II OSK 822/16

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Maria Czapska - Górnikiewicz Sędziowie Sędzia NSA Andrzej Wawrzyniak Sędzia del. WSA Agnieszka Wilczewska - Rzepecka (spr.) Protokolant starszy asystent sędziego Paweł Konicki po rozpoznaniu w dniu 18 stycznia 2018 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej D. R. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie z dnia 18 listopada 2015 r. sygn. akt II SA/Lu 585/15 w sprawie ze skargi D. R. na postanowienie [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] czerwca 2015 r. nr [...] w przedmiocie stwierdzenia niedopuszczalności odwołania oddala skargę kasacyjną. Zaskarżonym wyrokiem z dnia 18 listopada 2015r., sygn. akt II SA/Lu 585/15, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie, po rozpoznaniu sprawy ze skargi D. R. na postanowienie [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w [...] z [...] czerwca 2015r. nr [...], w przedmiocie stwierdzenia niedopuszczalności odwołania od pisma dotyczącego kontroli prowadzonych robót budowlanych, oddalił skargę. W uzasadnieniu wyroku Sąd I instancji wskazał, że [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w [...] postanowieniem z dnia [...] czerwca 2015 r., znak: [...], stwierdził niedopuszczalność odwołania D. R. od pisma Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego miasta [...] z dnia [...] maja 2015 r., znak: [...]. W uzasadnieniu postanowienia organ wskazał, że opisanym wyżej pismem Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego miasta [...] udzielił skarżącemu odpowiedzi na jego pismo z dnia 5 listopada 2014 r., w którym wystąpił on do organu z wnioskiem o przeprowadzenie kontroli na działce nr ewid. [...], położonej przy ul. S. w L. Zdaniem Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego, omawiane pismo organu pierwszej instancji nie stanowi decyzji w rozumieniu przepisów ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2013 r. poz. 267; dalej także: "K.p.a."), a zatem nie przysługiwało skarżącemu prawo złożenia odwołania od takiego pisma. Skargę na to postanowienie złożył skarżący, zarzucając organowi odwoławczemu naruszenie art. 15, 61 a § 1 i § 2, 104 §1 i § 2, 107, 123 § 2 oraz 134 K.p.a. wskutek stwierdzenia niedopuszczalności odwołania od wskazanego pisma organu pierwszej instancji z dnia [...] maja 2015 r., pomimo zawarcia w nim rozstrzygnięcia kończącego sprawę w instancji, a zatem spełnienia przez pismo podstawowej funkcji decyzji (ewentualnie postanowienia o odmowie wszczęcia postępowania wydanego w trybie 61 a § 1 K.p.a.), a w konsekwencji pozbawienie skarżącego prawa do kontroli instancyjnej rozstrzygnięcia kończącego sprawę. W odpowiedzi na skargę organ odwoławczy wniósł o jej oddalenie, podtrzymując argumentację zawartą w uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia. Przechodząc do merytorycznego uzasadnienia podjętego rozstrzygnięcia Sąd uznał, że skarga nie zasługuje na uwzględnienie ponieważ organ wydając postanowienie nie naruszył prawa, tj. nie uchybił przepisom postępowania administracyjnego w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Wyjaśnił, że zgodnie z art. 127 § 1 K.p.a. od decyzji wydanej w pierwszej instancji służy odwołanie tylko do jednej instancji. W świetle zaś art. 134 K.p.a. organ odwoławczy w drodze postanowienia stwierdza niedopuszczalność odwołania. W orzecznictwie sądowym oraz w nauce prawa utrwalone jest stanowisko, że jakkolwiek w przepisie art. 134 K.p.a. nie zdefiniowano pojęcia niedopuszczalności odwołania, to przyjmuje się, że warunki dopuszczalności odwołania wynikają z przepisów K.p.a . określających przedmiot zaskarżenia, tok postępowania, a także określających podmioty uprawnione do wniesienia odwołania. Nie budzi przy tym wątpliwości, że niedopuszczalne jest odwołanie od czynności organu administracji publicznej, która nie stanowi decyzji administracyjną w rozumieniu art. 104 i 107 K.p.a. (K. Glibowski, Komentarz do art. 134 K.p.a., w: