III SA/Po 804/17

Dnia 17 stycznia 2018 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Ireneusz Fornalik Sędziowie WSA Mirella Ławniczak (spr.) WSA Szymon Widłak Protokolant: st. sekr. sąd. Małgorzata Błoszyk po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 17 stycznia 2018 roku przy udziale sprawy ze skargi L. G. na decyzję Dyrektor Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w P. z dnia [...] sierpnia 2017r. nr [...] w przedmiocie przyznania płatności w ramach systemów wsparcia bezpośredniego na rok 2015 oddala skargę Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu wyrokiem z dnia 13 czerwca 2017 roku wydanym w postępowaniu prowadzonym pod sygn. akt III SA/Po 40/17, uwzględniając skargę L. G.-W., uchylił decyzję Dyrektora W. Oddziału Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w P. o utrzymaniu w mocy decyzji Kierownika Biura Powiatowego ARiMR w L. z dnia 06 maja 2016 roku w sprawie przyznania płatności w ramach systemu wsparcia bezpośredniego. W uzasadnieniu wyroku wskazano, że organ odwoławczy ograniczył się do kontroli decyzji organu I instancji i nie dokonał ponownego rozpoznania sprawy w jej całokształcie, a tym samym naruszył przepisy postępowania administracyjnego, co mogło mieć wpływ na wynika sprawy. Po ponownym rozpoznaniu sprawy z odwołania L. G.-W., Dyrektor W. Oddziału Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w P., decyzją z dnia 31 sierpnia 2017 roku nr [...], utrzymał w mocy decyzję organu I instancji. W uzasadnieniu decyzji wyjaśnił, że L. G.-W. zadeklarowała ramach płatności bezpośrednich powierzchnię wynosząca 94,47 ha. Z uwagi na nieprawidłowości dotyczące działek oznaczonych identyfikatorami H, HA, I, L, MY, MU powierzchnia stwierdzona, spełniająca wszystkie kryteria kwalifikowalności, wyniosła 91,80 ha. Powierzchnia ta została ustalona w oparciu o system informacji geograficznej, o którym mowa w art. 70 rozporządzenia Parlamentu Europejskiego i Rady (UE) nr 1306/2013. Organ wyjaśnił, że przy ustalaniu wysokości płatności uwzględnia się powierzchnię działek rolnych nie większą niż maksymalny kwalifikowany obszar – art.8 ust. 1 pkt 4 ustawy z dnia 05 lutego 2015 roku o płatnościach w ramach systemów wsparcia bezpośredniego, co jednoznacznie wskazuje, aby nie dokonywać żadnych płatności do powierzchni wykraczających poza działkę referencyjną. Organ stwierdził, że powierzchnie deklarowane nie odpowiadają maksymalnej powierzchni kwalifikowanej, a różnica wynosi 2,67 ha. Obrazy z ortofotomapy zapisane w bazie systemu informatycznego dla działek H, HA, I, L, MY, MU wskazują, że powierzchnie zadeklarowane nie są powierzchniami rzeczywiście użytkowanymi w granicach zadeklarowanych działek ewidencyjnych. Maksymalna powierzchnia kwalifikowana dla działki rolnej L oraz MU wynosi 9,89 ha (zadeklarowana – 11,58 ha). Z obrazu ortofotomapy z dnia 09 sierpnia 2014 roku wynika, że na działce są widoczne zadrzewienia, które zostały wykluczone z powierzchni kwalifikowanej do płatności. Na działce ewidencyjnej nr [...] zadeklarowano powierzchnię użytkowaną rolniczo wynoszącą 2,98 ha. W bazie systemu informatycznego powierzchnia tej działki wynosi 2,94 ha i taką powierzchnie uwzględniono do płatności. Obrys na załączniku dostarczonym wraz z wnioskiem wskazuje, że powierzchnia faktycznie użytkowana przez producenta rolnego jest zgodna z maksymalna powierzchnia kwalifikowaną wyznaczona dla tej działki. W przypadku