II SA/Rz 159/17

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie w składzie następującym: Przewodniczący SWSA Piotr Godlewski Sędziowie WSA Elżbieta Mazur – Selwa /spr./ NSA Małgorzata Wolska Protokolant sekretarz sądowy Filip Róg po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 25 maja 2017 r. sprawy ze skargi H. Ż. na decyzję Wojewody z dnia [...] grudnia 2016 r. nr [...] w przedmiocie odmowy umorzenia nienależnie pobranego zasiłku uchyla zaskarżoną decyzję i decyzję Starosty Powiatu [...] z dnia [...] października 2016 r. nr [...]. Zaskarżoną decyzją Wojewoda [...] utrzymał w mocy decyzję Starosty Powiatu z dnia [...] października 2014 r., nr [...] orzekającą o odmowie umorzenia H.Ż. nienależnie pobranego świadczenia w postaci zasiłku dla bezrobotnych za okres od dnia 3 grudnia 2015 r. do dnia 31 stycznia 2016 r. w kwocie 1.961,50 zł. Jako podstawę prawną rozstrzygnięcia organ wskazał art. 10 ust. 4 pkt 2, art. 76 ust. 7 ustawy z dnia 20 kwietnia 2004 r. o promocji zatrudnienia i instytucjach rynku pracy ( Dz.U. z 2016 r., poz. 645 ze zm.; dalej: "ustawa") oraz art. 138 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego ( Dz.U. z 2016 r., poz. 23 ze zm.; dalej: "K.p.a."). Z uzasadnienia decyzji i akt sprawy wynika, że decyzją Starosty Powiatu z dnia [...] maja 2016 r., nr [...] utrzymaną w mocy decyzją Wojewody z dnia [...] czerwca 2016 r., nr [...] orzeczono względem H.Ż. obowiązek zwrotu pobranego zasiłku dla bezrobotnych za okres od dnia 3 grudnia 2015 r. do dnia 31 stycznia 2016 r. w kwocie 1.961,50 zł w terminie 14 dni od dnia doręczenia decyzji. Pismem z dna 20 czerwca 2016 r. Skarżący zwrócił się do Starosty Powiatu z wnioskiem o umorzenie kwoty nienależnie pobranego zasiłku dla bezrobotnych, w którym wskazał, że cierpi na jaskrę, bóle kręgosłupa, stwierdzono względem niego stopień inwalidztwa typu lekkiego. Do wniosku o umorzenie dołączył karty leczenia szpitalnego oraz kopię orzeczenia o lekkim stopniu niepełnosprawności. Na podstawie karty informacyjnej sporządzonej przez pracownika Miejskiego Ośrodka Pomocy Społecznej organ ustalił, że H. Ż. ma 66 lat, wykształcenie wyższe, do roku 2015 pracował zawodowo. Od dnia 13 lipca 2015 r. pobierał emeryturę częściową w wysokości 1096,00 zł miesięcznie. Ze świadczenia emerytalnego potrącane są zajęcia komornicze za niepłacenie czynszu w wysokości 850 zł miesięcznie. Według oświadczenia Skarżącego, spłaca on kredyt hipoteczny, który zaciągnął w celu zakupienia mieszkania na własność w wysokości 1200 zł. Organ I instancji stwierdził, że głównym problemem Skarżącego jest stan zdrowia, ale również sytuacja rodzinna nie jest zadawalając. Pozostaje z żoną w nieformalnej separacji. Małżonka wraz z synem mieszka w innym mieście. Na podstawie złożonego przez Skarżącego oświadczenia przyjęto, że od sierpnia 2016 r. pobiera on emeryturę w wysokości 2800 zł netto. Odmawiając umorzenia nienależnie pobranego świadczenia organ I instancji powołując, się na art. 76 ust. 7 ustawy wskazał, że Skarżący wraz z małżonką posiada nieruchomość - mieszkanie o powierzchni 62 m2, nie ma nikogo na utrzymaniu, brak jest w związku z tym, zdaniem organu, podstaw do stwierdzenia, że dochodzenie należności mogłoby pozbawić Skarżącego lub osoby pozostające na jego utrzymaniu niezbędnych środków utrzymania, ponadto można, zdaniem organu, przypuszczać że w postępowaniu egzekucyjnym można