II SA/Wr 707/17

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Olga Białek Sędziowie: Sędzia WSA Władysław Kulon Sędzia NSA Zygmunt Wiśniewski (spr.) Protokolant: Starszy asystent sędziego Katarzyna Grott po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 17 stycznia 2018 r. sprawy ze skargi Wojewody Dolnośląskiego na uchwałę Rady Gminy Przeworno z dnia 23 czerwca 2017 r. Nr XXXIII/153/17 w przedmiocie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dla terenów położonych w miejscowościach Miłocice i Kaczowice, gmina Przeworno I. stwierdza nieważność § 12 pkt 1 lit. a zaskarżonej uchwały, II. zasądza od Gminy Przeworno na rzecz strony skarżącej kwotę 480,00 zł (słownie: czterysta osiemdziesiąt złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Rada Gminy Przeworno na sesji w dniu 23 czerwca 2017 r. podjęła na podstawie art. 18 ust. 2 pkt 5 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (j.t. Dz.U. z 2016 r. poz. 446 ze zm.; zwana dalej "u.s.g.") oraz art. 20 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (j.t. Dz.U. z 2017 r. poz. 1073 ze zm.; zwana dalej "u.p.z.p."), po stwierdzeniu, że w niniejszej uchwale nie zostały naruszone ustalenia Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy Przeworno zatwierdzonego uchwałą z dnia 22 czerwca 2013 r. Nr XVI/96/12 oraz w związku z uchwałą Rady Gminy Przeworno z dnia 24 lutego 2014 r. Nr XXXII/189/14 w sprawie przystąpienia do sporządzenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dla terenów położonych w miejscowościach Miłocice i Kaczowice, gmina Przeworno, uchwałę Nr XXXIII/153/17 w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dla terenów położonych w miejscowościach Miłocice i Kaczowice, gmina Przeworno. Wojewoda Dolnośląski zaskarżył powyższą uchwałę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu w części, wnosząc o stwierdzenie nieważności § 12 pkt 1 lit. a jako podjętego z istotnym naruszeniem art. 101 ust. 2 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2016 r. poz. 2147 ze zm.; zwana dalej "u.g.n."), polegającym na wprowadzeniu w uchwale szczegółowych zasad i warunków scalania i podziału nieruchomości dla terenów oznaczonych symbolem RM, w sytuacji gdy przepisy dotyczące scalania i podziału nieruchomości stosuje się do nieruchomości położonych na obszarach przeznaczonych w planach miejscowych na cele inne niż rolne i leśne. W uzasadnieniu skargi organ nadzoru podniósł, że Rada Gminy uchwalając przedmiotowy plan, naruszyła w sposób istotny zasady sporządzania planu miejscowego. W trakcie analizy uchwały organ nadzoru ustalił, że w § 12 pkt 1 lit. a uchwały określiła parametry działek uzyskiwanych w wyniku scalania i podziału dla terenu RM, tj. terenu zabudowy zagrodowej. Zgodnie natomiast z art. 15 ust. 2 pkt 8 u.p.z.p. w planie miejscowym określa się obowiązkowo szczegółowe zasady i warunki scalania i podziału nieruchomości objętych planem miejscowym. Ogólne przepisy dotyczące powyższej materii zawarte zostały w u.g.n. W rozdziale 2 działu III u.g.n., zatytułowanym "Scalanie i podział nieruchomości", w art. 101 ust. 2 wskazano, że przepisy rozdziału stosuje się do nieruchomości położonych na obszarach przeznaczonych w planach miejscowych na cele inne niż rolne i leśne. W związku z powyższym przeprowadzenie procedury scalenia i podziału, o którym mowa w art. 101 ust. 2 u.g.n., dopuszczalne jest tylko wtedy, gdy ma nastąpić na obszarze objętym planem miejscowym i przeznaczonym w tym planie na cele inne niż rolne i leśne. Rada Gminy w wykonaniu normy kompetencyjnej wynikającej z art. 15 ust. 2 pkt 8 u.p.z.p. określiła szczegółowe zasady i warunki scalania i podziału nieruchomości objętych planem miejscowym. Na podstawie § 12 pkt 1 lit. a uchwały dla terenu RM, tj. terenu zabudowy zagrodowej ustalono: "W zakresie szczegółowych zasad i warunków