III SA/Po 40/17

Dnia 13 czerwca 2017 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Walentyna Długaszewska Sędziowie WSA Marzenna Kosewska WSA Małgorzata Górecka (spr.) Protokolant: ref. staż. Marta Chocianowska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 13 czerwca 2017 roku przy udziale sprawy ze skargi x na decyzję Dyrektora Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa z dnia[...] . nr [...] w przedmiocie przyznania płatności w ramach wsparcia bezpośredniego na [...] rok I. uchyla zaskarżoną decyzję, II. zasądza od Dyrektora Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa na rzecz skarżącej kwotę [...] złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania. Kierownik BP ARiMR decyzją z dnia [...] r. przyznał [...] płatności w ramach systemów wsparcia bezpośredniego na [...] – JPO w kwocie [...] zł ( pomniejszone ze względu na stwierdzone nieprawidłowości i zastosowanie współczynnika korygującego ), płatność na zazielenienie w wysokości [...] zł ( pomniejszone ze względu na zastosowanie współczynnika korygującego ), płatność redystrybucyjną w kwocie [...] zł ( pomniejszone ze względu na zastosowanie współczynnika korygującego ) oraz kwotę z tytułu zwrotu dyscypliny finansowej w kwocie [...] zł. W uzasadnieniu organ wskazał, że do JPO strona zgłosiła grunty o pow. [...] ha, a w trakcie postępowania stwierdzono, że do płatności kwalifikuje się pow. [...] ha. W trakcie postępowania stwierdzono ponadto, że do płatności za zazielenienie kwalifikuje się pow. [...] ha. Płatność redystrybucyjna została natomiast przyznana do pow. [...] ha. Przy dokonywaniu ustaleń w zakresie powierzchni kwalifikującej się do płatności organ oparł się na pomiarach powierzchni ewidencyjno – gospodarczej PEG odpowiadającej powierzchni użytkowanej rolniczo w ramach danej działki ewidencyjnej, wykonanych w oparciu o zdjęcia obszarów zajmowanych przez działki rolne dostępne w systemie informatycznym ARiMR. Podstawa prawna powołana w decyzji to przepisy art. 5-5 ustawy z dnia 5 lutego 2015r. o płatnościach w ramach systemów wsparcia bezpośredniego (Dz. U. poz. 1551, ze zm.) i art. 104 ustawy z dnia 14 czerwca 1960r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2016r., poz. 23). W odwołaniu od decyzji strona stwierdziła, że działki rolne [...]o łącznej pow. [...]ha są przez nią utrzymywane w dobrej kulturze rolnej Nie ma zakrzewień, ani drzew w ilości przekraczającej dopuszczalne normy. W ocenie strony dane z systemu PEG są przestarzałe i wymagają uaktualnienia. W decyzji organu I instancji wskazuje się na różne powierzchnie podlegające wykluczeniu – [...] ha albo [...]ha. Odwołująca stwierdziła, że decyzja jest dla nietrudna do zrozumienia. | Dyrektor OR ARiMR decyzją nr [...] z dnia [...] r. utrzymał w mocy decyzję organu I instancji. | |Organ odwoławczy stwierdził, że powierzchnia uprawniona do płatności JPO wynosiła [...]ha, co wynikało z danych zawartych w systemie PEG i | |wynikających z wizualnej kontroli ortofotomapy. Wskazane przez stronę w odwołaniu działki rolne [...] nie były przez nią zgłoszone w | |przedmiotowym wniosku na rok [...]. Dla spornych działek ortofotomapy były wykonane w [...] r. i są aktualne. Co do różnicy powierzchni | |wykluczonej ( [...]ha czy [...]ha ) organ II instancji stwierdził, że w decyzji I instancji znalazł się błąd redakcyjny w tym zakresie, | |jednak nie mogło to stanowić powodu uchylenia przedmiotowej decyzji. | |W skardze do WSA w Poznaniu strona podniosła, że organy dokonały błędnych ustaleń faktycznych i niezasadnie pomniejszono płatności, | |albowiem sporne działki były utrzymywane w dobrej kulturze rolnej. | |Odpowiadając na skargę organ II instancji podtrzymał swoje dotychczasowe stanowisko w sprawie, wnosząc o oddalenie skargi. | |Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu zważył, co następuje: | |Skarga zasługuje na uwzględnienie. | |Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2016 r. poz. 1066, z późn. zm.), sądy | |administracyjne kontrolują działalność administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Z tego też powodu, w postępowaniu sądowym | |nie mogą być brane pod uwagę argumenty natury słusznościowej czy celowościowej. Badana jest wyłącznie