uzyskać nienależnie pobrane świadczenie, a obowiązujące przepisy, w tym dotyczące postępowania egzekucyjnego, zawierają unormowania służące ochronie dłużników i zachowania ich niezbędnego minimum egzystencji. Organ wskazał również, że trwające trudności finansowe strony są przejściowe zadłużenie wobec spółdzielni mieszkaniowej wynosiło około 3000 zł. Końcowo zaznaczył, że w interesie społecznym leży by nienależnie pobrane świadczenia zostały jak najszybciej zwrócone, celem wykorzystania na cele publiczne. Decyzja ma charakter uznaniowy, a wnioskodawca może wystąpić o zastosowanie innej ulgi w spłacie zobowiązań: odroczenie terminu płatności lub rozłożenie na raty. Umorzenie przyznawane jest wyłącznie osobom, które nie tylko osiągają dochody poniżej kryterium ustawowego ale dodatkowo są dotknięte chorobą lub znacznym stopniem niepełnosprawności. W ocenie organu sytuacja Skarżącego nie należy do wyjątkowych. W odwołaniu Skarżący podniósł, że jego stan zdrowia się pogorszył. Ponownie zwrócił się o umorzenie wskazując, że uiszczenie kwoty nie będzie możliwe. Zarzucił że dokonując oceny jego sytuacji majątkowej organ nie wziął pod uwagę ile kosztują leki, a są to kwoty sięgające kilkuset złotych, a także tego, że będąc bezrobotnym musiał pożyczać pieniądze na życie, które długo jeszcze będzie oddawał. Podnosi argumenty dotyczące nieprawidłowego ustalenia kwoty podlegającej zwrotowi. Wojewoda nie podzielił powyższych zarzutów i zaskarżoną do Sądu decyzją utrzymał decyzję Starosty Powiatu w mocy. Za organem I instancji powtórzył, że Skarżący posiada majątek w postaci mieszkania o powierzchni 62, 15 m2, stanowiącego współwłasność majątkową jego i jego żony, co wyklucza istnienie przesłanki z art. 76 ust. 7 pkt 1 ustawy tj. brak majątku, z którego można dochodzić należności. Organ odwoławczy nie miał również wątpliwości co do tego, że w sprawie nie została spełniona kolejna przesłanka wymieniona w pkt 2 przepisu tj.: dochodzenie należności pozbawi osobę, która pobrała nienależne świadczenie lub otrzymała jednorazowo środki, o których mowa w art. 46 ust. 1 pkt 2 ustawy, albo osobę pozostającą na jej utrzymaniu niezbędnych środków utrzymania. Stały dochód, jak wskazał organ odwoławczy, stanowi gwarancję spłaty zadłużenia jeśli nie jednorazowo to ratalnie. Nie stwierdził również istnienia kolejnej przesłanki wymienionej w punkcie 4 przepisu, tj. uzasadnionego przypuszczenia, że w postępowaniu egzekucyjnym nie uzyska się kwoty nienależnie pobranego świadczenia. Tak jak organ I instancji uznał, powołując się na przyznane na podstawie przepisu swobodne uznanie, że sytuacja Skarżącego nie jest na tyle wyjątkowa by mógł skorzystać z wnioskowanej instytucji. Podkreślił przy tym, że Skarżący nie podjął nawet próby spłaty ciążącego na nim zobowiązania, chociaż z akt wynika, że w dniu 5 czerwca 2015 r. zwrócił się na piśmie o rozłożenie kwoty zadłużenia na raty w zaproponowany przez siebie sposób i wysokości. Wskazał, że Skarżący powinien w pierwszej kolejności zwrócić się właśnie o rozłożenie na raty . Powyższą decyzję Skarżący zaskarżył do Sądu. W pierwszej kolejności wskazał, że decyzja została wydana w oparciu o nieprawdziwe podstawy, które wcześniej przyjął Urząd Pracy w , a Wojewoda je powielił. W decyzji przyjęto, że był emerytem co nie jest prawdą, Wojewoda żąda pieniędzy których nie otrzymał. W dalszej części zarzucił, że nie zbadano dokładnie jego sytuacji życiowej szczególnie zdrowotnej, która jest znacznie gorsza od przeciętnej. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie podtrzymując swoje dotychczasowe stanowisko w sprawie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w zważył, co następuje: Stosownie do art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r.- Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2016r. poz. 1066), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej. Kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. W ramach swej kognicji sąd bada, czy przy wydaniu zaskarżonego aktu nie doszło do naruszenia prawa materialnego i przepisów postępowania. Zgodnie z treścią art. 134 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn.: Dz. U. z 2016 r. poz. 718 z późn. zm.; dalej: "P.p.s.a."), sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi, oraz powołaną podstawą prawną. Orzekanie - w myśl art. 135 P.p.s.a. - następuje w granicach sprawy będącej przedmiotem kontrolowanego postępowania, w której został wydany zaskarżony akt lub czynność i odbywa się z uwzględnieniem wówczas obowiązujących przepisów prawa. Uwzględnienie skargi następuje w przypadkach naruszenia prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy (art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) P.p.s.a.), naruszenia prawa dającego podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego (art. 145 § 1 pkt 1 lit. b), oraz innego naruszenia przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy (art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) P.p.s.a. W przypadkach, gdy zachodzą przyczyny określone w art. 156 kodeksu postępowania administracyjnego sąd stwierdza nieważność decyzji lub postanowienia (art. 145 § 1 pkt 2 P.p.s.a.), jeżeli zachodzą przyczyny określone w innych przepisach, sąd stwierdza wydanie decyzji lub postanowienia z naruszeniem prawa. Kontrolując zaskarżoną decyzję zgodnie z przywołanymi wyżej zasadami należało uznać, że skarga zasługuje na uwzględnienie. Zaskarżona decyzja została wydana z naruszeniem przepisów prawa materialnego oraz przepisów postępowania, mogących mieć wpływ na wynik sprawy. Przedmiotem kontroli Sądu jest decyzja Wojewody [....] z dnia [...] grudnia 2016 r. Nr [...] utrzymująca w mocy decyzję Starosty Powiatu z dnia [...] października 2014 r. Nr [...] w sprawie odmowy H. Ż. umorzenia nienależnie pobranego zasiłku dla bezrobotnych za okres od 3 grudnia 2015 r. do 31 stycznia 2016 r. Materialnoprawną podstawę zaskarżonej decyzji stanowi przepis art. 76 ust. 7 ustawy. Zgodnie z nim starosta może odroczyć termin płatności lub rozłożyć na raty nienależnie pobrane świadczenie, zwrot refundacji oraz jednorazowo przyznanych środków w przypadkach, o których mowa w art. 46 ust. 2 i 3, albo po zasięgnięciu opinii powiatowej rady rynku pracy umorzyć te należności w całości albo w części, jeżeli wystąpiła jedna z przesłanek: 1) w postępowaniu egzekucyjnym lub na podstawie innych okoliczności lub dokumentów stwierdzono, że osoba lub inny podmiot, które pobrały nienależne świadczenie, refundację lub otrzymały jednorazowo środki, o których mowa w art. 46 ust. 1, nie posiadają majątku, z którego można dochodzić należności; 2) dochodzenie należności mogłoby pozbawić osobę, która pobrała nienależne świadczenie lub otrzymała jednorazowo środki, o których mowa w art. 46 ust. 1 pkt 2, albo osobę pozostającą