scalania i podziału nieruchomości na obszarze objętym planem obowiązują następujące ustalenia: 1) ustala się, że wielkość nowo wydzielonej działki nie może być mniejsza niż; a) 1500 m2 pod zabudowę zagrodową w ramach terenów oznaczonych symbolem RM". Uchwała określa przeznaczenie poszczególnych terenów, wskazując w § 3 ust. 1 pkt 1, że tereny oznaczone symbolem RM to tereny zabudowy zagrodowej. Jak wynika z załącznika nr 1 do rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie wymaganego zakresu projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz. U. Nr 164, poz. 1587), tereny zabudowy zagrodowej w gospodarstwach rolnych, hodowlanych i ogrodniczych (RM) i tereny rolnicze (R), zgodnie z oznaczeniami, które należy stosować na projekcie rysunku planu miejscowego, stanowią tereny użytkowane rolniczo. W trakcie postępowania nadzorczego pismem z dnia 7 września 2017 r. wystąpiono do Rady Gminy o wyjaśnienia m.in. w zakresie określenia parametrów scalania i podziału dla terenu RM. W odpowiedzi pismem z dnia 13 września 2017 r. przewodniczący napisał, że "po analizie przytoczonych zapisów ustawy o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. 2016 r. poz. 2147 z późn. zm.) przyznaje racje, że ustalenia dotyczące procedury scalania i podziału nieruchomości w przypadku gruntów rolnych i leśnych wykraczają poza zakres ustaleń miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Błędne wprowadzenie ustaleń minimalnej wielkości wydzielonej działki i minimalnej szerokości frontów w przypadku zabudowy szeregowej (RM) wynika z braku wtórnego dostosowania zapisów planu do obecnie przyjętych interpretacji zapisów dla gruntów rolnych i leśnych. Należy zwrócić uwagę, że procedura planistyczna omawianego planu trwała od 2010 roku, w przeciągu 7 lat interpretacja przedmiotowej kwestii zmieniała się. Niemniej jednak przyznaję rację Wydziałowi Nadzoru i Kontroli Wojewody Dolnośląskiego i wnoszę o usunięcie rozstrzygnięciem nadzorczym niezgodnych z prawem treści uchwały tj. § 10 ust. 1 pkt 2 lit d. oraz § 10 ust. 1 pkt 3 lit d". jak wskazał Wojewoda, w wyjaśnieniach odniesiono się do numeracji błędnych zapisów innej uchwały Rady Gminy Przeworno. W świetle powyższych ustaleń Wojewoda stwierdził, że Rada Gminy określiła zasady i warunki scalania i podziału nieruchomości położonych na terenach rolnych. W przepisie art. 101 ust. 2 u.g.n., regulującym zasady przeprowadzania procedury scalania i podziału, jednoznacznie wskazano, że przepisy rozdziału stosuje się do nieruchomości położonych na obszarach przeznaczonych w planach miejscowych na cele inne niż rolne i leśne. W konsekwencji na terenach przeznaczonych w planie miejscowym na cele rolnicze bądź leśne, zasad takich ustalać nie można. Problematykę scalenia i podziału nieruchomości rolnych i leśnych regulują przepisy ustawy z dnia 26 marca 1982 r. o scalaniu i wymianie gruntów (Dz. U. z 2014 r. poz. 700 ze zm.). Ponadto organ nadzoru zwrócił uwagę, że zapis § 12 pkt 1 lit. a uchwały narusza także przepis art. 93 ust. 2a u.g.n., zgodnie z którym podział nieruchomości położonych na obszarach przeznaczonych w planach miejscowych na cele rolne i leśne, a w przypadku braku planu miejscowego wykorzystywanych na cele rolne i leśne, powodujący wydzielenie działki gruntu o powierzchni mniejszej niż 0,3000ha, jest dopuszczalny pod warunkiem, że działka ta zostanie przeznaczona na powiększenie sąsiedniej nieruchomości lub dokonana zostanie regulacja granic między sąsiadującymi nieruchomościami. Co do zasady ustawodawca przewidział, że w odniesieniu do nieruchomości położonych na obszarach przeznaczonych w planach miejscowych na cele rolne i leśne, dopuszczalny jest podział nieruchomości jedynie w przypadku, gdy ich powierzchnia po podziale nie jest mniejsza niż 0,3000ha. Skoro zatem zakwestionowany zapis planu przewiduje minimalną powierzchnię działek powstałych w wyniku podziału dla terenów zabudowy zagrodowej na 1500 m2 i zapis ten nie stanowi wyjątku, o którym mowa w ustawie, to taki zapis pozostaje w oczywistej sprzeczności z art. 93 ust. 2a u.g.n. W odpowiedzi na skargę strona przeciwna uznała skargę za uzasadnioną. Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu zważył, co następuje: Skarga jest zasadna i zasługuje na uwzględnienie. Wyjaśniając motywy podjętego przez Sąd rozstrzygnięcia, na wstępie należy zauważyć, że stosownie do przepisu art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (j.t. Dz. U. z 2016 r. poz. 1066 ze zm.) kontrola sądowoadministracyjna sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Zakres kontroli administracji publicznej obejmuje również orzekanie w sprawach skarg na akty prawa miejscowego organów jednostek samorządu terytorialnego i terenowych organów administracji rządowej (art. 3 § 2 pkt 5 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi; j.t. Dz. U. z 2017 r. poz. 1369 ze zm.; zwana dalej "P.p.s.a."). Sąd uwzględniając skargę na uchwałę lub akt, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 5 i 6, stwierdza nieważność tej uchwały lub aktu w całości lub w części albo stwierdza, że zostały wydane z naruszeniem prawa, jeżeli przepis szczególny wyłącza stwierdzenie ich nieważności (art. 147 § 1 P.p.s.a.). Zaznaczyć jednak należy, że rozpoznając skargę na uchwałę w przedmiocie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego sąd administracyjny stosuje przepis art. 28 ust. 1 u.p.z.p., który stanowi, że istotne naruszenie zasad sporządzania studium lub planu miejscowego, istotne naruszenie trybu ich sporządzania, a także naruszenie właściwości organów w tym zakresie, powodują nieważność uchwały rady gminy w całości lub części. Wskazany przepis ustanawia zatem dwie podstawowe przesłanki zgodności uchwały w przedmiocie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego z prawem. Pierwszą z nich - materialnoprawną - należy wiązać z zawartością planu miejscowego (część tekstowa, graficzna i załączniki), przyjętymi w nim ustaleniami, a także standardami dokumentacji planistycznej. Natomiast druga przesłanka ma charakter formalnoprawny i odnosi się do sekwencji czynności rady gminy począwszy od uchwały o przystąpieniu do sporządzenia planu, a skończywszy na jego uchwaleniu (wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 23 stycznia 2013 r. sygn. akt II OSK 2348/12, publ. orzeczenia.nsa.gov.pl). Zaznaczyć też należy, że nie każde naruszenie zasad sporządzania planu miejscowego lub trybu jego sporządzania skutkować będzie stwierdzeniem nieważności uchwały rady gminy w całości lub w części. Naruszenie takie musi zostać ocenione jako istotne, czyli takie, które prowadzi w konsekwencji do sytuacji, gdy przyjęte ustalenia planistyczne są jednoznacznie odmienne od tych, które zostałyby podjęte, gdyby nie naruszono zasad lub trybu sporządzania planu miejscowego. Mając na względzie wskazane powyżej kryterium, Sąd po poddaniu ocenie istniejących w sprawie okoliczności faktycznych i prawnych podzielił zarzuty i argumentację skargi, co obligowało do wyeliminowania § 12 pkt 1 lit. a zaskarżonej uchwały z obrotu prawnego. W § 12 pkt 1 uchwały przyjęto możliwość scalenia i podziału nieruchomości dla różnych terenów, w tym także terenów oznaczonych symbolami RM oznaczającymi tereny zabudowy zagrodowej (lit. a). Stosownie do treści załącznika nr 1 do rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie wymaganego projektu planu zagospodarowania przestrzennego (Dz. U. z 2003 r. Nr 164, poz. 1587 ze zm.), stanowiącego tabelę, w poz. 3 ujęto tereny użytkowane rolniczo. I tak, pod pozycją 3.3 ujęto tereny zabudowy zagrodowej w gospodarstwach rolnych, hodowlanych i ogrodniczych, oznaczone literami RM. Norma kompetencyjna