IV SAB/Gl 233/17

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Teresa Kurcyusz-Furmanik, Sędziowie Sędzia NSA Leszek Kiermaszek, Sędzia WSA Małgorzata Walentek (spr.), po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym w dniu 18 stycznia 2018 r. sprawy ze skargi M. K. na bezczynność "A" w P. w przedmiocie udostępnienia informacji publicznej 1) stwierdza, że organ dopuścił się bezczynności oraz że bezczynność organu nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa; 2) umarza postępowanie w pozostałym zakresie; 3) zasądza od "A" w P. na rzecz skarżącej kwotę 100 zł (słownie: sto złotych) tytułem zwrotu części kosztów postępowania. Pismem z dnia 16 sierpnia 2017 r. M. K. reprezentowana przez pełnomocnika adwokata Ł. K. wniosła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach skargę na bezczynność A w P. (dalej "Szpital") w zakresie udostępnienia informacji publicznej. Skarżąca zarzuciła organowi naruszenie art. 13 ust. 1 i 2 oraz art. 16 ust. 1 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (t. j. Dz. U. z 2016 r., poz. 1764 ze zm., dalej u.d.i.p. lub ustawa) przez nieudzielenie informacji publicznej zgodnie z żądanym zakresem i wniosła o zobowiązanie organu do rozpoznania jej wniosku o udostępnienie informacji publicznej w terminie 14 dni od daty zwrotu akt organowi, stwierdzenie że bezczynność miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa oraz zasądzenie od organu na rzecz skarżącej kosztów postępowania w łącznej kwocie 602,20 zł według załączonego spisu kosztów, w tym kosztów zastępstwa adwokackiego w kwocie 480 złotych, stosownie do przepisu § 14 ust. 1 pkt. 1 lit. c rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 roku w sprawie opłat za czynności adwokackie. W uzasadnieniu skarżąca oświadczyła, że w dniu 28 czerwca 2017 r. złożyła do organu wniosek o udostępnienie informacji publicznej w zakresie obejmującym udzielenie odpowiedzi na pytanie czy organ w latach 2014- 2016 zawierał umowy z podmiotami zewnętrznymi o świadczenie usług w zakresie obsługi prawnej, w tym zastępstwa procesowego. W wypadku odpowiedzi pozytywnej skarżąca wniosła o przesłanie kopii tych umów. Wskazała, że wniosek został wniesiony za pomocą platformy ePUAP i został prawidłowo doręczony organowi w tymże dniu czego dowodzi Urzędowe Poświadczenie Przedłożenia. Zdaniem skarżącej nie ulega wątpliwości, że żądana przez nią informacja stanowi informację publiczną a organ jako podmiot sektora finansów publicznych jest obowiązany do jej udostępnienia. Podniosła, że zgodnie z u.d.i.p. udostępnienie informacji publicznej następuje niezwłocznie, jednak nie później niż 14 dni od dnia założenia stosownego wniosku. W wypadku braku możliwości udostępnienia przedmiotowej informacji we wskazanym terminie organ, w terminie 14 dni od dnia wpływu wniosku powinien powiadomić wnioskodawcę o powodach opóźnienia, określając jednocześnie termin jej udostępnienia, nie dłuższy jednak niż 2 miesiące (art. 13 ust. 2 u.d.i.p.). W przepisanym terminie organ nie udostępnił jednak żądanej informacji, nie zawiadomił wnioskodawcy o zaistnieniu okoliczności z art. 13 ust. 2 ani też nie wydał decyzji o odmowie jej udostępnienia. Złożony wniosek nie spotkał się z jakąkolwiek reakcją organu, wobec czego organ pozostaje bezczynny w przedmiocie udostępnienia informacji publicznej, co czyni skargę zasadną. W odpowiedzi na skargę Dyrektor A w P. przyznał okoliczności dotyczące złożenia przez skarżącą w dniu 28 czerwca 2017 r. wniosku o udostępnienie informacji publicznej. Wskazał, że z uwagi na fakt, że Szpital sporadycznie otrzymuje i posługuje się przekazem informacji