II SA/Op 276/15

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Teresa Cisyk Sędziowie Sędzia WSA Elżbieta Kmiecik Sędzia WSA Elżbieta Naumowicz (spr.) Protokolant Sekretarz sądowy Agnieszka Jurek po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 25 września 2015 r. sprawy ze skargi K. K. na decyzję Wojewody Opolskiego z dnia 24 kwietnia 2015 r., nr [...] w przedmiocie zezwolenia na realizację inwestycji drogowej 1) uchyla zaskarżoną decyzję, 2) zasądza od Wojewody Opolskiego na rzecz skarżącej K. K. kwotę 757 (siedemset pięćdziesiąt siedem) złotych, tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Przedmiotem skargi, wniesionej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Opolu przez K. K., jest decyzja Wojewody Opolskiego z dnia 24 kwietnia 2015 r., nr [...], utrzymująca w mocy decyzję Prezydenta Miasta Opola z dnia 19 lutego 2015 r., nr [...], zezwalającą na realizację inwestycji drogowej polegającej na budowie drogi gminnej łączącej ul. [...] z ul. [...] w [...] stanowiącej dojazd do A na 28 działkach w obrębie [...], powstałych w wyniku podziału działek nr a, b i c z k.m. [...] oraz d, e, f, g, h, i, j, k, l, m, n, o, p, r, s, t, u, w, x, y, z, aa, ab, ac, ad, ae i af z k.m. [...]. Skarga wniesiona została w następującym stanie faktycznym: Prezydent Miasta Opola, reprezentowany przez pełnomocnika - Prezesa Zarządu B Sp. z o.o. w [...], złożył w Urzędzie Miasta Opola w dniu 20 lutego 2014 r. wniosek o wydanie decyzji zezwalającej na realizację inwestycji drogowej polegającej na budowie drogi gminnej publicznej łączącej ulicę [...] z ulicą [...] w [...], jako drogi dojazdowej do A. Jak wynika z akt administracyjnych, sprawa z tego wniosku była trzykrotnie rozpoznawana przez Prezydenta Miasta Opola, który w pierwszym jej obrocie decyzją z dnia 24 marca 2014 r., nr [...], zezwolił na realizację wnioskowanej inwestycji. Decyzja ta została uchylona przez Wojewodę Opolskiego decyzją z dnia 22 maja 2014 r., na skutek odwołania wniesionego przez K. K. - właścicielkę działki nr ac, objętej przedmiotową inwestycją. Organ odwoławczy stwierdził konieczność uzupełnienia wniosku przez inwestora i uznał, że organ pierwszej instancji nie był właściwy do zatwierdzenia budowy zjazdu i skrzyżowania projektowanej drogi gminnej z drogą wojewódzką. Zauważył też, że wydana decyzja dotyczyła drogi publicznej, podczas gdy do wniosku dołączono zatwierdzony projekt stałej organizacji ruchu dotyczący drogi wewnętrznej. Ponadto stwierdził, że na podstawie linii znajdujących się na załączniku nr 1 do decyzji nie sposób określić linii rozgraniczających teren inwestycji, a linie znajdujące się w ww. nie odzwierciedlają przewidzianego we wniosku podziału działki nr c. Niezależnie od tego, zdaniem organu odwoławczego, organ pierwszej instancji bezpodstawnie dokonał ograniczenia sposobu korzystania z nieruchomości gruntowej w celu budowy zjazdu i błędnie pouczył odwołującą o terminie wydania nieruchomości. Po wezwaniu inwestora do uzupełnienia wniosku, Prezydent Miasta Opola decyzją z dnia 19 sierpnia 2014 r. ponownie zezwolił na realizację planowanej inwestycji drogowej. Również i ta decyzja została na skutek odwołania K. K. uchylona przez Wojewodę Opolskiego, który w decyzji z dnia 16 października 2014 r. stwierdził braki wniosku w zakresie wymaganych dokumentów oraz nieprawidłowe oznaczenie linii rozgraniczających na załączniku do decyzji, które nie wskazują na pas drogowy projektowanej drogi, gdyż poza nimi znajdują się elementy pasa przewidziane w projekcie. W obrębie tych linii znalazła się jedynie jezdnia stanowiąca jeden z elementów pasa, o szerokości 6 m, natomiast pobocza drogi, posiadające zgodnie z projektem szerokość 0,75 cm, w wielu miejscach nie mieszczą się w liniach rozgraniczających. Organ wskazał ponadto, że określenie linii rozgraniczających teren o szerokości mniejszej niż 10 m dla drogi gminnej klasy "D" stanowi naruszenie § 7 rozporządzenia z dnia 2 marca 1999 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać drogi publiczne i ich usytuowanie. Zwrócił też uwagę, że wnioskodawca obowiązany jest wykazać, czy droga będzie posiadała odpowiednie parametry techniczne, aby mogła zostać zaliczona do jednej z kategorii dróg publicznych. Stwierdził poza tym wadliwość rozstrzygnięcia w zakresie zatwierdzenia podziału działki K. K. o numerze ac i wskazał, że nie podlega ona z mocy prawa nabyciu w całości, a tylko w części, po podziale na dwie działki. Ponownie rozpatrując sprawę Prezydent Miasta Opola postanowieniem z dnia 29 października 2014 r., wydanym na podstawie art. 35 ust. 3 ustawy Prawo budowlane, nałożył na wnioskodawcę obowiązek usunięcia nieprawidłowości stwierdzonych w złożonym wniosku i projekcie budowlanym, a następnie decyzją z dnia 19 lutego 2015 r., nr [...], zezwolił na realizację inwestycji drogowej polegającej na budowie drogi gminnej łączącej ul. [...] z ul. [...] w [...] stanowiącej dojazd do A. W rozstrzygnięciu wskazał numery działek podlegających podziałowi oraz określił wymagania dotyczące powiązania drogi z innymi drogami publicznymi z określeniem ich kategorii, wskazał na oznaczenie linii rozgraniczających teren na mapie stanowiącej załącznik do decyzji, określił warunki wynikające z potrzeby ochrony środowiska, ochrony