działek ewidencyjnych nr [...] oraz [...] zadeklarowano powierzchnie, które nie znajdują potwierdzenia w bazie systemu informatycznego. Obrazy z ortofotomapy wskazują, że na działce nr [...] znajduje się rów, który ma szerokość większą niż 2 m, co skutkuje wyłączeniem tego obszaru z płatności. Weryfikacja ortofotomapy wskazuje, że na działce nr [...] znajdują się obszary niekwalifikowane do płatności. Łączna powierzchnia wykluczona z płatności wynosi 2,67 ha, co stanowi 2,91% różnicy pomiędzy powierzchnią zadeklarowaną a powierzchnią stwierdzoną. Organ wyjaśnił, że w okolicznościach niniejszej sprawy zaktualizowała się konieczność zastosowania kary za zawyżenie deklaracji. Pomoc obliczona jest na podstawie obszaru zatwierdzonego pomniejszonego o dwukrotność stwierdzonej różnicy. W konsekwencji płatność została przyznana do powierzchni wynoszącej 86,46 ha (powierzchnia stwierdzona - 91,80 ha minus dwukrotność stwierdzonej różnicy - 5,34 ha). L. G.-W. skorzystała z prawa skargi do sądu administracyjnego wskazując, że zaskarża w całości decyzję Dyrektora W. Oddziału Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w P.. W uzasadnieniu skargi wskazała, że decyzja została wydana w oparciu o błędne ustalenie stanu faktycznego, a polegające na pomniejszeniu przyznanej płatności. Skarżąca podniosła, że w dobrej kulturze rolnej utrzymuje cały zgłoszony do płatności areał i podtrzymała zarzuty podnoszone w odwołaniu. Dyrektor W. Oddziału Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w P. wniósł o oddalenie skargi i podtrzymał argumentację powołaną w uzasadnieniu skarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu zważył, co następuje: Skarga nie zasługuje na uwzględnienie. Sąd nie ujawnił naruszenia prawa uzasadniającego stwierdzenie nieważności zaskarżonej decyzji, ani naruszenia prawa dającego podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego w rozumieniu art. 145 § 1 pkt lit. b ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 roku – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. 2017, poz. 1369 - dalej P.p.s.a.). Organy prawidłowo przyjęły, że rozstrzygnięcie kontrolowanej sprawy administracyjnej powinno nastąpić, w szczególności, na podstawie przepisów ustawy z dnia 05 lutego 2015 roku o płatnościach w ramach systemów wsparcia bezpośredniego (Dz. U. 2015, poz. 1551 ze zm.). Zgodnie z art. 1 pkt 2 lit. a oraz art. 24 ust. 1 powołanej ustawy płatności przyznawane są w drodze decyzji. Zatem na gruncie prawa krajowego ustawodawca zastrzegł, że formą prawną nabycia uprawnienia do płatność jest akt administracyjny w rozumieniu art. 1 pkt 1 i art. 104 ust. 1 i ust. 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 roku – Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. 2016, poz. 23 ze zm.). Postępowanie administracyjne w sprawach dotyczących przyznania płatności w ramach systemów wsparcia bezpośredniego cechuje się istotnymi odmiennościami, które korespondują z wymogami prawa europejskiego, co do weryfikacji uprawnień do otrzymania płatności rolniczych. Przepisy ustawy z dnia 14 czerwca 1960 roku – Kodeks postępowania administracyjnego stosuje się w postępowaniu dotyczącym przyznania płatności bezpośrednich w zakresie w jakim przepisy ustaw nie stanowią inaczej (art. 3 ust. 1 ustawy o płatnościach w ramach systemów wsparcia bezpośredniego). Wyjaśnić zatem należy, że na państwa członkowskie został nałożony obowiązek