drogą elektroniczną za pomocą platformy ePUAP, przy czym otrzymuje potwierdzenia wysłania informacji w ten sposób telefonicznie lub email na adres Szpitala, z opóźnieniem odebrał także wniosek skarżącej. W rezultacie opóźnienie w odbiorze nastąpiło z przyczyn niezależnych po stronie Szpitala i przezeń niezawinionych. Stwierdził, że w możliwie najszybszym terminie udzielił odpowiedzi przesyłając skarżącej informację publiczną będącą przedmiotem jej zainteresowania na dowód czego dołączył pismo z dnia 31 sierpnia 2017 r. Wobec udostępnienia informacji oraz braku zawinienia Szpitala w zakresie opóźnienia w przekazaniu żądanej informacji wniósł o oddalenie skargi jako bezzasadnej i umorzenie postępowania. Jednocześnie wniósł o nieuwzględnienie i odstąpienie od obciążenia Szpitala kosztami zastępstwa adwokackiego ze względu na rodzaj i okoliczności sprawy, niewielki nakład pracy adwokata zastępującego skarżącą, która wykonuje zawód adwokata, a nadto trudną sytuację finansową Szpitala. W piśmie procesowym z dnia 26 października 2017 r. skarżąca wniosła o umorzenie postępowania na zasadzie art. 163 § 1 pkt 3 p.p.s.a. wobec dokonania przez organ, w toku sprawy, czynności stanowiącej przedmiot skargi o bezczynność a nadto podtrzymała wniosek o zasądzenie kosztów postępowania wraz z kosztami zastępstwa procesowego. Podkreśliła, że zgodnie z art. 16 ust 1 a ustawy z dnia 17 lutego 2005 r. o informatyzacji działalności podmiotów realizujących zadania publiczne, podmiot publiczny udostępnia elektroniczną skrzynkę podawczą, spełniająca standardy określone i opublikowane na ePUAP przez ministra właściwego do spraw informatyzacji, oraz zapewnia jej obsługę. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Na podstawie art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2017 r., poz. 2188), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości w zakresie swojej właściwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, która według art. 1 § 2 tej ustawy – co do zasady - sprawowana jest pod względem zgodności z prawem. Natomiast zgodnie z art. 3 § 2 pkt 8 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2017 r. poz. 1369, zwanej dalej w skrócie: "P.p.s.a."), kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje m.in. orzekanie w sprawach skarg na bezczynność organów w przypadkach określonych w art. 3 § 2 pkt 1- 4a P.p.s.a. Z kolei stosownie do treści art. 149 § 1 P.p.s.a. sąd uwzględniając skargę na bezczynność organów w sprawach określonych w art. 3 § 2 pkt 1-4 zobowiązuje organ do wydania w określonym terminie aktu lub dokonania czynności albo stwierdzenia bądź uznania uprawnienia lub obowiązku wynikających z przepisów prawa, a nadto rozstrzyga w kwestii, czy bezczynność organu miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa. Natomiast stosownie do treści art. 119 pkt 4 i art. 120 P.p.s.a., jeżeli przedmiotem skargi jest bezczynność postępowania, sprawa może być rozpoznana w trybie uproszczonym na posiedzeniu niejawnym w składzie trzech sędziów. Celem skargi na bezczynność organu administracji jest zwalczanie braku działania w załatwianiu sprawy administracyjnej. W doktrynie oraz orzecznictwie powszechnie przyjmuje się, że o bezczynności organu administracji możemy mówić wówczas, gdy w prawnie ustalonym terminie organ ten nie podejmuje żadnych czynności w sprawie lub wprawdzie prowadząc postępowanie, mimo istnienia ustawowego obowiązku, nie kończy go wydaniem w terminie decyzji, postanowienia lub innego aktu, czy też nie podejmuje innej stosownej czynności. Przy czym, co wymaga podkreślenia, dla zasadności skargi na bezczynność nie ma