zabytków i potrzeby obronności państwa oraz wymagania dotyczące ochrony uzasadnionych interesów osób trzecich, zatwierdził projekt budowlany budowy drogi stanowiący załącznik do decyzji, ustalił obowiązek dokonania budowy drogi i zezwolił na wykonanie tej budowy zgodnie z zatwierdzonym projektem budowlanym, a ponadto zatwierdził projekt podziału nieruchomości pod budowę drogi przedstawiony w załączniku do decyzji i stwierdził nabycie z mocy prawa na rzecz Gminy Opole nieruchomości przeznaczonych pod inwestycję, tj. działki nr ag (po podziale) będącej własnością B Sp. z o.o. w [...] oraz działki nr ah (po podziale) o powierzchni 0,0338 ha, stanowiącej własność K. K., za odszkodowaniem ustalonym przez Prezydenta Miasta Opola w odrębnej decyzji. Jednocześnie nadał decyzji rygor natychmiastowej wykonalności. Jako podstawę prawną rozstrzygnięcia organ powołał przepisy art. 11a ust. 1, art. 11f, art. 12 ust 4 i art.16 ust. 2 ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych (Dz. U. z 2013 r., poz. 687), zwanej dalej ustawą, art. 28 ust. 1 i art. 33 ust. 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz. U. z 2013 r., poz. 1409 z późn. zm.), art. 124 ust. 4-8 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U z 2004 r. nr 261, poz. 2603, z późn. zm.) oraz art. 104 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2013 r., poz. 267, z późn. zm.). W uzasadnieniu organ wyjaśnił, że inwestor wykonał obowiązek nałożony postanowieniem z dnia 29 października 2014 r. i złożył poprawny wniosek wraz z oznaczeniem nieruchomości przeznaczonych według projektu podziału pod realizację inwestycji drogowej. Na mapie w skali 1:2000, stanowiącej załącznik Nr 1 do wniosku, zaznaczony został teren niezbędny dla budowy drogi gminnej oraz przebieg linii rozgraniczających teren, stanowiących granice realizacji inwestycji drogowej. Dołączone zostały też mapy zawierające projekty podziału nieruchomości, sporządzone zgodnie z przepisami ustawy o gospodarce nieruchomościami, rozporządzeniem Rady Ministrów z dnia 7 grudnia 2004 r. w sprawie sposobu i trybu dokonywania podziałów nieruchomości (Dz. U z 2004 r. nr 268, poz. 2663) oraz rozporządzeniem Ministra Transportu Gospodarki Morskiej z dnia 2 marca 1999 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać drogi publiczne i ich usytuowanie (Dz. U. z 1999 r. nr 43, poz. 430, z późn. zm. - zwanego dalej rozporządzeniem w sprawie warunków technicznych). Przedłożono również cztery egzemplarze projektu budowlanego spełniające wymogi rozporządzenia w sprawie warunków technicznych, a w piśmie z dnia 9 grudnia 2014 r. uzasadniono wniosek o nadanie decyzji rygoru natychmiastowej wykonalności. Dalej organ wskazał, że wymagania ustawy o odpadach, zobowiązujące gminy do segregacji odpadów i tworzenia rejonowych instalacji ich przetwarzania, spowodowały znaczne zwiększenie ruchu samochodów ciężarowych z odpadami z [...] i z ponad 15 podopolskich gmin. Planowana inwestycja ma natomiast na celu całkowitą likwidację ruchu samochodów ciężarowych z odpadami wzdłuż ul. [...], przy której znajduje się osiedle jednorodzinnych budynków mieszkalnych. Projektowane rozwiązanie spowoduje znaczną poprawę bezpieczeństwa mieszkańców tego rejonu i zmniejszenie uciążliwości w zakresie hałasu i zapylenia. W związku z tym w pełni uzasadnione jest nadanie decyzji rygoru natychmiastowej wykonalności ze względu na ww. interes społeczny i gospodarczy. Nie godząc się z tą decyzją K. K. wniosła odwołanie, w którym powtórzyła wszystkie zarzuty podnoszone wcześniej w toku postępowania. Zarzuciła organowi: - niewłaściwe zastosowanie art. 1 ustawy poprzez prowadzenie postępowania dla drogi będącej faktycznie drogą wewnętrzną, zbudowaną jedynie na potrzeby inwestora i wykorzystywaną tylko i wyłącznie jako droga dojazdowa do A i posiadająca taki status do czasu podjęcia stosownej uchwały rady gminy, podczas gdy ustawa określa zasady i warunki przygotowania inwestycji w zakresie dróg publicznych, którymi nie są drogi wewnętrzne, co powoduje konieczność umorzenia postępowania jako bezprzedmiotowego; - rażące naruszenie art. 28 ust. 1 w zw. z art. 48 ustawy Prawo budowlane przez prowadzenie robót budowlanych mimo uchylenia rygoru natychmiastowej wykonalności w toku postępowania przez organ odwoławczy, a także wadliwe nadanie rygoru natychmiastowej wykonalności dla inwestycji, która nie stanowi celu publicznego, a jest jedynie inwestycja prywatnego inwestora; - naruszenie art. 83 ust. 1 ustawy Prawo budowlane przez zaniechanie uzyskania od właściwego powiatowego inspektora nadzoru budowlanego zatwierdzenia projektu i pozwolenia na wznowienie robót budowlanych; - naruszenie art. 11d pkt 5 ustawy, przez jego niezastosowanie, tj. niewysłanie stronie zawiadomienia o wszczęciu postępowania po uchyleniu decyzji Prezydenta Miasta Opola z dnia 19 sierpnia 2014 r. i po przekazaniu sprawy do ponownego rozpoznania organowi pierwszej instancji; - naruszenie art. 24 § 1 pkt 1 K.p.a. przez jego niezastosowanie, podczas gdy w rozpoznawanej sprawie Prezydent Miasta Opola, posiadający potrójna rolę, winien podlegać wyłączeniu, jako podmiot zainteresowany kwestią wysokości odszkodowania. W wyniku rozpatrzenia odwołania Wojewoda Opolski opisaną na wstępie decyzją z dnia 