na jej utrzymaniu niezbędnych środków utrzymania; 3) osoba, która pobrała nienależne świadczenie lub otrzymała jednorazowo środki, o których mowa w art. 46 ust. 1 pkt 2, zmarła, nie pozostawiając majątku, z którego można dochodzić należności; 4) zachodzi uzasadnione przypuszczenie, że w postępowaniu egzekucyjnym nie uzyska się kwoty nienależnie pobranego świadczenia, refundacji lub jednorazowo przyznanych środków, o których mowa w art. 46 ust. 1, przewyższającej wydatki egzekucyjne. Analiza powyższych postanowień prowadzi do kilku zasadniczych konkluzji, mających znaczenie dla zasad rozpatrywania wniosków, których przedmiotem jest zwolnienie z obowiązku zwrotu należności bądź inne ukształtowanie tego obowiązku . Po pierwsze - przepis zawiera alternatywne rozwiązania, spośród których właściwy organ dokonuje wyboru w oparciu o wniosek osoby zobowiązanej oraz ustalony stan faktyczny sprawy. Pierwsza część przepisu wskazuje na uprawnienie starosty do odroczenia terminu płatności lub rozłożenia na raty nienależnie pobranego świadczenie, druga zaś alternatywnie( alternatywa rozłączna ), po zasięgnięciu opinii powiatowej rady rynku pracy pozwala umorzyć należności w całości lub w części. Ze względu na zasadę proporcjonalności (miarkowania) rozstrzygnięcie organu powinno być adekwatne do sytuacji wynikającej z wyważenia interesu publicznego i interesu wnioskodawcy. Po drugie - rozstrzygnięcie to ma charakter aktu uznaniowego, wobec czego organ dysponując pewnym "luzem" decyzyjnym powinien podejmować go z uwzględnieniem utrwalonych zasad korzystania z tej instytucji, a w szczególności respektując jego granice zewnętrzne i wewnętrzne. W wyroku z dnia 27 lutego 2007 r., sygn. akt I OSK 579/06 Naczelny Sąd Administracyjny w Warszawie orzekł, że decyzje wydawane na podstawie art. 76 ust. 7 ustawy należą do instytucji uznania administracyjnego charakteryzującego się tym, iż po ustaleniu przez organ spełnienia przez wnioskodawcę przesłanek normatywnych warunkujących wydanie decyzji, po stronie organu administracji brak jest obowiązku orzeczenia zgodnie z wnioskiem. Występuje natomiast możliwość wyboru konsekwencji stosowanej przezeń normy prawnej. Rozpoznając wniosek organy obu instancji ograniczyły się wyłącznie do rozpoznania wniosku pod kątem spełnienia przesłanek do umorzenia nienależnie pobranego świadczenia, bez rozpatrywania innych niezależnych od tych przesłanek alternatyw, przewidzianych w art. 76 ust. 7 ustawy, a skarżone rozstrzygnięcie zapadło z przekroczeniem granic swobodnego uznania administracyjnego. Przechodząc w pierwszej kolejności do uznania administracyjnego, jako formy rozstrzygnięcia zarówno w przypadku umorzenia, odroczenia czy rozłożenia na raty, na wstępie wyjaśnić należy, że swobodne uznanie to przeciwieństwo uznania dowolnego. Swobodne uznanie to uznanie w granicach prawa opierające się o całokształt zebranego i rozpatrzonego materiału dowodowego, zgodnie z obowiązującymi w tym zakresie przepisami postępowania: art. 7, 77 i 80 K.p.a. Dowolne uznanie to, a contrario, takie rozstrzygniecie, którego nie usprawiedliwia ustalony przez organ stan faktyczny. Kontrola sądowoadministracyjna legalności działań organów w ramach uznania sprowadza się do tego, czy postępowanie zostało przeprowadzone zgodnie z zasadami postępowania administracyjnego, czy zgodnie z nimi ustalono stan faktyczny sprawy, a rozstrzygnięcie wynika