legalność aktu administracyjnego, | |czyli prawidłowość zastosowania przepisów prawa do zaistniałego stanu faktycznego, trafność wykładni tych przepisów oraz prawidłowość | |zastosowania przyjętej procedury. | |Stosownie do art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2016 r. poz. 718,| |z późn. zm.), zwanej dalej p.p.s.a., sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz wskazaną | |podstawą prawną. | |Na zasadzie art. 145 § 1 pkt 1 p.p.s.a., uwzględnienie skargi na decyzję administracyjną następuje w przypadku naruszenia prawa | |materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy (lit. a), naruszenia prawa dającego podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego | |(lit. b) lub innego naruszenia przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy (lit. c). | |Przeprowadzona w niniejszej sprawie przez Sąd, według wskazanych powyżej zasad, kontrola legalności zaskarżonej decyzji wykazała, że | |decyzja ta wydana została z naruszeniem przepisów postępowania administracyjnego w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynika, a więc | |skutkującym koniecznością jej uchylenia na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. | |Z chwilą zainicjowania postępowania przed organem drugiej instancji, w wyniku wniesienia skutecznego środka odwoławczego, powstaje zatem | |obowiązek powtórnego rozpatrywania i rozstrzygania tej samej sprawy. Wniesienie odwołania przenosi bowiem na organ drugiej instancji | |kompetencję do ponownego rozpoznania oraz merytorycznego rozstrzygnięcia sprawy w jej całokształcie. Dlatego też do uznania, że zasada | |dwuinstancyjności postępowania administracyjnego została zrealizowana nie wystarczy stwierdzenie, że w sprawie zapadły dwa rozstrzygnięcia | |organów różnych stopni. Konieczne natomiast jest, aby wydanie tych rozstrzygnięć zostało poprzedzone ustaleniem stanu faktycznego sprawy i | |dokonaniem jego oceny, przez każdy z organów postępowania. Organy obydwu instancji powinny ustalić i uwzględnić stan faktyczny i prawny | |istniejący na dzień podejmowania rozstrzygnięcia przez dany organ. Oznacza to, że organ odwoławczy nie może poprzestać jedynie na przyjęciu| |stanu faktycznego ustalonego przez organ pierwszej instancji, lecz zobowiązany jest samodzielnie ustalić okoliczności faktyczne istotne dla| |rozpoznania i rozstrzygnięcia sprawy, w tym uwzględnić także te, które nie zostały rozważone przez organ pierwszej instancji i to bez | |względu na przyczynę takiego stanu rzeczy. Niezrealizowanie obowiązku w tym zakresie powoduje uchybienie art. 7 i art. 77 § 1 k.p.a. (por. | |wyrok NSA z dnia z 17 maja 2011 r., sygn. akt II OSK 672/10, LEX nr 1081834). Ponadto postępowanie odwoławcze, przez ponowne rozpoznanie | |sprawy, ma na celu wyeliminowanie ewentualnych wadliwości zaistniałych przy rozpoznaniu sprawy przez organ pierwszej instancji. To wymaga | |natomiast jej ponownego rozpoznania, rozważenia i dokonania ponownej oceny. Dla prawidłowego rozstrzygnięcia sprawy w jej całokształcie | |organ odwoławczy zobowiązany jest dokonać oceny w kontekście wszystkich istotnych okoliczności istniejących na dzień wydania przez niego | |decyzji i w tym zakresie także dokonać ustaleń co do okoliczności podnoszonych przez stronę w postępowaniu odwoławczym oraz odnieść się do | |argumentów odwołania. Jak zasadnie wskazuje się w orzecznictwie, trzeba mieć na uwadze, że decyzja wydana na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 | |k.p.a. stanowi ponowne rozpatrzenie sprawy i to właśnie decyzja organu odwoławczego jest źródłem praw jej adresatów albo nałożonych na nich| |obowiązków, gdyż ostatecznie kształtuje ona treść stosunku administracyjnoprawnego (por. postanowienie NSA z 5 marca 2013 r., sygn. akt II | |OSK 244/13, LEX nr 1305548, wyrok NSA z 26 stycznia 2011 r., sygn. akt I OSK 1305/10, LEX nr 969436). W konsekwencji - co należy | |zaakcentować - decyzja organu odwoławczego powinna być wydana na podstawie prawidłowo i dokładnie ustalonego stanu faktycznego, a to z | |kolei wymaga uwzględnienia wszystkich, aktualnych okoliczności faktycznych istotnych dla sprawy oraz nowych środków dowodowych, jeśli mogą | |one mieć znaczenie dla dokonania prawidłowych