu 03 stycznia 2017 r.), nosi ślady zakopertowania, a do organu I instancji wpłynęło dzień po upływie terminu do wniesia odwołania. Pomimo to nie podjęto żadnej czynności w celu jednoznacznego ustalenia sposobu i daty złożenia tego pisma przez nadawcę. Należy, zauważyć, że powoływana przez Kolegium na poparcie przyjętych ustaleń prezentata widniejąca na odwołaniu, dokumentuje, jak wynika z jej treści, datę – wpływu – odwołania do organu. Również kserokopia z księgi nadawczej Urzędu Miasta i Gminy B. dokumentuje datę i fakt – wpływu – pisma do organu. Również z zawartej w uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia argumentacji wynika, że de facto, organ II instancji badając zachowanie przez Skarżącego terminu do wniesienia odwołania, ustalił datę wpływu tego pisma do organu, a nie moment jego złożenia, który ma kluczowe znaczenie dla oceny dochowania terminu przez stronę postępowania administracyjnego. Podkreślić trzeba, że data wpływu pisma do organu administracji publicznej może, ale nie musi być tożsama z wniesieniem pisma przez stronę postępowania. Nie może budzić uzasadnionych wątpliwości fakt, że dla zachowania terminu do wniesienia odwołania niezbędne jest nadanie odwołania przed upływem ustawowego terminu do jego wniesienia w polskiej placówce pocztowej operatora publicznego, jak stanowi art. 57 § 5 pkt 2 k.p.a (por. wyrok NSA z dnia 11 września 2007 r., I OSK 1872/06, LEX nr 434007). W myśl art. 8 ust 3 ustawy z dnia 23 listopada 2012 r. - Prawo pocztowe (Dz. U z 2017 r., poz. 1481ze zm. – dalej jako: Prawo pocztowe) nadanie (o którym mowa w art. 57 § 5 pkt 2 kpa) to polecenie doręczenia przesyłki pocztowej lub kwoty pieniężnej określonej w przekazie pocztowym oraz przekazania druku bezadresowego zgodnie z umową o świadczenie usługi pocztowej. Jednocześnie, przez nadanie w polskiej placówce operatora publicznego należy rozumieć wyłącznie sytuację przyjęcia przesyłki do przemieszczenia i doręczenia w placówce operatora publicznego (wyrok NSA z dnia 8 lutego 2012 r., II FSK 1497/10, LEX nr 1126320). Świadczenie usług pocztowych odbywa się na podstawie umów o świadczenie takich usług, przy czym zgodnie z art. 15 ust. 1 Prawa pocztowego zawarcie umowy o świadczenie usługi pocztowej następuje w szczególności przez: przyjęcie przez operatora pocztowego przesyłki pocztowej do przemieszczenia i doręczenia (pkt 1); wrzucenie przesyłki listowej, z wyłączeniem przesyłek rejestrowanych oraz podlegających ustawowemu zwolnieniu z opłat pocztowych, do nadawczej skrzynki pocztowej operatora pocztowego (pkt 2). W świetle powyższego, zgromadzona w aktach sprawy dokumentacja, nie potwierdza ustaleń organu II instancji, że do złożenia przez A. R. odwołania doszło dopiero w dniu 05 stycznia 2017 r. Przyjęte przez Kolegium ustalenia w zakresie daty wniesienia odwołania przez A. R. nie znajdują potwierdzenia w materiale dowodowym. Sam organ odwoławczy – jak wynika z akt administracyjnych – nie badał w ogóle czy data wpływu odwołania do organu i złożenia go przez Skarżącego jest faktycznie taka sama, ale przyjął takie założenie a priori z uwagi na brak koperty w aktach sprawy. Jednocześnie, jak utrzymuje sam Skarżący do złożenia odwołania doszło w dniu 04 stycznia 2017 r. o godz. 17.19 (a więc w terminie otwartym do wniesienia odwołania od decyzji doręczonej w dniu 21 grudnia 2016 r.) kiedy złożył on w Urzędzie Pocztowym w B. (a więc w placówce operatora publicznego) przesyłkę kierowaną, jak wynika z numeru nadawczego, do Urzędu Miasta i Gminu B.. Z tą też datą, tj. 04 stycznia 2018 r. – jak wskazuje Skarżący - nastąpiło opisane w art. 15 ust 1 pkt 1 Prawa pocztowego zawarcie przez Skarżącego umowy o świadczenie usługi pocztowej przez: przyjęcie przez operatora pocztowego przesyłki pocztowej do przemieszczenia i doręczenia (por. wyrok NSA z dnia 13 lipca 2017 r. sygn. I OSK 2798/15, orzeczenia.nsa.gov.pl). W świetle powyższego, należało stwierdzić, że zaskarżone postanowienie wydano z naruszeniem