24 kwietnia 2015 r., nr [...], utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję. W uzasadnieniu organ wskazał, że po uzupełnieniu dokumentacji dołączonej do wniosku inicjującego postępowanie przez inwestora Prezydent Miasta Opola właściwie ocenił ją jako spełniającą wymogi z art. 11d ust. 1 pkt 1-9 ustawy. Organ zauważył, że do wniosku dołączono też opinie wydane przez Zarząd Województwa Opolskiego, Prezydenta Miasta Opola, a ponadto projekt zmiany stałej organizacji ruchu zatwierdzony w zakresie zgodności z obowiązującymi przepisami oraz bezpieczeństwa ruchu drogowego oraz wniosek waz z uzasadnieniem o nadanie decyzji rygoru natychmiastowej wykonalności. Zdaniem organu odwoławczego, decyzja organu pierwszej instancji zawiera wszystkie niezbędne elementy określone w art. 11f ust. 1 ustawy, w tym wymagania dotyczące powiązania drogi z innymi drogami publicznymi, z określeniem ich kategorii, określenie linii rozgraniczających teren inwestycji (mapę w skali 1:2000 przedstawiającą proponowany przebieg drogi z zaznaczeniem terenu niezbędnego dla obiektów budowlanych oraz istniejące uzbrojenie terenu, oznaczoną jako załącznik nr 1). W decyzji ustalono też warunki wynikające z potrzeb ochrony środowiska, ochrony zabytków i dóbr kultury współczesnej oraz potrzeb obronności państwa, określono wymagania dotyczące ochrony uzasadnionych interesów osób trzecich, zatwierdzono projekt budowlany (stanowiący załącznik nr 2), a także określono szczególne warunki zabezpieczenia terenu budowy i prowadzenia robót budowlanych, określenie czasu użytkowania tymczasowych obiektów budowlanych oraz szczególne wymagania dotyczące nadzoru na budowie. Poza tym organ odwoławczy stwierdził, że organ pierwszej instancji dopełnił obowiązku wynikającego z art. 11d ust. 5 oraz art. 11f ust 3. ustawy. Zdaniem organu, w sposób prawidłowy o wszczęciu postępowania zostali zawiadomieni właściciele i użytkownicy wieczyści nieruchomości administracyjnego pismami kierowanymi na adresy wskazane w katastrze nieruchomości. Ponadto pozostałe strony postępowania zawiadomiono w drodze obwieszczenia zamieszczonego na tablicy ogłoszeń Urzędu Miasta Opola, na stronie internetowej Biuletynu Informacji Publicznej Urzędu Miasta Opola oraz w lokalnej prasie Gazeta Wyborcza z 26 lutego 2014 r. Wszystkie decyzje, wydane dotychczas przez organy, doręczone zostały wnioskodawcy, a pozostałe strony zostały zawiadomione o wydaniu decyzji w drodze obwieszczeń, odpowiednio w urzędzie wojewódzkim lub starostwie powiatowym oraz w urzędach gmin właściwych ze względu na przebieg drogi, na stronach internetowych tych gmin, a także w prasie lokalnej. Wojewoda stwierdził, że tym samym nie są zasadne zarzuty odwołania dotyczące naruszenia art. 11d ust. 5 ustawy i wyjaśnił, że postępowanie zostało wszczęte w dniu 24 lutego 2014 r. o czym zawiadomiono w drodze pisma, obwieszczenia oraz zamieszczenia w prasie lokalnej, natomiast uchylenie decyzji przez organ drugiej instancji nie powoduje konieczności ponownego wszczęcia postępowania. Ponadto organ odwoławczy odnotował, że na podstawie art. 10 § 1 K.p.a. oraz art. 11d ust. 5 ustawy organ pierwszej instancji zawiadomieniem z dnia 12 stycznia 2015 r. poinformował strony postępowania, których nieruchomości znajdują się w liniach rozgraniczających teren inwestycji stanowiących pas drogowy, o możliwości zapoznania się z aktami oraz wypowiedzenia się co do zebranych dowodów, materiałów i zgłoszonych żądań. Odnosząc się do zarzutu dotyczącego charakteru projektowanej drogi organ odwoławczy wskazał na treść art. 1 ust. 1 ustawy i stwierdził, że przepis ten odnosi się wprost do definicji legalnej drogi publicznej zawartej w ustawie o drogach publicznych. Przepis art. 2 ust. 1 ustawy o drogach publicznych precyzuje z kolei, że drogi publiczne ze względu na funkcje w sieci drogowej dzielą się na kategorie, a ponadto - ze względów funkcjonalno-technicznych - na klasy określone w rozporządzeniu w sprawie warunków technicznych. W odróżnieniu od dróg publicznych, zgodnie z art. 8 ustawy o drogach publicznych drogi wewnętrzne to drogi, parkingi oraz place przeznaczone do ruchu pojazdów, niezaliczone do żadnej z kategorii dróg publicznych i niezlokalizowane w pasie drogowym tych dróg, gdzie przez pas drogowy rozumie się wydzielony liniami granicznymi grunt wraz z przestrzenią nad i pod jego powierzchnią, w którym są zlokalizowane droga oraz obiekty budowlane i urządzenia techniczne związane z prowadzeniem, zabezpieczeniem i obsługą ruchu, a także urządzenia związane z potrzebami zarządzania drogą (art. 4 pkt 1 tej ustawy). Powołując się na orzecznictwo Wojewoda wywiódł, że o tym, czy dana droga jest wewnętrzną, czy publiczną decyduje jej zaliczenie do jednej z kategorii dróg publicznych, gdyż na zasadzie art. 1 ustawy o drogach publicznych z drogi takiej może korzystać każdy zgodnie z jej przeznaczeniem, z ograniczeniami i wyjątkami określonymi w tej ustawie lub innych przepisach szczególnych. Według organu odwoławczego, brak jest podstaw do stwierdzenia, że projektowana droga, służąca również jako dojazd do A, posiada status drogi wewnętrznej. Organ zauważył, że zarówno w treści wniosku, jak i z załączonych do niego dokumentów, w tym projektu budowlanego, nie wynika aby projektowana