wprowadzenia i stosowania różnych form weryfikacji uprawnień do płatności rolniczych, w tym obowiązek ustanowienia i stosowania Zintegrowanego Systemu Zarządzania i Kontroli. Ten obowiązek został zrealizowany ustawą z dnia 18 grudnia 2003 roku o krajowym systemie ewidencji producentów, ewidencji gospodarstw rolnych oraz ewidencji wniosków o przyznanie płatności (Dz.U. 2017, poz. 1853). Zintegrowany System Zarządzania i Kontroli składa się z ewidencji producentów, ewidencji gospodarstw rolnych, ewidencji wniosków o przyznanie płatności, systemu identyfikacji działek rolnych, o którym mowa w art. 70 rozporządzenia nr 1306/2013, dokumentacji związanej ewidencji i systemu, w pkt 1-3a (art. 4 pkt 1-4 ustawy o krajowym systemie ewidencji producentów, ewidencji gospodarstw rolnych oraz ewidencji wniosków o przyznanie płatności). Agencja Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa ma obowiązek wykorzystywać Zintegrowany System Zarządzania i Kontroli w zakresie przyznawania i wypłaty płatności, nadzoru nad przestrzeganiem przepisów dotyczących płatności realizowanych przez Agencję, postępowania w sprawie zwrotu nienależnie wypłaconych płatności, postępowania w sprawie wymierzania kar pieniężnych lub zastosowania innych sankcji, identyfikacji producentów (art. 5 pkt 1-5 ustawy o krajowym systemie ewidencji producentów, ewidencji gospodarstw rolnych oraz ewidencji wniosków o przyznanie płatności). Zatem w oparciu o Zintegrowany System Zarządzania i Kontroli organ administracji publicznej ma obowiązek dokonywać oceny deklarowanych uprawnień do otrzymania środków pomocowych także w tym aspekcie, aby ujawniać i eliminować przypadki, gdy dochodzi do obejścia prawa poprzez sztuczne ukształtowanie stosunków faktycznych lub prawnych w celu osiągania korzyści sprzecznych z celami danego systemu wsparcia. Z całą stanowczością podkreślić należy, że w postępowaniach dotyczących płatności bezpośrednich nie stosuje się przepisu art. 77 §4 zdanie drugie Kodeksu postępowania administracyjnego do informacji dotyczącej maksymalnego kwalifikowalnego obszaru (art. 22 ust. 4 ustawy - o płatnościach w ramach systemów wsparcia bezpośredniego), a strony oraz inne osoby uczestniczące w tym postępowaniu są obowiązane przedstawiać dowody oraz dawać wyjaśnienia co do okoliczności sprawy zgodnie z prawdą i bez zatajania czegokolwiek. Kontrola legalności zaskarżonej decyzji musi uwzględniać, że w sposób szczególny została unormowana kwestia ustalenia (weryfikacji) uprawnienia do płatności, bo w oparciu o Zintegrowany System Zarządzania i Kontroli. Powołana powyżej szczególna regulacja dotycząca postępowania administracyjnego koresponduje z przepisami prawa materialnego, z których wynika, że płatności obszarowe są przyznawane do powierzchni działki rolnej nie większej jednak niż maksymalny kwalifikowalny obszar, o którym mowa w art. 5 ust. 2 lit. a rozporządzenia nr 640/2014, określony w systemie identyfikacji działek rolnych, o którym mowa w przepisach o krajowym systemie ewidencji producentów, ewidencji gospodarstw rolnych oraz ewidencji wniosków o przyznanie płatności. Po przeprowadzeniu kontroli zgodności zaskarżonego aktu z przepisami postępowania administracyjnego, a także prawidłowości zastosowania i wykładni norm prawa materialnego, sąd nie znalazł podstaw do uchylenia zaskarżonej decyzji ani w całości, ani w części, gdyż nie stwierdził ani naruszenia prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, ani