z tych ustaleń i nie ma znamion rozstrzygnięcia dowolnego. O ile na tym etapie nie stwierdzi się nieprawidłowości, Sąd nie ma prawa ingerować w sferę swobodnego decydowania przez organ. W niniejszej sprawie organy eliminując możliwość umorzenia postępowania na podstawie kolejno analizowanych przepisów wskazały, że Skarżący niezależnie od przedstawionych problemów zdrowotnych ma stałe źródło dochodów majątek ruchomy, nieruchomy, co wskazuje na to, że jest w stanie spłacić kwotę zadłużenia, jeśli nie jednorazowo to ratalnie i nie zachodzi uzasadnione przypuszczenie, że w postępowaniu egzekucyjnym nie uzyska się kwoty nienależnie pobranego świadczenia. W ocenie Sądu wnioski organów są przedwczesne i nie usprawiedliwia ich zebrany materiał dowodowy. O ile można zgodzić się z twierdzeniem organów, że w sprawie nie została spełniona pierwsza wymieniona w tym przepisie przesłanka, tj. brak po stronie zobowiązanego majątku, z którego można byłoby dochodzić należności- jak wykazano Skarżący posiada majątek, o tyle stwierdzenie nie istnienia pozostałych przesłanek jest co najmniej wątpliwe. W art. 76 ust.7 pkt 2 ustawy jest mowa o sytuacji, w której dochodzenie należności mogłoby pozbawić osobę, która pobrała nienależne świadczenie lub otrzymała jednorazowo środki, o których mowa w art. 46 ust. 1 pkt 2, albo osobę pozostającą na jej utrzymaniu, niezbędnych środków utrzymania. Podobnie jak w poprzednim przypadku organy ograniczyły się do stwierdzenia, że Skarżący posiada majątek, jak również stałe źródło dochodów opierając się na złożonym przez Skarżącego oświadczeniu, karcie informacyjnej sporządzonej przez pracownika Miejskiego Ośrodka Pomocy Społecznej. Tymczasem w powołanym przepisie, to nie posiadanie majątku stanowi negatywną przesłankę dla przyznania wnioskowanej ulgi, ale ewentualne zagrożenie pozbawienia zobowiązanego bądź osób pozostających na jego utrzymaniu środków niezbędnych do życia. Organ usprawiedliwił swoje ustalenia w tym zakresie stwierdzeniem, że Skarżący nie posiada nikogo na utrzymaniu. W ocenie Sądu tak zebrany materiał dowodowy, wywołuje wątpliwości co do wyciągniętych przez organ wniosków. Wprawdzie wynika z niego, że Skarżący jest współwłaścicielem mieszkania o powierzchni 62,15 m2, jak również według oświadczenia posiada stały dochód w wysokości 2800 zł netto z tytułu emerytury, ale okoliczności te nie mogą prowadzić do automatycznego wniosku, że w takiej sytuacji wnioskowana ulga nie przysługuje. Słusznie Skarżący zarzuca, że organy obojętnie podeszły do podnoszonych przez niego kwestii choroby i ponoszonych z tego tytułu wydatków, jak również istniejących i udowodnionych obciążeń. W aktach znajdują się karty leczenia szpitalnego, ostatnia z dnia 26 lutego 2016 r., pierwsza z 18 września 2014 r., które potwierdzają okoliczność, że od dłuższego czasu pozostaje w leczeniu choroby oczu. Ponadto z zajęć komorniczych świadczenia emerytalno – rentowego z tytułu egzekucji roszczeń niealimentacyjnych z dnia 20 listopada 2015 r. na podstawie tytułu wykonawczego Sądu Rejonowego w z dnia 4 grudnia 2014 r., sygn. akt [...] należność główna opiewa na kwotę 4.478,45 zł, oraz z dnia 20 maja 2016 r. na podstawie tytułu wykonawczego Sądu Rejonowego w z dnia 22 lipca 2014 r., sygn. akt [....] należność główna 2.691 zł. Według oświadczenia Skarżącego, spłaca on kredyt hipoteczny w wysokości 1200 zł. W świetle powyższych okoliczności