droga posiadała ograniczenie w powszechnym korzystaniu z niej. Stwierdził, że dla kwalifikacji tej drogi jako drogi publicznej bez znaczenia jest podnoszona w odwołaniu okoliczność, iż droga ta ma zostać oznaczona jako droga dojazdowa (klasa drogi ,,D") jedynie do A. Droga gminna może bowiem posiadać klasę drogi dojazdowej, co nie odbiera jej cechy ogólnodostępności. Organ podkreślił, że ustawa ma zastosowanie przede wszystkim w przypadku budowy nowych obiektów budowlanych docelowo mających uzyskać status (kwalifikację) dróg publicznych, stąd koniecznym jest wykazanie przez występującego o zezwolenie na realizację inwestycji drogowej funkcji, jaką ma pełnić nowa droga w sieci drogowej oraz czy będzie posiadać odpowiednie parametry techniczne, tak aby można było uznać, że zostanie ona zaliczona do dróg publicznych. Organ wyjaśnił, że błędny jest pogląd, iż do czasu wydania uchwały przez radę właściwej gminy zaliczającej wybudowaną drogę do kategorii drogi gminnej, w sprawie o zezwolenie na realizację inwestycji drogowej dotyczącej tej drogi mamy do czynienia z drogą wewnętrzną. W związku z tym błędne jest też założenie, że wszelkie wymagane uzgodnienia oraz parametry techniczne tej drogi winny odnosić się do drogi wewnętrznej. Odnosząc się natomiast do zarzutu naruszenia art. 28 ust. 1 i art. 83 ust. 1 ustawy Prawo budowlane Wojewoda wskazał, że w świetle art. 17 ust. 1 ustawy wydanie decyzji o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej z rygorem natychmiastowej wykonalności uprawnia inwestora do rozpoczęcia robót budowlanych, gdyż taka decyzja posiada status ostateczności. W razie uchylenia takiej decyzji w toku instancji nie można uznać, że inwestycja jest w trakcie realizacji. Odnośnie zarzutu dotyczącego wyłączenia Prezydenta od udziału w postępowaniu organ odwoławczy wskazał na przepis art. 11a ust. 1 ustawy oraz art. 92 w zw. z art. 91 ustawy o samorządzie powiatowym i stwierdził, że Prezydent Miasta Opola jest organem właściwym do wydania decyzji o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej i jest jednocześnie inwestorem oraz zarządcą drogi gminnej, przy czym przepisy ustawy - odmiennie niż przepisy innych ustaw (np. art. 124 ust. 8. ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami) - nie przewidują wyłączenia prezydenta miasta na prawach powiatu, wykonującego zadania starosty z zakresu administracji rządowej, od orzekania w sprawach wydania zezwolenia na realizację inwestycji w zakresie drogi gminnej. Uprawnienia zarządcy drogi, ewentualne uprawnienia właścicielskie oraz pozostawanie jednocześnie dysponentem władzy publicznej uprawnionym do wydania decyzji nie prowadzą do konieczności wyłączenia tego organu w oparciu o treść art. 24 § 1 pkt 1 K.p.a. Tym samym decyzja pierwszoinstancyjna nie została wydana przez organ podlegający wyłączeniu. We wniesionej skardze K. K., reprezentowana przez pełnomocnika, domagała się uchylenia decyzji wydanych przez organy obu instancji oraz zasądzenia kosztów postępowania. W uzasadnieniu powtórzyła i rozwinęła argumentację podawaną wcześniej w toku postępowania. Zarzuciła naruszenie przepisów prawa poprzez zastosowanie ustawy w sprawie dotyczącej drogi wewnętrznej, która jest drogą gminną, stąd z uwagi na cel inwestycji, jej charakter i rodzaj ustawa nie ma do niej zastosowania; naruszenie art. 7, 8, 11, 77 i 80 K.p.a. oraz art. 107 § 3 w zw. z art. 140 K.p.a. poprzez nieustosunkowanie się do wszystkich podniesionych w odwołaniu zarzutów, a przez to niepodjęcie wszystkich kroków do wyjaśnienia stanu faktycznego, a także naruszenie § 7 ust. 1, 2 i 4 rozporządzenia w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać drogi publiczne i ich usytuowanie poprzez bezzasadne przyjęcie, że szerokość drogi w liniach rozgraniczających w pewnych odcinkach może być mniejsza niż 10 m określone w rozporządzeniu dla drogi dojazdowej "D". W uzasadnieniu konsekwentnie wywodziła, że projektowana droga jest drogą wewnętrzną. Na poparcie tego stanowiska wskazywała, że w postępowaniu podziałowym prowadzonym w celu budowy składowiska odpadów wydano decyzję z dnia 20 października 2003 r. określającą sporną drogę jako drogę technologiczną. Stwierdziła, że funkcją priorytetową projektowanej drogi jest obsługa przedsiębiorstwa, gdyż faktycznie stanowić ma ona jedynie drogę dojazdową do przedsiębiorstwa prowadzącego działalność gospodarczą w zakresie przetwarzania odpadów i będą z niej korzystały jedynie samochody dowożące odpady, co wynika z treści wniosku. Powołując się na orzecznictwo wskazała, że drogi dojazdowe do obiektów użytkowanych przez przedsiębiorców zalicza się do dróg wewnętrznych. Według skarżącej, jej stanowisko potwierdza ponadto fakt, że Miejski Zarząd Dróg w Opolu w decyzji z dnia 14 maja 2013 r. wskazał, iż projektowana droga posiada status drogi wewnętrznej do czasu zaliczenia jej do kategorii dróg gminnych uchwałą rady gminy. Zarzuciła, że skoro podstawą wydania decyzji jest ustawa, przewidująca ułatwienia dla organów, to nie można stosować wykładni rozszerzającej dla inwestycji niebędących drogami publicznymi. Poza tym, projektowana droga będzie miała szerokość 6 m, która nie odpowiada wymaganiom dla drogi publicznej dojazdowej. Do projektu nie została dołączona analiza pozwalająca