naruszenia przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Sąd nie podziela ani zarzutów skargi, ani zarzutów odwołania, sugerujących naruszenie przepisów postępowania dotyczących prowadzenia postępowania wyjaśniającego. Organ z poszanowaniem przepisów dotyczących weryfikacji uprawnień do płatności, czyli w oparciu o Zintegrowany System Zarządzania i Kontroli, ustalił maksymalną powierzchnię kwalifikowaną do płatności. Argumentacja skarżącej, że obraz z ortofotomapy jest nieaktualny nie może być wystarczającą przesłanką do zakwestionowania legalności zaskarżonej decyzji. W kontrolowanym postępowaniu ciężar udowodnienia faktu spoczywał bowiem na osobie, która z tego faktu wywodzi skutki prawne – art. 3 ust. 3 ustawy z dnia 05 lutego 2015 roku o płatnościach w ramach systemów wsparcia bezpośredniego. Strona skarżąca ani w odwołaniu, ani w skardze do sądu administracyjnego, nie wskazała dowodów na potwierdzenie podnoszonej argumentacji, że rolniczo użytkuje obszary niekwalifikowane do płatności w oparciu o obraz ortofotomapy. Z powyższych względów ocena dowodów, jakiej dokonano w kontrolowanej sprawie, nie wykracza poza ramy swobodnej oceny dowodów i jako taka korzysta z ochrony przewidzianej w art. 77 §1 ustawy – Kodeks postępowania administracyjnego. Ustalenia faktyczne zostały przyjęte z poszanowaniem zasad logiki, wiedzy i doświadczenia życiowego oraz poparte przekonującą argumentacją. Realizując obowiązki procesowe określone w art. 107 §3 ustawy – Kodeks postępowania administracyjnego, organ powołał materiał dowodowy, a przyjęte ustalenia faktyczne opatrzyły argumentacją dotyczącą wiarygodności i mocy dowodowej. Organ przytoczył także przepisy prawne istotne z punktu widzenia rozstrzygnięcia kontrolowanej sprawy, wyjaśniły podstawę prawną wydanej decyzji, w tym zasadność przesłanek, którymi kierowały się przy załatwieniu sprawy. W tym zakresie w uzasadnieniu decyzji trafnie wyjaśniono, że w odniesieniu do działek ewidencyjnych nr [...] oraz [...], z przyczyn materialnoprawnych, płatność nie może zostać przyznana w wysokości przekraczającej maksymalny obszar kwalifikowany ustalony w oparciu o Zintegrowany System Zarządzania i Kontroli. Sąd nie stwierdził naruszenia prawa w kwestii umniejszenia płatności w związku ze stwierdzeniem różnicy pomiędzy powierzchnią gruntów rolnych zadeklarowaną do płatności a powierzchnią stwierdzoną w toku weryfikacji uprawnień do płatności. Przedeklarowanie powierzchni zgłoszonej do płatności przekraczało dwa hektary. Stąd w ocenie Sądu organ trafnie zastosował w sprawie przepis art. 19 ust. 1 rozporządzenia delegowanego Komisji (UE) Nr [...] z dnia 11 marca 2014 roku uzupełniającego rozporządzenie Parlamentu Europejskiego i Rady (UE) nr [...]. Zgodnie z treścią powołanego przepisu "Jeżeli w odniesieniu do danej grupy upraw, o której mowa w art. 17 ust. 1, obszar zgłoszony do celów jakichkolwiek systemów pomocy obszarowej lub środków wsparcia obszarowego przekracza obszar zatwierdzony zgodnie z art. 18, pomoc oblicza się na podstawie obszaru zatwierdzonego, pomniejszonego o dwukrotność stwierdzonej różnicy, jeśli różnica ta wynosi więcej niż 3 % lub dwa hektary, ale nie więcej niż 20 % obszaru zatwierdzonego. W tym stanie rzeczy, na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 roku - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. 2017, poz. 1369), skarga podlegała oddaleniu.