ustaleń. | |W orzecznictwie i doktrynie nie budzi wątpliwości, że rozstrzygnięcie organu drugiej instancji jest takim samym aktem stosowania prawa jak | |rozstrzygnięcie organu pierwszej instancji, a działanie organu odwoławczego nie ma charakteru kontrolnego, ale jest działaniem | |merytorycznym, równoważnym działaniu organu pierwszej instancji. Wymogu tego nie spełnia sama tylko kontrola zasadności argumentów | |podniesionych w stosunku do rozstrzygnięcia organu pierwszej instancji, jak też tylko weryfikacja zaskarżonej decyzji (por. wyroki WSA w | |Opolu z dnia 6 lutego 2014 r., sygn. akt II SA/Op 525/13 i z dnia 25 września 2015 r., sygn. akt II SA/Op 276/15, dostępne na stronie | |internetowej - Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych, http://orzeczenia.nsa.gov.pl). | |W świetle przedstawionych uwag stwierdzić trzeba, że dla zrealizowania zasady dwuinstancyjności postępowania administracyjnego konieczne | |jest, aby przeprowadzono dwukrotnie merytoryczne postępowanie, by dwukrotnie oceniono dowody, w sposób rzeczowy i dogłębny przeanalizowano | |wszelkie argumenty i w konsekwencji dokonano prawidłowej subsumcji przepisu prawa do stanu faktycznego zaistniałego w sprawie, ustalonego | |na podstawie wszystkich istotnych okoliczności. Obowiązkiem organu odwoławczego jest ponowne rozpatrzenie sprawy tak, jak gdyby nie było | |rozstrzygnięcia organu pierwszej instancji. Motywy oraz tok rozumowania organu, przedstawiające ocenę i proces konkretyzacji stosunku | |administracyjnoprawnego w danej sprawie, powinny natomiast zostać przedstawione w uzasadnieniu decyzji w sposób spójny, logiczny i | |wyczerpujący, aby możliwe było dokonanie weryfikacji zajętego przez organ odwoławczy stanowiska. W myśl art. 107 § 3 k.p.a. uzasadnienie | |faktyczne decyzji powinno w szczególności zawierać wskazanie faktów, które organ uznał za udowodnione, dowodów, na których się oparł, oraz | |przyczyn, z powodu których innym dowodom odmówił wiarygodności i mocy dowodowej, zaś uzasadnienie prawne - wyjaśnienie podstawy prawnej | |decyzji, z przytoczeniem przepisów prawa. Uzasadnienie decyzji stanowi element decydujący o przekonaniu strony co do trafności | |rozstrzygnięcia i służy realizacji zasady przekonywania, wyrażonej w art. 11 k.p.a., zgodnie z którą organ jest zobowiązany do wyjaśnienia | |stronom zasadności przesłanek, jakimi kierował się przy załatwieniu sprawy. Zasada ta nie jest zrealizowana zarówno wówczas, gdy organ | |pominie milczeniem niektóre twierdzenia, jak też gdy nie ustali i nie odniesie się do wszystkich faktów istotnych dla danej sprawy. W | |przypadku decyzji odwoławczej naruszenie art. 11 k.p.a. w związku z art. 107 § 3 k.p.a. zaistnieje także wtedy, gdy organ nie dokona oceny | |w kontekście okoliczności i argumentów wskazanych w odwołaniu. | |W kontrolowanej sprawie naruszenie przywołanych wyżej przepisów postępowania administracyjnego przy wydaniu zaskarżonej decyzji nastąpiło | |właśnie na skutek braku rozpoznania sprawy w jej całokształcie i nierozważeniu wszystkich okoliczności istotnych dla podjęcia | |rozstrzygnięcia w przedmiocie przyznania płatności w ramach wsparcia bezpośredniego na [...]w pełnej wysokości. | |Rozpoznanie przedmiotowej sprawy przez organ odwoławczy w swej istocie sprowadzało się jedynie do kontroli decyzji organu pierwszej | |instancji i przedstawienia bardzo ogólnej - co należy podkreślić - oceny dotyczącej okoliczności faktycznych. | |Ponownie podkreślić należy doniosłą rolę, jaką spełnia uzasadnienie decyzji, realizujące dwie naczelne zasady postępowania | |administracyjnego zawarte w art. 8 i 11 k.p.a. i mające na celu objaśnienie stronie, jaki był tok myślenia prowadzący do zastosowania | |przepisu prawnego w sprawie, a także powody, dla których nie uwzględniono jej racji, i dla których zapadło rozstrzygnięcie o określonej | |treści. Prawidłowo sporządzone uzasadnienie daje również możliwość pełnej merytorycznej weryfikacji decyzji w postępowaniu sądowym, co w | |niniejszej sprawie nie może mieć miejsca, gdyż w konsekwencji wad, jakimi obarczona jest decyzja organu odwoławczego, ocena w zakresie | |zarzutów odwołania zostałaby w istocie przerzucona na Sąd. | |W ocenie Sądu, zgodzić należy się