przyjąć mniejszą szerokość ulicy. Nadto projekt organizacji ruchu na spornej drodze wskazuje na umieszczenie oznakowania dotyczącego strefy ruchu, tj. znaków D-52 i D-53, co według § 60c rozporządzenia w sprawie znaków drogowych, a także art. 2 pkt 16 ustawy Prawo o ruchu drogowym, oznacza wjazd na drogę wewnętrzną. Skarżąca stwierdziła, że obecnie istnieje droga dojazdowa do składowiska odpadów, stąd zbędne jest budowanie dodatkowej drogi. Tym samym, utrzymując w mocy decyzję organu pierwszej instancji, organ odwoławczy - poza naruszeniem obowiązków wynikających z zasady dwuinstancyjności - naruszył też art. 138 § 2 K.p.a. Końcowo, powołując się na przepis art. 31 ust. 2 ustawy skarżąca stwierdziła, że skoro ustawa nie miała zastosowania w odniesieniu do projektowanej drogi, to decyzje organów obu instancji wydane zostały bez podstawy prawnej i w tym zakresie są dotknięte wada nieważności, o jakiej mowa w art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a. W odpowiedzi na skargę organ wnosił o jej oddalenie, podtrzymując argumentację podaną w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Dodał, że wskazana w projekcie szerokość pasa ruchu jezdni dla dróg klasy "D", wynosząca 3 m, odpowiada zapisom § 15 ust. 1 rozporządzenia w sprawie warunków technicznych w brzmieniu sprzed zmiany wprowadzonej od 25 marca 2015 r., mającym zastosowanie do wniosku złożonego w dniu 20 lutego 2014 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu zważył, co następuje: Skarga zasługuje na uwzględnienie. Zgodnie z art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2014 r. poz. 1647 ) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej. Kryterium tej kontroli określa art. 1 § 2 wskazanej ustawy i jest nim zgodność z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Oznacza to, że badaniu w postępowaniu sądowoadministracyjnym podlega prawidłowość zastosowania przepisów prawa procesowego oraz przepisów prawa materialnego w odniesieniu do istniejącego w sprawie stanu faktycznego oraz trafność wykładni tych przepisów. Na zasadzie art. 145 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270 z późn. zm.) zwanej P.p.s.a, uwzględnienie skargi na decyzję lub postanowienie następuje w przypadku naruszenia prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy (lit. a), naruszenia prawa dającego podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego (lit. b) lub innego naruszenia przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy (lit. c). Przeprowadzona przez Sąd w niniejszej sprawie kontrola legalności zaskarżonej decyzji wykazała, że narusza ona przepisy prawa w stopniu uzasadniającym uwzględnienie skargi i podjęcie orzeczenia na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a., aczkolwiek nie wszystkie podniesione w skardze zarzuty należało uznać za zasadne. Od razu zaznaczenia wymaga, że materialnoprawną podstawę wydania zaskarżonej decyzji stanowiły przepisy ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych (Dz. U. z 2013 r., poz. 687, z późn. zm.), zwanej nadal ustawą. W związku z zarzutami dotyczącymi możliwości stosowania tego aktu prawnego w rozpoznawanej sprawie, zważyć należy, że w art. 1 ust. 1 tej ustawy stanowiącym, iż ustawa określa zasady i warunki przygotowania inwestycji w zakresie dróg publicznych w rozumieniu przepisów ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (Dz. U. z 2013 r., poz. 260), a także organy właściwe w tych sprawach, ustawodawca odwołuje się do ustawy o drogach publicznych, ale czyni to nie w odniesieniu do rodzaju drogi publicznej, lecz do pojęcia "przygotowanie inwestycji w zakresie dróg publicznych". Z tego względu ustawa ta nie odnosi się tylko do dróg, w stosunku do których dokonano ich kategoryzacji w sposób przewidziany w ustawie o drogach publicznych, czyli w formie odpowiedniego rozporządzenia lub uchwały właściwej rady lub sejmiku, lecz również do dróg, które jeszcze nie powstały lecz już przewidziano ich publiczny charakter. Istotne znaczenie ma bowiem określenie rodzaju drogi publicznej we wniosku o udzielenie zgody na jej realizację, a nie wskazanie za pomocą uchwały, że droga ma rangę drogi publicznej. Podzielić trzeba pogląd wyrażony w orzecznictwie, że przepis art. 1 ust. 1 ustawy należy rozumieć w ten sposób, że ustawę stosuje się do każdego procesu inwestycyjnego dotyczącego obiektów docelowo mających uzyskać status drogi publicznej (por. wyrok NSA z 9 kwietnia 2010 r., II OSK 91/10, dostępne na stronie internetowej - Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych, http://orzeczenia.nsa.gov.pl). Z kolei, sądy administracyjne kontrolując decyzje o ustaleniu lokalizacji dróg nie mogą oceniać celowości ich budowy, gdyż kontrola działalności administracji publicznej przez sądy jest sprawowana tylko pod względem zgodności z prawem. O budowie sieci dróg gminnych oraz ich utrzymaniu i ochronie decyduje ich zarządca, którym zgodnie art. 19 ust. 1 pkt 4 i art. 20-22 ustawy o drogach publicznych jest wójt, burmistrz lub prezydent miasta (por. wyrok NSA z 24 stycznia 2013 r., II OSK 2765/12, powołana strona internetowa). Na gruncie rozpoznawanej sprawy dostrzec trzeba, że we wniosku jednoznacznie wskazano, iż inwestycja dotyczy budowy drogi gminnej, a zatem drogi