znaczenia okoliczność z jakich powodów określony akt nie został podjęty lub czynność nie została dokonana, a w szczególności czy bezczynność została spowodowana zawinioną lub niezawinioną opieszałością organu. Kwestie te mogą mieć natomiast znaczenie dla kwalifikacji bezczynności, jako posiadającej albo nieposiadającej cech rażącego naruszenia prawa. Podnieść jednocześnie należy, iż w sprawach ze skarg na bezczynność sąd bierze pod uwagę stan prawny i faktyczny sprawy istniejący w dacie wniesienia skargi. Skarga na bezczynność jest bowiem zasadna jeżeli w dniu wniesienia skargi organ pozostawał w bezczynności. Stan bezczynności, jako stan naruszenia prawa, trwa bowiem tak długo, jak długo organ nie załatwi sprawy lub nie podejmie innej czynności prawem przewidzianej, umożliwiającej kontynuowanie postępowania przed wniesieniem skargi. Ocena, co do bezczynności organu, dokonana być musi na gruncie właściwego dla załatwienia sprawy prawa materialnego, gdyż ono rozstrzyga o legitymacji organu oraz wynikających z przepisów uprawnieniach i obowiązkach. W kontrolowanej sprawie strona skarżąca wniosła skargę na bezczynność Dyrektora A w P. w związku z niezałatwieniem jej wniosku o udzielenie informacji publicznej, tj. odpowiedzi na pytanie czy organ w latach 2014- 2016 zawierał umowy z podmiotami zewnętrznymi o świadczenie usług w zakresie obsługi prawnej, w tym zastępstwa procesowego, a w wypadku odpowiedzi pozytywnej wniosła o przesłanie tych umów. Wobec tego prawem materialnym, na podstawie którego należy ocenić postępowanie podmiotu zobowiązanego do udzielenia informacji publicznej, jest ustawa z dnia 06 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (tekst jednolity Dz. U. z 2016 r. r., poz. 1764), zwana dalej "u.d.i.p." Ustawa ta w kompleksowy sposób reguluje zagadnienie dostępu do informacji publicznej, określa zarówno zakres podmiotowy i przedmiotowy stosowania ustawy oraz procedurę i tryb udostępniania informacji publicznej. Zgodnie z art. 4 ust. 1 pkt 5 u.d.i.p.", obowiązane do udostępniania informacji publicznej są władze publiczne oraz inne podmioty wykonujące zadania publiczne, w tym w szczególności podmioty reprezentujące inne osoby lub jednostki organizacyjne, które wykonują zadania publiczne lub dysponują majątkiem publicznym, oraz osoby prawne, w których Skarb Państwa, jednostki samorządu terytorialnego lub samorządu gospodarczego albo zawodowego mają pozycję dominującą w rozumieniu przepisów o ochronie konkurencji i konsumentów. W rozpatrywanej sprawie jest poza sporem, że Dyrektor A w P. należy do kręgu podmiotów zobowiązanych do udzielenia informacji publicznej o których mowa w art. 4 ust. 1 pkt 5 u.d.i.p. Wskazany Szpital jest podmiotem leczniczym w rozumieniu w rozumieniu art. 4 ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 15 kwietnia 2011 r. o działalności leczniczej (Dz. U. z 2016 r. poz. 1638, z późn. zm.), wykonującym działalność leczniczą w rozumieniu art. 3 ust. 1 u.d.i.p., rozumianą jako udzielanie świadczeń zdrowotnych. Poza tym dysponuje majątkiem publicznym. Natomiast pojęcie informacji publicznej zostało określone w art. 1 ust. 1 i art. 6 u.i.d.p. Stosownie do art. 1 tej ustawy, każda informacja o sprawach publicznych stanowi informację publiczną w rozumieniu ustawy i podlega udostępnieniu na zasadach i w trybie określonych w niniejszej ustawie. Z kolei przepis art. 6 u.d.i.p. zawiera przykładowy katalog informacji i dokumentów stanowiących informację publiczną w rozumieniu art. 1 ust. 1 ww. ustawy. Zgodnie z ugruntowanymi już poglądami orzecznictwa, wypracowanymi na tle art. 1 ust. 1 oraz art. 6 u.d.i.p., informacją