przepisów postępowania, tj. art. 7, 8, art. 77 oraz art. 107 kpa. Sposób, dzień, ani miejsce złożenia przez Skarżącego odwołania nie były bowiem w istocie badane przez organ odwoławczy, który utożsamił wpływ odwołania do organu z jego wniesieniem. Podkreślić należy, że stosownie do treści art. 7 kpa, w toku postępowania organy administracji publicznej stoją na straży praworządności, z urzędu lub na wniosek stron podejmują wszelkie czynności niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy, mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywateli. Jednocześnie, w myśl art. 8 § 1 kpa organy administracji publicznej prowadzą postępowanie w sposób budzący zaufanie jego uczestników do władzy publicznej, kierując się zasadami proporcjonalności, bezstronności i równego traktowania. Jednym z aspektów budowania zaufania do władzy publicznej jest przewidywalność działań władzy publicznej. Strona, zwłaszcza jeżeli występuje do organu, ma prawo układać swoje interesy w przekonaniu, że działając w dobrej wierze i z poszanowaniem prawa, nie naraża się na niekorzystne skutki prawne swoich decyzji. W okolicznościach badanej sprawy Skarżący wskazuje, że data złożenia przez niego odwołania jest inna, niż przyjął to organ II instancji. W toku postępowania administracyjnego nie podjęto jednak żadnych czynności celem ustalenia daty złożenia przez Skarżącego odwołania, przyjmując za wystarczające w tym zakresie ustalenia na temat wpływu pisma do siedziby urzędu. Brak ustaleń organ odwoławczego co do sposobu, dnia i miejsca złożenia – a nie wpływu do organu - odwołania A. R., dowodzą naruszenia przepisów art. 7 i 8 kpa. Jednocześnie należy zauważyć, że w myśl art. 77 §1 kpa organ administracji publicznej jest obowiązany w sposób wyczerpujący zebrać i rozpatrzyć cały materiał dowodowy. To organ zabiega w postępowaniu o udowodnienie każdego faktu za pomocą wszystkich dostępnych środków i źródeł dowodowych, by wydać stosowne orzeczenie. Zgodnie z art. 75 § 1 zd. 1 kpa jako dowód należy dopuścić wszystko, co może przyczynić się do wyjaśnienia sprawy, a nie jest sprzeczne z prawem. Z kolei na podstawie art. 80 kpa organ administracji publicznej ocenia na podstawie całego zebranego materiału dowodowego, czy dana okoliczność została udowodniona. Natomiast zarówno materiał dowodowy, jak i jego ocena winny – zgodnie z art. 107 § 3 w zw. z art. 126 kpa znaleźć swoje odzwierciedlenie w treści uzasadnienia postanowienia. Uzasadnienie winno być spójne i logiczne, tak by z jego treści w sposób nie budzący wątpliwości wynikał ustalony przez organ administracji publicznej stan faktyczny, stanowiący podstawę rozstrzygnięcia. Norma ta jest uzupełnieniem postanowień zawartych w art. 11 kpa zgodnie z którym organy administracji publicznej powinny wyjaśniać stronom zasadność przesłanek, którymi kierują się przy załatwianiu sprawy. Mając na uwadze powołane powyżej przepisy, zauważyć należy, że organ odwoławczy nie poczynił ustaleń faktycznych w zakresie sposobu, dnia i miejsca złożenia odwołania przez A. R., czym naruszył art. 7, 8, art. 77 oraz art. 107 kpa. Uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, ponieważ w myśl art. 57 § 5 pkt 2 kpa to dzień nadania u operatora publicznego, a nie jego wpływu do organu jest kluczowy w kontekście zachowania terminu do wniesienia odwołania. Okoliczność ta nie została zbadana w niniejszej sprawie, a uchybienie to może mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Wobec powyższego uznając za zasadną skargę A. R. dotyczącą wadliwości zaskarżonego postanowienia - w części - dotyczącej uchybienia przez niego terminu do wniesienia odwołania, Sąd działając na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) ppsa uchylił zaskarżone postanowienie w części dotyczącej A. R. – o czym orzeczono w pkt 1 sentencji wyroku. Na podstawie art. 200 ppsa – w pkt 2 sentencji wyroku – orzeczono o zwrocie kosztów postępowania, na które składa się kwota [...]zł, uiszczona tytułem wpisu od skargi.