publicznej. Dlatego jako prawidłowe uznać należy stanowisko organu odwoławczego w tym zakresie przedstawione w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Prawidłowo też organ pierwszej instancji w drodze postanowienia wydanego na podstawie art. 35 ust. 3 ustawy Prawo budowlane nałożył na inwestora obowiązek uzupełnienia braków wniosku. Wnioskodawca uzupełnił wniosek w zakresie art. 11d ust. 1 pkt 1-5 ustawy, jak również złożył i uzasadnił wniosek o nadanie decyzji rygoru natychmiastowej wykonalności. Zdaniem Sądu, w pełni zasadna jest też argumentacja organu odwoławczego odnośnie braku przesłanek do wyłączenia Prezydenta Miasta Opola od orzekania w sprawie jako organ pierwszej instancji. Na tle zagadnienia podwójnej roli prezydenta miasta na prawach powiatu, jakim jest miasto Opole, który na gruncie ustawy występuje jako starosta wydający zgodnie z art. 11a ust. 1 ustawy decyzję o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej w odniesieniu do dróg powiatowych i gminnych a jednocześnie, zgodnie z art. 19 ustawy o drogach publicznych, występuje jako zarządca dróg gminnych, w orzecznictwie i w literaturze przedmiotu można uznać za utrwalony i przeważający pogląd, że obowiązek wyłączenia prezydenta miasta na prawach powiatu nie wynika z przepisów ustawy o inwestycjach drogowych, co przesądza o braku konieczności wyłączenia tego organu od wydania decyzji na podstawie ustawy, a zatem będzie on właściwy do prowadzenia postępowania w sprawie o wydanie decyzji o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej w zakresie dróg powiatowych i gminnych, (por. wyroki NSA z 19 grudnia 2014 r., II OSK 557/14; z 17 kwietnia 2014 r., II OSK 471/14, z 30 grudnia 2012 r. II OSK 2254/12; z 2 października 2012 r. II OSK 1840/ 12; z 30 marca 2010 r. II OSK 88/10, http://orzeczenia.nsa.gov.pl oraz T. Woś "Zezwolenie na realizację inwestycji drogowej w spec-ustawie drogowej - aspekty proceduralne", Przegląd Prawa Publicznego nr 11/2009, s. 6-25). Dlatego zarzut skarżącej w tym zakresie uznać należy za nieuzasadniony, a stanowisko organu odwoławczego w tej kwestii za prawidłowe. Jako trafną należy także uznać ocenę organu odwoławczego w zakresie spełnienia przez decyzję pierwszej instancji wymogów formalnych. W decyzji tej zawarto bowiem wszystkie konieczne elementy określone w art. 11f pkt 1-7 ustawy, a o jej wydaniu organ pierwszej zawiadomił pełnomocnika skarżącej i zamieścił obwieszczenie stosownie do treści art. 11f ust. 3 ustawy. Oceniając nadal zaskarżoną decyzję należy mieć na uwadze, że podstawę jej wydania stanowił przepis art. 138 § 1 pkt 1 K.p.a., zgodnie z którym organ utrzymuje w mocy zaskarżoną decyzję. W związku z tym zauważyć przyjdzie, że rolą organu odwoławczego, wynikającą z zasady dwuinstancyjności postępowania administracyjnego przyjętej w art. 15 K.p.a., jest ponowne merytoryczne rozpoznanie i rozstrzygnięcie sprawy rozstrzygniętej decyzją organu pierwszej instancji, czego następstwem jest podjęcie jednego z rodzajów decyzji określonych w art. 138 § 1 K.p.a., wśród których wymienione jest utrzymanie w mocy zaskarżonej decyzji (pkt 1). Dopiero bowiem tak przeprowadzone postępowanie daje gwarancję, że ta sama sprawa została dwukrotnie rozpoznana i rozstrzygnięta - po raz pierwszy w pierwszej instancji, a następnie w drugiej instancji. Powyższa zasada służy również realizacji zasady dwuinstancyjności, ustanowionej w art. 78 Konstytucji RP, zgodnie z którym każda ze stron ma prawo do zaskarżenia orzeczeń i decyzji wydanych w pierwszej instancji (por. B. Adamiak [w:] B. Adamiak, J. Borkowski, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, Wydawnictwo C. H. Beck, Warszawa 2014, s. 88). Istota omawianej zasady dwuinstancyjności postępowania administracyjnego polega zatem na dwukrotnym rozpatrzeniu i rozstrzygnięciu przez dwa różne organy tej samej sprawy wyznaczonej treścią zaskarżonego rozstrzygnięcia. Z chwilą zainicjowania postępowania przed organem drugiej instancji na skutek wniesienia środka odwoławczego, powstaje obowiązek traktowania postępowania odwoławczego jako powtórzenia rozpatrywania i rozstrzygania tej samej sprawy. Wniesienie odwołania przenosi na organ drugiej instancji kompetencję do ponownego rozpoznania oraz merytorycznego rozstrzygnięcia sprawy indywidualnej w jej całokształcie. Tym bardziej, że z mocy art. 128 K.p.a. odwołanie nie wymaga szczegółowego uzasadnienia. Wystarczy, jeżeli z odwołania wynika, że strona nie jest zadowolona z wydanej decyzji. Powyższe oznacza, że strona nie jest zobowiązana do wskazania podstaw zaskarżenia, którymi organ odwoławczy byłby związany. Orzeczenie organu odwoławczego, zawarte w osnowie decyzji wydanej na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 K.p.a., ogranicza się wprawdzie wyłącznie do mocy decyzji wydanej w pierwszej instancji, jednak użyte w tym przepisie sformułowanie "utrzymać w mocy zaskarżoną decyzję" stanowi przejaw takiej oceny dokonanej przez organ odwoławczy, która jest zbieżna ze stanowiskiem organu pierwszej instancji, co dotyczy w szczególności podstawowego elementu decyzji jakim jest rozstrzygnięcie, w którym wyrażona zostaje wola organu administracji załatwiającego sprawę. W istocie orzeczenie to oznacza, że rozstrzygnięcie organu odwoławczego podjęte