publiczną jest każda informacja wytworzona lub odnoszona do władz publicznych, a także wytworzona lub odnoszona do innych podmiotów wykonujących funkcje publiczne w zakresie wykonywania przez nie zadań władzy publicznej i gospodarowania mieniem komunalnym lub mieniem Skarbu Państwa. Pod pojęciem informacji publicznej należy rozumieć zatem wszelkie fakty dotyczące spraw publicznych rozumianych jako działalność zarówno organów władzy publicznej, oraz osób i jednostek organizacyjnych w zakresie wykonywania zadań władzy publicznej oraz gospodarowania mieniem publicznym. Charakter publiczny należy przypisać tym informacjom, które odnoszą się do publicznej sfery działalności organów. Mając powyższe na uwadze nie ulega wątpliwości, co zresztą również nie było kwestią sporną, że treść złożonego wniosku mieści się w zakresie informacji publicznej bowiem dotyczy umów zawieranych przez organ Szpitala z podmiotami zewnętrznymi o świadczenie usług w zakresie obsługi prawnej, co wiąże się z wydatkowaniem środków publicznych. Zatem załatwienie wniosku mogło nastąpić albo poprzez udzielenie informacji w drodze czynności materialno - technicznej (art. 7 ust. 1 pkt 2 u.d.i.p.), poprzez odmowę jej udzielenia w drodze decyzji administracyjnej, lub umorzenie postępowania w tej samej formie z przyczyn uregulowanych w przywołanej ustawie (art. 16 ust. 1), bądź też poprzez poinformowanie wnioskodawcy, iż żądana informacja nie znajduje się w dyspozycji podmiotu, do którego wniosek został skierowany. Do udzielenia informacji zobowiązane są bowiem podmioty będące w posiadaniu takiej informacji (art. 4 ust. 3 u.d.i.p.). Czynności tych organ, zgodnie z art. 13 ust. 1 u.d.i.p. powinien dokonać niezwłocznie, nie później jednak niż w terminie 14 dni od dnia złożenia wniosku, z zastrzeżeniem ust. 2 i art. 15 ust. 2. Natomiast jeżeli informacja publiczna nie może być udostępniona w terminie określonym w ust. 1, podmiot obowiązany do jej udostępnienia powiadamia w tym terminie o powodach opóźnienia oraz o terminie, w jakim udostępni informację, nie dłuższym jednak niż 2 miesiące od dnia złożenia wniosku. Wracając na grunt niniejszej sprawy należało stwierdzić, że nie mogło dojść do oddalenia skargi, gdyż takie rozstrzygnięcie zapada tylko wówczas, gdy zobowiązany do udzielenia informacji podmiot przed wniesieniem skargi nie pozostawał w bezczynności. Tymczasem w niniejszej sprawie wniosek skarżącej w zakresie dotyczącym udostępnienia informacji publicznej z dnia 28 czerwca 2017 r. do dnia złożenia skargi, tj. do 28 sierpnia 2017 r. (data nadania) nie został załatwiony w sposób określony w u.d.i.p. Natomiast bez znaczenia dla niniejszej sprawy pozostaje podnoszona przez organ okoliczność, że Szpital sporadycznie otrzymuje i posługuje się przekazem informacji drogą elektroniczną za pomocą platformy ePUAP. Skarżąca wykazała poświadczeniem przedłożenia, że wniosek z 28 czerwca 2017 r. wystosowała do organu. Wobec powyższego należało przyjąć że udowodniła skuteczne jego doręczenie. W związku z tym podawane przez organ okoliczności nie mogły usprawiedliwiać jego bezczynności, gdyż należą do materii wewnętrznej organizacji działalności podmiotu, mogą natomiast mieć wpływ na ocenę charakteru bezczynności. Skoro zatem do dnia wniesienia skargi organ nie załatwił wniosku zgodnie z przepisami u.d.i.p., to pozostawał w bezczynności. Powyższe kwalifikuje wniesioną skargę jako zasadną wobec bezczynności organu istniejącej w dacie wniesienia skargi. W związku z tym, na podstawie art. 149 § 1 pkt 3 P.p.s.a Sąd stwierdził, że organ dopuścił się bezczynności, o czym orzeczono w pkt 1 wyroku. W