z zarzutami skargi, że brak jest dogłębnego zbadania sprawy skoro skarżąca prosi aby dokonał tego Sąd – | |co oznacza, że podjęcie rozstrzygnięcia merytorycznego nastąpiło po dokonaniu niezbyt wnikliwych ustaleń co do okoliczności faktycznych i | |bez wszechstronnej oceny stanu faktycznego, która uwzględniałaby cały zgromadzony materiał dowodowy. Postępowanie wyjaśniające | |przeprowadzone zostało tym samym z naruszeniem zasad procesowych regulujących postępowanie przed organami administracji publicznej. | |W omawianej sprawie spór między stronami dotyczył tego, czy strona skarżąca zgłosiła we wniosku o płatności prawidłową powierzchnię działek| |kwalifikujących się do ich otrzymania. W ocenie strony wszystkie działki zgłoszone we wniosku były użytkowane rolniczo, a zatem spełniały | |kryteria dotyczące otrzymania płatności JPO, płatności za zazielenienie i płatności redystrybucyjnej. Organ II instancji stwierdził | |natomiast, że strona podała zawyżoną powierzchnię działek rolnych. | |Przy dokonywaniu ustaleń w zakresie powierzchni kwalifikującej się do płatności organ oparł się na pomiarach powierzchni ewidencyjno – | |gospodarczej PEG odpowiadającej powierzchni użytkowanej rolniczo w ramach danej działki ewidencyjnej, wykonanych w oparciu o zdjęcia | |obszarów zajmowanych przez działki rolne dostępne w systemie informatycznym ARiMR. | |We wniesionym odwołaniu strona podniosła bardzo konkretny zarzut dotyczący niezrozumiałego dla niej uzasadnienia decyzji organu I | |instancji. W decyzji organu I instancji wskazuje się bowiem na różne powierzchnie podlegające wykluczeniu – [...]ha albo [...]ha. ale nie | |wpływa to -jego zdaniem- na wynik postępowania. | |W uzasadnieniu swojej decyzji organ II instancji wskazał lakonicznie, że w decyzji I instancji znalazł się wprawdzie błąd redakcyjny w tym| |zakresie, jednak nie mogło to stanowić powodu uchylenia przedmiotowej decyzji. Chodziło o wykluczenie pow. [...] ha. Taką powierzchnię | |wskazano na str. [...] uzasadnienia decyzji organu I instancji, odnosząc się przy tym do wykluczenia powierzchni w stosunku do konkretnych | |działek rolnych – [...] | |Zdaniem Sądu rozpoznanie sprawy odwołania w ten sposób nie spełnia wymogów dotyczących zakresu prowadzenia sprawy w ramach postępowania | |odwoławczego, a decyzja organu II instancji narusza przepis art. 107 § 1 i § 3 kpa. | |Przy ponownym rozpoznaniu sprawy organ II instancji był bowiem zobowiązany do dokonania ponownej wyczerpującej analizy całości zebranego w | |sprawie materiału dowodowego. Należało dokonać samodzielnej analizy danych wynikających z systemu PEG, w tym ponownej wizualnej oceny | |ortofotomap dotyczących poszczególnych działek wskazywanych we wniosku . Skoro strona zarzuca że pomiary są "przestarzałe", zaś organ | |stwierdza ,że są z [...]r. to należałoby uzasadnić, że nadal obrazują rzeczywisty, aktualny stan działek. | | | |Na podstawie samodzielnej oceny materiału dowodowego organ II instancji winien więc dokonać samodzielnych ustaleń faktycznych w sprawie, a | |nie odwoływać się do ustaleń dokonanych uprzednio przez organ I instancji. | |Organ II instancji ograniczył się tymczasem w uzasadnieniu swojej decyzji do obszernego omówienia systemu PEG i dokonywanych w jego ramach | |pomiarów powierzchni działek kwalifikujących się do otrzymania płatności. Były to rozważania ogólne i abstrakcyjne, nie odnosiły się one w | |istocie do konkretnych realiów faktycznych niniejszej sprawy. Odnosząc się do zarzutów odwołania organ II instancji powołał się jedynie | |na końcowe ustalenia organu I instancji w zakresie powierzchni zakwalifikowanej do otrzymania płatności. | |Dopiero ponowne ustalenia faktyczne wynikające z samodzielnej oceny materiału dowodowego i wyczerpujące uzasadnienie decyzji organu II | |instancji stanowiłyby podstawę do stwierdzenia, że decyzja organu II instancji jest prawidłowa i poddaje się kontroli sądowej w zakresie | |jej legalności. | |Przy ponownym rozpoznaniu sprawy organ winien uwzględnić poczynione powyżej uwagi Sądu. | |Mając powyższe na uwadze Sąd na podstawie art. 145 § 1 pkt. 1 lit. c P.p.s.a. orzekł jak w pkt. I sentencji wyroku. | O zwrocie kosztów postępowania postanowiono w oparciu o art. 200 P.p.s.a.