w wyniku ponownego rozpoznania sprawy pokrywa się z rozstrzygnięciem organu pierwszej instancji. Niemniej jednak, jak zasadnie wskazuje się w orzecznictwie, należy mieć na uwadze, że decyzja wydana na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 K.p.a. stanowi ponowne rozpatrzenie sprawy i to właśnie decyzja organu odwoławczego jest źródłem praw jej adresatów albo nałożonych na nich obowiązków, gdyż ostatecznie kształtuje ona treść stosunku administracyjnoprawnego (por. postanowienie NSA z 5 marca 2013 r., II OSK 244/13, LEX nr 1305548, wyrok NSA z 26 stycznia 2011 r., I OSK 1305/10, LEX nr 969436). W orzecznictwie i doktrynie nie budzi też wątpliwości, że rozstrzygnięcie organu drugiej instancji jest takim samym aktem stosowania prawa jak rozstrzygnięcie organu pierwszej instancji, a działanie organu drugiej instancji nie ma charakteru kontrolnego, ale jest działaniem merytorycznym, równoważnym działaniu organu pierwszej instancji. Wymogu tego nie spełnia sama tylko kontrola zasadności argumentów podniesionych w stosunku do rozstrzygnięcia organu pierwszej instancji, jak też tylko weryfikacja zaskarżonej decyzji (T. Woś, J. Zimmermann; glosa do uchwały SN z 23 września 1986 r., III AZP 11/86, PiP 1989, z. 8, s. 147; B. Adamiak, op. cit., s. 89 oraz 543 i powołane tam orzecznictwo; wyrok NSA z 21 lutego 2012 r., II OSK 2720/11, LEX nr 1145626). Z omówionych wyżej względów, dla uznania, że zasada dwuinstancyjności postępowania została zrealizowana, nie wystarczy samo stwierdzenie, że w sprawie zapadły rozstrzygnięcia dwóch organów różnych stopni. Właściwe wypełnienie zasady dwuinstancyjności wymaga nie tylko podjęcia dwóch kolejnych rozstrzygnięć różnych organów, lecz zakłada jej podjęcie w wyniku przeprowadzenia przez każdy z tych organów postępowania umożliwiającego osiągnięcie celów, dla których postępowanie to jest prowadzone. Chodzi zatem o to, by przeprowadzono dwukrotnie merytoryczne postępowanie, by dwukrotnie oceniono dowody, w sposób rzeczowy i dogłębny przeanalizowano wszelkie argumenty i w konsekwencji dokonano prawidłowej subsumcji przepisu prawa do stanu faktycznego zaistniałego w sprawie. Obowiązkiem organu odwoławczego jest więc ponowne rozpatrzenie sprawy tak, jak gdyby nie było rozstrzygnięcia organu pierwszej instancji. Tok rozumowania organu, przedstawiający proces konkretyzacji stosunku administracyjnoprawnego w danej sprawie, powinien zostać przedstawiony w uzasadnieniu decyzji w sposób spójny, logiczny i wyczerpujący, aby możliwe było dokonanie weryfikacji zajętego przez organ odwoławczy stanowiska. Uzasadnienie decyzji stanowi też element decydujący o przekonaniu strony co do trafności rozstrzygnięcia. Zasada przekonywania, wyrażona w art. 11 K.p.a., mocą której organ jest zobowiązany do wyjaśnienia stronom zasadności przesłanek, jakimi kierował się przy załatwieniu sprawy, pozostaje niezrealizowana zarówno wówczas, gdy organ pominie milczeniem niektóre twierdzenia, jak również gdy nie odniesie się do wszystkich faktów istotnych dla danej sprawy. Zasada ta urzeczywistniana jest przy zastosowaniu art. 107 K.p.a., ustanawiającego - obok innych obligatoryjnych wymogów decyzji - również obowiązek organu zamieszczenia w niej podstawy prawnej i uzasadnienia faktycznego, które w myśl § 3 tego przepisu powinno w szczególności obejmować wskazanie faktów, które organ uznał za udowodnione, dowodów na których się oparł, oraz przyczyn, z powodu których innym dowodom odmówił wiarygodności i mocy dowodowej, zaś uzasadnienie prawne - wyjaśnienie podstawy prawnej decyzji, z przytoczeniem przepisów prawa. Zaskarżona decyzja tych standardów natomiast nie spełnia. Zaznaczyć przy tym trzeba, że powołane wyżej przepisy procedury administracyjnej mają zastosowanie w sprawie niniejszej, gdyż na zasadzie art. 11c ustawy do postępowania w sprawach dotyczących wydania decyzji o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej stosuje się przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego, z zastrzeżeniem przepisów ustawy. W ocenie Sądu, do wydania zaskarżonej decyzji doszło z naruszeniem art. 138 § 1 pkt 1 K.p.a. Wprawdzie w jej uzasadnieniu organ odwoławczy wiele uwagi poświęcił zarzutom podnoszonym przez skarżącą, to jednak w warstwie merytorycznej ograniczył się jedynie do zdawkowego stwierdzenia o spełnieniu wymogów formalnych wniosku, tj. wymogów z art. 11d ust. 1 pkt 1-5 ustawy w zakresie przedłożenia przez wnioskodawcę wymaganej dokumentacji oraz stwierdzenia, że decyzja pierwszej instancji rozstrzyga o wszystkich kwestiach stanowiących konieczne elementy rozstrzygnięcia w świetle art. 11f ust. 1 ustawy. Organ odwoławczy nie przedstawił natomiast swojej oceny odnośnie spełnienia wymogów do wydania zezwolenia na realizację inwestycji. Z tych względów nie sposób zasadnie odeprzeć zarzutów skargi dotyczących naruszenia przez organ obowiązków wynikających z omówionej szczegółowo wyżej zasady dwuinstancyjności. Należy mieć na względzie, że stosownie do art. 11i ust. 1 ustawy, w sprawach dotyczących zezwolenia na realizację inwestycji drogowej nieuregulowanych w ustawie stosuje się odpowiednio przepisy Prawa budowlanego z wyjątkiem art. 28 ust. 2. Zgodnie z art. 11i ust. 2 ustawy, w sprawach dotyczących zezwolenia na realizację