R. Hauser, M. Wierzbowski, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, Warszawa 2015, SIP Legalis, nb. 5-7 wraz z powołaną literaturą i orzecznictwem). Z akt sprawy wynika, że skarżący pismem z dnia 5 listopada 2014 r. wystąpił do Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego miasta [...] z wnioskiem o przeprowadzenie kontroli na działce nr ewid. [...] położonej przy ul. S. w L., wskazując, że od chwili rozpoczęcia na tej działce robót budowlanych działka skarżącego nr ewid. [...] jest zalewana wodą ze względu na podniesienie poziomu gruntu sąsiedniej nieruchomości. Mając na uwadze treść powyższego pisma skarżącego, po przeprowadzeniu w dniu 27 marca 2015 r. kontroli na opisanej działce i wyjaśnieniu kwestii poruszanych w piśmie skarżącego PINB miasta [...] pismem z dnia [...] maja 2015 r., znak: [...], poinformował skarżącego o działaniach podjętych w sprawie. W piśmie tym organ opisał skarżącemu między innymi ustalenia, jakie zostały podjęte przez uprawnionych pracowników organu w wyniku kontroli przeprowadzonej na żądanie skarżącego na działce nr [...], wskazując, że ustalenia te wskazują na prawidłowość posadowienia budynku i odprowadzenia wód opadowych. W ocenie Sądu, prawidłowe jest stanowisko organu odwoławczego co do tego, że powyższe pismo organu pierwszej instancji nie stanowi decyzji administracyjnej. Zgodnie z art. 107 § 1 K.p.a. decyzja powinna zawierać: oznaczenie organu administracji publicznej, datę wydania, oznaczenie strony lub stron, powołanie podstawy prawnej, rozstrzygnięcie, uzasadnienie faktyczne i prawne, pouczenie, czy i w jakim trybie służy od niej odwołanie, podpis z podaniem imienia i nazwiska oraz stanowiska służbowego osoby upoważnionej do wydania decyzji lub, jeżeli decyzja wydana została w formie dokumentu elektronicznego, powinna być opatrzona bezpiecznym podpisem elektronicznym weryfikowanym za pomocą ważnego kwalifikowanego certyfikatu. Decyzja, w stosunku do której może być wniesione powództwo do sądu powszechnego lub skarga do sądu administracyjnego, powinna zawierać ponadto pouczenie o dopuszczalności wniesienia powództwa lub skargi. Nie budzi wątpliwości, że omawiane pismo, jak trafnie dostrzegł organ II instancji, nie zawiera elementów decyzji w postaci: rozstrzygnięcia, uzasadnienia faktycznego i prawnego oraz pouczenia o środkach odwoławczych. Oczywistym jest również, że nie ma ono cech władczego rozstrzygnięcia organu administracji publicznej o prawach lub obowiązkach strony. Należy zaznaczyć, że na podstawie art. 84 i art. 84a ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane ( Dz. z 2013 r. poz. 1409 ze zm.) do zadań organów nadzoru budowlanego należy w szczególności kontrola przestrzegania i stosowania przepisów prawa budowlanego obejmująca kontrolę zgodności wykonywania robót budowlanych z przepisami prawa budowlanego, projektem budowlanym i warunkami określonymi w decyzji o pozwoleniu na budowę. Z powyższego wynika, że w razie stwierdzenia, że roboty budowlane wykonane są zgodnie z zatwierdzonym projektem budowlanym i warunkami decyzji o pozwoleniu na budowę, organy nadzoru budowlanego nie mają prawa ingerować w sposób władczy. Sąd I instancji wskazał, iż kodeks postępowania administracyjnego nie zawiera przepisu określającego materialną definicję pojęcia "decyzji". Ustawa ta zawiera natomiast wiele przepisów, które regulują warunki formalne decyzji administracyjnej, treść decyzji itp. (np. art. 104 do 107 K.p.a.), a więc pojęcie decyzji administracyjnej w znaczeniu procesowym. Do konstytutywnych składników treści decyzji, to jest takich, których istnienie decyduje o tym, że w danym przypadku mamy do czynienia z decyzją administracyjną zalicza się: oznaczenie organu administracji wydającego akt, wskazanie adresata aktu, rozstrzygnięcie o istocie sprawy oraz podpis osoby reprezentującej organ administracji publicznej. Brak któregokolwiek z powyższych elementów powoduje, że dany akt nie może być uznany za decyzję