stwierdzenie przez organ, że zwrot przez Skarżącego nienależnie pobranego świadczenia nie spowoduje uszczerbku w koniecznym utrzymaniu, bez uzasadnienia i odniesienia się do stawianych przez Skarżącego zarzutów stanowi arbitralne twierdzenie organu, który nie może w tym zakresie zasłaniać się swobodnym uznaniem. W ocenie Sądu nie wyjaśniona została również ostatnia z przesłanek tj. uzasadnione przypuszczenie, że w postępowaniu egzekucyjnym nie uzyska się kwoty nienależnie pobranego świadczenia. Sam fakt posiadania majątku bez zestawienia z rzeczywistymi wydatkami, istniejącymi obciążeniami oceny ich wpływu na osiągany dochód nie może uchodzić za ocenę sytuacji majątkowej i możliwości płatniczych. Podstawą odmowy przyznania wnioskowanej ulgi na tej podstawie nie może być zagwarantowane w postępowaniu egzekucyjnym minimum egzystencji. Dla rozpoznania wniosku nie ma to znaczenia. Przechodząc natomiast do alternatywnie wymienionych w art. 76 ust. 7 ustawy, obok umorzenia nienależnie pobranego świadczenia, sposobów rozstrzygnięcia wniosku: odroczenia lub rozłożenia na raty stwierdzić należy, że organy w ogóle tych kwestii nie rozważały. W ocenie Sądu, w sytuacji, gdy brak jest podstaw do umorzenia nienależnie pobranego, a istnieje przypuszczenie, że uiszczenie kwoty świadczeń nienależnie pobranych mogłoby spowodować bardzo trudną sytuację finansową zobowiązanego i pozbawić (nawet okresowe) niezbędnych środków utrzymania, organy nie mogą ograniczyć swojego postępowania jedynie do kwestii całkowitego umorzenia. W aktach sprawy znajduje się, na co również zwróciły uwagę organy, skierowany do Powiatowego Urzędu Pracy wniosek Skarżącego z dnia 5 maja 2016 r., w którym złożył propozycję spłaty należności w pięciu ratach wskazując także proponowane kwoty rat. Tymczasem organy obu instancji przedmiotem rozpoznania uczyniły wyłącznie wniosek o całkowite umorzenie nienależnie pobranego świadczenia informując jedynie Skarżącego w treści uzasadnienia o możliwości złożenia w tym względzie odrębnego wniosku. Bezzasadne okazały się natomiast zarzuty dotyczące nieprawidłowości ustalonej kwoty nienależnie pobranego świadczenia. Kwestia ta została przesądzona ostateczną decyzją Wojewody ego z dnia [...] czerwca 2016 r., nr [...], który utrzymał w mocy decyzję Starosty z dnia [...] maja 2016 r., [...] orzekającą o obowiązku zwrotu nienależnie pobranego zasiłku dla bezrobotnych za okres od 31 grudnia 2015 r. do 31 stycznia 2016 r. w wysokości 1961,60 zł. W postępowaniu dotyczącym umorzenia tej należności nie można domagać się weryfikacji decyzji określającej wysokość nienależnie pobranego świadczenia jak i jego wysokości. Wykracza to poza granice sprawy. W świetle powyższego w ponownie przeprowadzonym postępowaniu zadaniem organu I instancji będzie analiza przesłanek do umorzenia należności dokonana zgodnie z wskazówkami Sądu. W przypadku braku stwierdzenia podstaw do umorzenia nienależnie pobranego świadczenia organ będzie obowiązany również do rozważenia kwestii alternatywnie wymienionych sposobów rozstrzygnięcia, o których mowa w art. 76 ust. 7 ustawy. Mając powyższe na względzie Sąd na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c) P.p.s.a. uchylił zaskarżoną decyzję. Z uwagi na konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy, kierując się treścią art. 135 P.p.s.a., Sąd uchylił również poprzedzającą ją decyzję Starosty Powiatu .