inwestycji drogowej nie stosuje się przepisów o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, co wyklucza możliwość dokonywania przez organ oceny pod kątem art. 35 ust. 1 pkt 1 ustawy Prawo budowlane. Przede wszystkim więc ocena winna być dokonywana w zakresie art. 35 ust. 1 pkt 2, 3 i 4 ustawy Prawo budowlane, tj. czy projekt zagospodarowania terenu jest zgodny z przepisami w tym techniczno-budowlanymi, czy projekt jest kompletny. W niniejszej sprawie zabrakło oceny w kontekście art. 35 ust. 1 ustawy Prawo budowlane. Dostrzec trzeba, że na etapie postępowania odwoławczego jest to w niniejszej sprawie o tyle istotne, że ocena organu pierwszej instancji w tym zakresie sprowadza się wyłącznie do ogólnego stwierdzenia, że przedłożony projekt spełnia wymogi w zakresie warunków technicznych. Ponadto, również nie można uznać za wyczerpujące odniesienie się organu do formułowanych w toku postępowania zarzutów w kwestii spełniania przez drogę wymogów określonych w przepisach szczególnych, w tym w rozporządzeniu Ministra Transportu Gospodarki Morskiej z dnia 2 marca 1999 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać drogi publiczne i ich usytuowanie (Dz. U. z 1999 r. nr 43, poz. 430). Dotyczy to w szczególności § 7 ust. 1 rozporządzenia, w którym dla dróg dojazdowych przewidziano szerokość ulicy wynoszącą w liniach rozgraniczających 10 m. Zauważyć trzeba, że o ile w decyzji kasacyjnej z dnia 16 października 2014 r. organ odwoławczy zwrócił uwagę na zagadnienie szerokości drogi w liniach rozgraniczających oraz wymóg wynikający z § 7 ust 1 ww. rozporządzenia, to w zaskarżonej decyzji kwestie te pominął całkowitym milczeniem. Odnotowania wymaga, że wprawdzie ust. 2 powołanego ostatnio przepisu dopuszcza odstępstwo w tym zakresie, co umożliwia przyjęcie mniejszych szerokości ulic, jednak obwarowane jest to wyraźnie sprecyzowanymi warunkami, których istnienie powinno zostać szczegółowo rozważone i uzasadnione. Omówione dotychczas braki w zakresie oceny merytorycznej stanowią istotne naruszenie art. 7, art. 8, art. 11 i art. 107 § 3 K.p.a. w zw. z art. 35 ust. 1 ustawy Prawo budowlane w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy. W orzecznictwie sądowoadministracyjnym utrwalony jest słuszny pogląd, że staranność przekazywania adresatowi uzasadnienia własnych argumentów wykorzystanych przy formułowaniu treści decyzji jest istotnym elementem funkcji perswazyjnej uzasadnienia. Jest także wymogiem art. 107 § 1 K.p.a., w którym elementem uzasadnienia prawnego decyzji jest "wyjaśnienie podstawy prawnej". Omawianą zasadę narusza organ w szczególności wówczas, gdy "w ogóle nie ustosunkowuje się do twierdzeń, które strona uważa za istotne dla sposobu załatwienia sprawy. U strony bowiem może pojawić się przeświadczenie o tym, że organ lekceważy jej twierdzenia, załatwia sprawy bez uwzględnienia całokształtu ich okoliczności, jest stronniczy i niesprawiedliwy" (wyroki NSA z 20 listopada 2001 r., II SA/Lu 629/00, LEX 55078 oraz z 6 sierpnia 1984 r., II SA 742/84, LEX 9793). Merytoryczna kontrola zaskarżonej decyzji przez Sąd może mieć bowiem miejsce wówczas, gdy ustalenia faktyczne i prawne dokonane przez organ rozpatrujący sprawę wyczerpują istotę sprawy, a uzasadnienie decyzji odpowiada wymogom określonym w art. art. 107 § 3 K.p.a. W przeciwnym razie zaskarżona decyzja wymyka się spod kontroli Sądu, gdyż uniemożliwione jest dokonanie oceny przez Sąd przesłanek, którymi kierował się organ wydając decyzję, jak miało to miejsce w niniejszej sprawie. W tym miejscu odnotować przyjdzie, że wyjaśnienia w zakresie szerokości spornej drogi zostały, aczkolwiek niewyczerpująco, przedstawione przez organ odwoławczy w odpowiedzi na skargę, jednak nie może to sanować omówionej wyżej wadliwości uzasadnienia decyzji. Odpowiedź na skargę jest bowiem pismem procesowym skierowanym do Sądu, stanowiąc przejaw wykonania przez organ obowiązku o charakterze procesowym w postępowaniu sądowoadministracyjnym, wynikającym z art. 54 § 2 P.p.s.a. Nie posiada waloru decyzji administracyjnej w rozumieniu art. 104 K.p.a. i z tego też względu nie stanowi uzupełnienia uzasadnienia zaskarżonej decyzji poprzez zamieszczenie w nim rozważań i ocen, które zgodnie z art. 107 § 3 K.p.a. powinny zostać zawarte w uzasadnieniu faktycznym orzeczenia. Mając na uwadze powyższe i uznając, że stwierdzone naruszenia przepisów postępowania administracyjnego mogły mieć wpływ na wynik sprawy, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a., Sąd uchylił zaskarżoną decyzję. O kosztach postępowania Sąd orzekł na wniosek skarżącej na podstawie art. 200 i art. 205 § 2 P.p.s.a. Na wysokość tych kosztów składa się uiszczony przez skarżącą wpis od skargi w kwocie 500 zł, wynagrodzenie pełnomocnika skarżącego w kwocie 240 zł, ustalone w oparciu o § 14 ust. 2 pkt 1 lit. c rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 28 września 2002 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych oraz ponoszenia przez Skarb Państwa kosztów pomocy prawnej udzielonej przez radcę prawnego ustanowionego z urzędu (Dz. U. z 2013 r., poz. 490) oraz zwrot równowartości uiszczonej opłaty skarbowej od pełnomocnictwa w kwocie 17 zł. Wskazania co do dalszego postępowania wynikają wprost z powyższych rozważań Sądu.