okolicznościach sprawy nie mogło jednak dojść do uwzględnienia skargi w zakresie zobowiązania organu do rozpoznania wniosku skarżącej, gdyż po jej wniesieniu bezczynność ustała, bowiem organ w dniu 31 sierpnia 2017 r. udostępnił żądaną informację publiczną. Przepis art. 149 § 1 pkt 1 i 2 P.p.s.a. przewiduje w razie bezczynności organu zobowiązanie go do wydania aktu lub dokonania czynności lub stwierdzenia albo uznania uprawnienia lub obowiązku. Zatem ma na celu wymuszenie załatwienia sprawy. Nie jest to możliwe, gdy sprawa już została zakończona. W takiej sytuacji należy przyjąć, że postępowanie jest bezprzedmiotowe i jako takie podlega umorzeniu na podstawie art. 161 § 1 pkt 3 P.p.s.a., o czym orzeczono w punkcie 2 wyroku. W związku ze stwierdzeniem, że w sprawie miała miejsce bezczynność organu Sąd był zobowiązany do rozstrzygnięcia – zgodnie z art. 149 § 1a P.p.s.a. - czy bezczynność ta miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa. Należy wskazać, że ocena charakteru naruszenia prawa powinna być dokonywana w powiązaniu z okolicznościami danej sprawy. Każda bowiem bezczynność jest naruszeniem prawa co nie znaczy, że każda nosi cechy rażącego naruszenia prawa. Przyjęcie odmiennego stanowiska pozbawiałoby racjonalności przepisu art. 149 P.p.s.a., nakazującego wartościowanie naruszenia prawa stanem bezczynności. W orzecznictwie sądowym, które skład orzekający w pełni podziela wskazuje się, że takim naruszeniem będzie stan, w którym wyraźnie, ewidentnie, bezdyskusyjnie i drastycznie naruszono treść obowiązku wynikającego z przepisu prawa. Dla uznania rażącego naruszenia prawa nie jest wystarczające samo przekroczenie przez organ ustawowych obowiązków, ale musi być ono znaczne i niezaprzeczalne oraz pozbawione jakiegokolwiek racjonalnego uzasadnienia (np. wyrok NSA z 21.06.2012 r., sygn. I OSK 675/12). Takich cech nie sposób przyjąć w kontrolowanym stanie faktycznym. Sąd wziął pod uwagę okoliczności wskazane w odpowiedzi na skargę, a dotyczące obsługi poczty elektronicznej za pomocą platformy ePUAP oraz to, że po wniesieniu skargi organ niezwłocznie udostępnił żądaną informację publiczną. Wobec tego nie można stwierdzić, że bezczynność przybrała postać celowego działania nacechowanego złą wolą, czy też poważnego zaniedbania. Okoliczności te nie pozwalają zatem na zakwalifikowanie zaistniałej bezczynności jako rażącego naruszenia prawa. Orzekając o kosztach postępowania Sąd miał na względzie regulację zamieszczoną w art. 205 § 1 i § 2 P.p.s.a. i stwierdził, że do niezbędnych kosztów postępowania zaliczyć należy poniesiony wpis w kwocie 100 zł, gdyż w okolicznościach tej sprawy dopiero wniesienie skargi skutkowało udostępnieniem informacji publicznej. Natomiast Sąd nie zasądził kosztów zastępstwa procesowego mając na uwadze okoliczność, iż nie były to koszty niezbędne. Skarżąca, na co zwrócił uwagę organ w odpowiedzi na skargę, jest adwokatem, co wiadome jest także Sądowi z urzędu. Skarga w sprawie o udzielenie informacji publicznej nie należy do skomplikowanych i jej wniesienie niewątpliwie nie przekracza możliwości profesjonalnego pełnomocnika. Ustanowienie przez skarżącą będącą adwokatem, profesjonalnego pełnomocnika procesowego nie było konieczne, tym samym koszty z tym związane nie mogą zostać zakwalifikowane do kosztów niezbędnych. Dodatkowo skład orzekający w niniejszej sprawie miał na uwadze fakt, że skarżąca, reprezentowana przez tego samego pełnomocnika, złożyła w tut. Sądzie kilkanaście podobnych skarg dotyczących udostępnienia informacji publicznej w zakresie umów związanych z obsługą prawną organów, w których treść i zarzuty są powielane.