nie upoważnia organu stanowiącego gminy do określenia w miejscowym planie zasad scalania i podziałów dla tej części terenów. Stosownie bowiem do treści art. 101 ust. 2 u.g.n. przepisy tego rozdziału w zakresie zasad scalania i podziału nieruchomości stosuje się do nieruchomości położonych na obszarach przeznaczonych w planach miejscowych na cele inne niż rolne i leśne. Problematykę scalenia i podziału nieruchomości rolnych i leśnych regulują przepisy ustawy z dnia 26 marca 1982 r. o scalaniu i wymianie gruntów. Ponadto, jak słusznie wskazał Wojewoda, zakwestionowane zapisy zaskarżonej uchwały naruszają także art. 93 ust. 2a u.g.n. Na podstawie § 12 pkt 1 lit. a uchwały dla terenu RM, tj. terenu zabudowy zagrodowej ustalono: "W zakresie szczegółowych zasad i warunków scalania i podziału nieruchomości na obszarze objętym planem obowiązują następujące ustalenia: 1) ustala się, że wielkość nowo wydzielonej działki nie może być mniejsza niż; a) 1500 m2 pod zabudowę zagrodową w ramach terenów oznaczonych symbolem RM". Oznacza to, że określono minimalną powierzchnię działek powstałych w wyniku podziału dla zabudowy zagrodowej. Zgodnie natomiast z art. 93 ust. 2a u.g.n. podział nieruchomości położonych na obszarach przeznaczonych w planach miejscowych na cele rolne i leśne, a w przypadku braku planu miejscowego wykorzystywanych na cele rolne i leśne, powodujący wydzielenie działki gruntu o powierzchni mniejszej niż 0,3000ha, jest dopuszczalny pod warunkiem, że działka ta zostanie przeznaczona na powiększenie sąsiedniej nieruchomości lub dokonana zostanie regulacja granic między sąsiadującymi nieruchomościami. Co do zasady ustawodawca przewidział, że w odniesieniu do nieruchomości położonych na obszarach przeznaczonych w planach miejscowych na cele rolne i leśne dopuszczalny jest podział nieruchomości jedynie w przypadku, gdy ich powierzchnia po podziale nie jest mniejsza niż 0,3000ha. Skoro zatem zakwestionowany zapis planu miejscowego przewiduje minimalną powierzchnię działek powstałych w wyniku podziału dla terenów zabudowy zagrodowej na 1500 m2 i zapis ten nie stanowi wyjątku, o którym mowa w u.g.n., to taki zapis pozostaje w oczywistej sprzeczności z art. 93 ust. 2a u.g.n., co w konsekwencji uzasadnia uznanie takiej regulacji za istotnie naruszającą prawo. Zapis § 12 pkt 1 lit. a zaskarżonej uchwały stanowi regulację generalną, z której jednoznacznie wynika, że może mieć zastosowanie do jakichkolwiek podziałów działek na terenie zabudowy zagrodowej oznaczonego na rysunku planu symbolem RM i nie ograniczono jego zastosowania wyłącznie do sytuacji wskazanych w art. 93 ust. 2a u.g.n. Nie wykazano również braku możliwości podziału działek w ramach terenu RM w sposób inny, niż tylko w celu powiększenia sąsiedniej nieruchomości lub dokonania regulacji granic między sąsiadującymi nieruchomościami. Ponadto, przepis art. 93 ust. 2a u.g.n. znajdzie zastosowanie do podziałów nieruchomości położonych na obszarach przeznaczonych w planach miejscowych na cele rolne i leśne, mimo braku zapisów dopuszczających takie podziały w planie miejscowym. Powyższe prowadzi do wniosku, że § 12 pkt 1 lit. a zaskarżonej uchwały w sposób istotny narusza zasady sporządzania planu miejscowego w zakresie określenia minimalnej powierzchni nowo wydzielanych działek zabudowy zagrodowej. Uwzględniając powyższe należało stwierdzić – na podstawie art. 28 ust. 1 u.p.z.p. - nieważność § 12 pkt 1 lit. a zaskarżonej uchwały jako naruszającego w sposób istotny art. 15 ust. 2 pkt 8 u.p.z.p. w związku z art. 101 ust. 2 u.g.n. Stąd na podstawie art. 147 § 1 P.p.s.a. orzeczono jak w punkcie pierwszym sentencji wyroku. Rozstrzygnięcie w punkcie drugim znajduje zaś podstawę w art. 200 P.p.s.a. w związku z § 14 ust. 1 pkt 1 lit. c rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (Dz. U. z 2015 r. poz. 1804).