administracyjną w rozumieniu przepisów k.p.a. Mając powyższe na uwadze, WSA w Lublinie ponownie podkreślił, że pismo Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego miasta [...] z dnia [...] maja 2015 r., znak: [...], nie zawiera wszystkich konstytutywnych składników decyzji administracyjnej, wymienionych w art. 107 K.p.a., lecz ma wyłącznie charakter informacyjny. Z tych samych względów nie sposób uznać tego pisma za postanowienie odmawiające wszczęcia postępowania administracyjnego, wydane w oparciu o przepis art. 61a K.p.a. Zasadnie zatem Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego ocenił, że złożenie od takiego pisma, mającego jedynie charakter informacyjny, odwołania było niedopuszczalne i w związku z tym wydał postanowienie stwierdzające niedopuszczalność odwołania skarżącego w oparciu o art. 134 K.p.a. Wbrew zarzutom skargi, sąd stwierdził, że organ administracji ustalił należycie wszystkie istotne dla sprawy okoliczności, stosownie do art. 7, 77 § 1, 80 i 136 K.p.a., czemu dał wyraz w uzasadnieniu swego postanowienia, którego treść spełnia wymogi określone w art. 107 § 3 w związku z art. 126 K.p.a. Sąd nie dopatrzył się również naruszenia przez organ administracji innych przepisów postępowania, w tym zasady zaufania do organów władzy publicznej (art. 8 K.p.a.) i zasady przekonywania (art. 11 K.p.a.), w sposób mogący mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Skargę kasacyjną od powyższego wyroku złożyli D. R., wnosząc o jego uchylenie w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi pierwszej instancji, oraz o zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych. Zaskarżonemu wyrokowi, stosownie do treści art. 174 pkt 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2012 r. poz. 270 ze zm.) zarzucono naruszenie przepisów postępowania mających istotny wpływ na wynik sprawy, tj.: - art. 151 p.p.s.a. w zw. z art. 134 KPA - polegające na oddaleniu skargi wobec błędnego stwierdzenia niedopuszczalności odwołania od pisma Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego miasta [...] z dnia [...] maja 2015 r. znak: [...] pomimo zawarcia w zaskarżonym piśmie rozstrzygnięcia kończącego sprawę w instancji, a zatem spełnienia przez pismo podstawowej funkcji decyzji administracyjnej; - art. 145 § 1 pkt 1 lit c p.p.s.a. w zw. z art. 104 §1 i §2 KPA i art. 107 KPA - poprzez niezastosowanie norm zawartych w tychże przepisach i nieuwzględnienie skargi w konsekwencji nieuznania pisma Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego miasta [...] z dnia [...]maja 2015 r. znak: [...] za decyzję (pomimo, że przedmiotowym pismem merytorycznie zakończono sprawę w I instancji ); - art. 145 § 1 pkt 1 lit c p.p.s.a. w zw. z art. 61 a §1 KPA art. 123 §2 KPA - poprzez niezastosowanie norm zawartych w tychże przepisach i nieuwzględnienie skargi w konsekwencji nieuznania pisma Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego miasta [...] z dnia [...] maja 2015 r. znak: [...] za postanowienie o odmowie wszczęcia postępowania pomimo zawarcia w piśmie rozstrzygnięcia wskazującego na niemożność wszczęcia postępowania; - art. 145 § 1 pkt 1 lit c p.p.s.a. w zw. z art. 61 § 1 i § 3 KPA w zw. z art. 134 KPA - poprzez niezastosowanie norm zawartych w tychże przepisach i nieuwzględnienie skargi pomimo, że postępowanie w przedmiotowej sprawie zostało wszczęte na wniosek D. R. z dnia 05.05.2014r. (w dacie doręczenia żądania organowi administracji publicznej). Tym samym, skoro postępowanie zostało wszczęte winna zostać wydana przez organ decyzja administracyjna ewentualnie postanowienie o odmowie wszczęcia postępowania a w konsekwencji powinno zostać umożliwione wnioskodawcy rozpatrzenie jego sprawy w II instancji administracyjnej, zaś odwołanie skarżącego nie było niedopuszczalne; - art. 151 w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 lit c p.p.s.a. w zw. z art. 6,7,12 i 15 KPA poprzez pozbawienie strony kontroli instancyjnej w zakresie merytorycznego rozstrzygnięcia sprawy pomimo zawarcia takiego rozstrzygnięcia w piśmie pochodzącym od organu I instancji, stanowiącym odpowiedź na żądanie, które nie zostało potraktowane jako decyzja ani nawet postanowienie o odmowie wszczęcia postępowania, co narusza zasadę praworządności a także szybkości postępowania. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej strona skarżąca rozwinęła zarzuty w stosunku do zaskarżonego wyroku. W ocenie skarżącego mimo, że przedmiotowe "pismo" Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego miasta [...] nie odpowiada formie określonej w art. 107 KPA, nosi cechy merytorycznego rozstrzygnięcia (decyzji odmawiającej nakazania doprowadzenia zagospodarowania działki do stanu nie powodującego zalewania nieruchomości oznaczonej nr [...] przy ul. S. w L.) . Zgodnie zarówno z poglądami doktryny jak i utrwalonym orzecznictwem o uznaniu danego aktu za decyzję przesądza jego treść a nie nadana mu nazwa (forma), a pisma zawierające rozstrzygnięcia w sprawie załatwianej w formie decyzji są decyzjami administracyjnymi o ile zawierają minimum elementów niezbędnych do zakwalifikowania ich jako decyzji tj. oznaczenie organu administracji, adresata oraz podpis pracownika reprezentującego organ. Przepis art. 104 KPA zawiera procesową definicję decyzji administracyjnej, w świetle której decyzja administracyjna jawi się jako forma załatwienia sprawy indywidualnej w danej instancji przez organ administracji publicznej. W ujęciu materialnym decyzją administracyjną jest zaś każdy wydany na podstawie powszechnie obowiązującego przepisu władczy, jednostronny akt organu administracyjnego, rozstrzygający konkretną sprawę i skierowany do indywidualnie oznaczonego adresata niezwiązanego z organem ani węzłem zależności organizacyjnej, ani podległości służbowej .Treścią decyzji administracyjnej jest ustalenie, stworzenie, zniesienie lub zmiana konkretnych praw i obowiązków skonkretyzowanego, zewnętrznego adresata. W jej konstrukcji znajduje więc swój wyraz zasada podwójnej konkretyzacji, gdyż decyzja administracyjna rozstrzyga konkretną indywidualną sprawę konkretnego podmiotu. Przez decyzję administracyjną należy rozumieć kwalifikowany akt administracyjny będący przejawem woli administrujących w państwie organów, wydany na podstawie powszechnie obowiązującego prawa administracyjnego, o charakterze władczym i zewnętrzny, rozstrzygającym konkretną sprawę, konkretnie określonej osoby fizycznej lub prawnej w postępowaniu unormowanym przez przepisy proceduralne. Decyzja stanowi zatem akt władczy, który wydany jest przez organ upoważniony i który to akt przesądza o istnieniu stosunku prawnego wymienionego w jego osnowie (wyrok SN z dnia 03.04.2000 sygn. akt: I CKN 582/98; podobnie wyrok NSA 21.02.1994r. 1 SAB 54/93 z glosą aprobującą B. Adamiak J. Borkowski - OSP 1995/11/222). Przepisy prawa materialnego niekiedy nie określają formy załatwienia sprawy. W takich przypadkach, "jeżeli rozstrzygnięcie sprawy będzie spełniało kryteria podane w przytoczonych definicjach, to należy założyć, że sprawa winna być rozstrzygnięta w drodze decyzji administracyjnej" (red. L. Klat-Wertelecka, A. Mudrecki, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz dla praktyków, Gdańsk 2012). Przedmiotowe pismo stanowiło rozstrzygnięcie indywidualnej sprawy konkretnej sprawy, wszczętej wnioskiem z dnia 5 listopada 2015 r., w którym skarżący domagał się przeprowadzenia postępowania w związku z zalewaniem jego działki przez wody opadowe kierowane z działki sąsiedniej nr [...] przy ul. S. [...], co w jego ocenie było związane z podniesieniem jej poziomu w stosunku do jego działki. O tym jaki charakter ma pismo strony decyduje sama strona. Jeśli charakter wniesionego pisma budzi wątpliwości, organ administracji ma obowiązek wyjaśnić rzeczywistą wolę strony. Wolą zaś skarżącego było wszczęcie postępowania administracyjnego w sprawie usunięcia zagrożenia dla jego nieruchomości powodowanej nielegalnymi w jego ocenie działaniami na działce sąsiedniej. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga kasacyjna nie ma usprawiedliwionych podstaw. Zgodnie z art. 174 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2016 r. poz. 718 ze zm., zwana dalej p.p.s.a.), skargę kasacyjną można oprzeć na podstawie: 1) naruszenia prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie i 2) naruszenia przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Należy dodać, że zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, co oznacza, iż strona wnosząca ten środek odwoławczy, zarzucając naruszenie konkretnych przepisów prawa w określonej formie, sama wyznacza obszar kontroli kasacyjnej. Naczelny Sąd Administracyjny bierze zaś pod rozwagę z urzędu jedynie nieważność postępowania, której przesłanki zostały określone w art. 183 § 2 p.p.s.a., a która nie zachodzi w tej sprawie. Istota sporu w niniejszej sprawie sprowadza się do udzielenia odpowiedzi na pytanie czy pismo Powiatowego Organu Nadzoru Budowlanego w [...] z dnia [...] maja 2015r. skierowane do skarżącego kasacyjnie jest aktem administracyjnym od którego służy środek odwoławczy. Na tak postawione pytanie należy odpowiedzieć przecząco. Zgodzić należy się z sądem I instancji, że w niniejszej sprawie zachodzi przedmiotowa przyczyna niedopuszczalności odwołania, jako, że pismo organu nadzoru budowlanego nie jest decyzją administracyjną. Zatem ze względu na to , że przedmiotem zaskarżenia jest pismo informujące o przeprowadzonej kontroli nie jest dopuszczalne wniesienie odwołania w sprawie. Podkreślić należy, że decyzją administracyjną jest akt administracyjny, stanowiący przejaw woli administrujących w państwie organów, wydany na podstawie powszechnie obowiązującego prawa administracyjnego o charakterze władczym i zewnętrznym rozstrzygającym konkretną sprawę, określonej osoby fizycznej lub prawnej w postępowaniu unormowanym przez przepisy proceduralne. Decyzja jest aktem władczym wydanym przez organ uprawniony, aktem stosowania prawa, aktem woli, czynnością, która zmierza do wywołania skutków prawnych. Pismem z 5 listopada 2014r. D. R. wystąpił do Powiatowego Organu Nadzoru Budowlanego w [...] z konkretnym żądaniem – przeprowadzenia kontroli na sąsiedniej działce nr ewid. [...], położonej przy ul. S. w L.. Nie było to żądanie wszczęcia postępowania w sprawie budowy na tej działce. Organ nadzoru budowlanego I instancji, nie wszczął postępowania w sprawie, ale zgodnie z wnioskiem strony przeprowadził kontrolę na wskazanej przez skarżącego nieruchomości. O wynikach tej kontroli poinformował szczegółowo wnioskodawcę w piśmie z dnia [...] listopada 2014r. Ma ono zatem charakter wyłącznie informacyjny. Administracja publiczna może działać w sprawach indywidualnych nie tylko przez wydawanie aktów administracyjnych jak decyzje czy postanowienia. Szereg doniosłych prawnie spraw jednostki załatwianych jest także w formie czynności materialo-technicznych. Organy nadzoru budowlanego są wyspecjalizowanym organem ich zadania uregulowane są w art. 81 prawa budowlanego. Przepis art. 81a tego prawa określa kompetencje kontrolne organów nadzoru oraz osób działających z upoważnienia tych organów. Przepisy te nie określają, że dla dokonania czynności kontrolnych (sprawdzających) lub po zakończeniu kontroli konieczne jest uprzednie lub następcze wydanie aktu administracyjnego (postanowienia lub decyzji administracyjnej). Postępowanie kontrolne nie jest postępowaniem jurysdykcyjnym więc nie kończy się wydaniem decyzji. Oczywistym jest zatem, że w przypadku kiedy pismo organu nie można uznać za rozstrzygnięcie o ustalenie, stworzenie, zniesienie lub zmianę konkretnych praw i obowiązków skonkretyzowanego adresata to nie przysługuje od niego odwołanie. Dlatego też rozpoznając sprawę w granicach skargi kasacyjnej sąd orzekający w uznał, że niezasadne są podniesione w niej zarzuty. Z powyższych względów Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 p.p.s.a. orzekł, jak w sentencji.