II SA/Kr 1403/17

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Mirosław Bator Sędziowie : Sędzia WSA Paweł Darmoń (spr.) Sędzia WSA Tadeusz Kiełkowski Protokolant: Maksymilian Krzanowski po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 18 stycznia 2018 r. sprawy ze skargi Prokuratora Rejonowego w Suchej Beskidzkiej na uchwałę Rady Gminy Zembrzyce z dnia 31 marca 2017 r. nr XXIII/192/17 w sprawie uchwalenia "Programu opieki nad zwierzętami bezdomnymi oraz zapobiegania bezdomności zwierząt domowych na terenie Gminy Zembrzyce na 2017 r." skargę oddala. Sygn. akt II SA/Kr [...] UZASADNIENIE Prokurator Rejonowy w S wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie skargę na uchwalę Rady Gminy z dnia 31 marca 2017 r. nr [...] w sprawie przyjęcia "Programu opieki nad zwierzętami bezdomnymi oraz zapobiegania bezdomności zwierząt domowych na terenie Gminy Z. na 2017 r." Uchwale tej zarzucił naruszenie art. 18 ust. 2 pkt 15 i art. 40 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2016 r. poz. 446 j.t.) oraz art. 11a ust. 1 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o ochronie zwierząt (Dz. U. z 2013 r. poz. 856 j.t). Wniósł o stwierdzenie nieważności zaskarżonej uchwały. W uzasadnieniu skargi podniesiono, że program opieki nad zwierzętami jest aktem prawa miejscowego w rozumieniu art. 87 ust. 2 i art. 94 Konstytucji RP oraz art. 40 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym. Zwrócono uwagę na zakres ustawowego upoważnienia do podjęcia zaskarżonej uchwały. Kwestie, które powinna regulować, a które zostały wskazane wprost w art. 11a ust. 2 ustawy o ochronie zwierząt. Ponadto ustawodawca w art. 11 a ust. 3 wspomnianej ustawy wskazał, że tego rodzaju uchwała może obejmować również plan znakowania zwierząt w gminie. Z kolei w art. 11a ust. 4 ustawa o ochronie zwierząt stanowi, iż realizacja zadań, o których mowa w jej art. 11a ust. 2 pkt 3-6, może zostać powierzona podmiotowi prowadzącemu schronisko dla zwierząt. Większość kwestii tego rodzaju zostało uwzględnionych w pkt 4 programu. Jednakże wśród nich znalazł się również zapis o przekazywaniu do oznaczonego gospodarstwa rolnego zwierząt, które zostały odebrane właścicielowi z uwagi na ich niehumanitarne traktowanie. Po przytoczeniu w/w celów zawartych we wspomnianym już programie i ustawie, dostrzec można pewne rozbieżności. We wspomnianej części, która dotyczy wskazania gospodarstwa, do którego miałoby się przekazywać zwierzęta traktowane w niehumanitarny sposób, doszło do przekroczenia ustawowego upoważnienia. Nie było podstaw prawnych do uregulowania kwestii wskazanych w pkt 4 ppkt g programu, a która dotyczy wskazania gospodarstwa, do którego miałoby się przekazywać zwierzęta traktowane w niehumanitarny sposób (por. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego z dnia 28 sierpnia 2014 r., II SA/Go [...] oraz wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego z dnia 8 stycznia 2016 r., II SA/Gl [...]). Zagadnienia wymienione w art. 11a ust. 2 pkt 2, 3, 4, 6, 7 oraz 8 ustawy o ochronie zwierząt stanowią elementy programu, które powinny w nim zostać bezwzględnie uregulowane. Brak takich obligatoryjnych elementów przesądza o wadliwości aktu wydanego na podstawie art. 11a ust. 1 wymienionej ustawy, co należy kwalifikować jako istotne naruszenie prawa. Świadczy to bowiem o tym, że rada gminy nie w pełni zrealizowała powołaną delegację ustawową. Przedmiotowy program winien zawierać konkretne i jednoznaczne regulacje co do sposobu realizacji ujętych w nim zadań. W przedmiotowej sprawie nie wskazano konkretnie w jaki sposób ma wyglądać opieka nad wolno żyjącymi kotami, w tym ich dokarmianiu, kto miałby je leczyć (pkt 4 ppkt c w/w programu), nie wskazuje się adresu osoby, która miałaby zajmować się odławianiem bezdomnych zwierząt (pkt 4 ppkt b w/w programu) oraz nie określa się dalszego sposobu postępowania z odłowionymi zwierzętami (m.in. tego gdzie miałyby one przebywać do czasu dostarczenia ich do schroniska i kto miałby być za nie odpowiedzialny), nie wskazuje się kto konkretnie miałby zająć się obligatoryjna sterylizacja albo kastracja zwierząt w schronisku i usypianiem ślepych miotów (pkt 4 ppkt d i e) oraz jaki jest adres osoby, która miałyby zapewniać całodobową opiekę weterynaryjną w przypadku zdarzeń drogowych z udziałem zwierząt (pkt 4 ppkt h w/w programu), tym samym naruszając w/w przepisy. Powyższe zapisy pozostają na wysokim poziomie ogólności, które w żaden sposób nie mogą świadczyć o wykonawczym charakterze takiej uchwały i przyjętym programie. Dlatego też Rada Gminy nie wypełniła w pełni delegacji wskazanej w art. 11 ust. 1 ustawy o ochronie zwierząt. Poza tymi wszystkimi uwagami, należy jeszcze zwrócić uwagę na to, że pkt 5 programu nie uwzględnia wszystkich kosztów związanych z jego wprowadzeniem, dotyczących między innymi wydatków związanych z utrzymaniem zwierząt gospodarskich. Dlatego też zapis ten nie spełnia on wymagań, o których mowa w art. 11 a ust. 5 ustawy o ochronie zwierząt. W odpowiedzi na skargę Wójt Gminy Z. wniósł o jej oddalenie, a z ostrożności procesowej o stwierdzenie nieważności wyłącznie kwestionowanego zapisu. Wskazał, że kwestionowany zapis pkt. 4 ppkt g) wg stanowiska Gminy jest prawidłowy i wskazuje zgodnie z upoważnieniem i wskazaniem ustawowym, gospodarstwo rolne - adres i osobę - gdzie mają być umieszczane zwierzęta gospodarskie. Z zapisów uchwały nie wynika, że mają to być tylko zwierzęta traktowane niehumanitarnie. Dodatkowy opis w tym punkcie z pewnością nie może być traktowany jak to chce Skarżący za rażące naruszenie prawa. Również nie można się zgodzić z twierdzeniami, że zapisy z pkt. 4 ppk c) mają charakter sprzeczny z ustawą. Zawarty w nich jest opis działań Gminy w stosunku do żyjących kotów. Jako, że Uchwała jest "programem" nie może zawierać szczegółów z podaniem dat, godzin karmienia, ilości pokarmu itp. Te kwestie wynikać będą z rzeczywistych potrzeb w danej chwili i nie można ich przewidzieć, tym bardziej , że wolno żyjące koty są zdarzeniem przyszłym i niepewnym, łącznie z tym że mogą nie wystąpić. W programie nie ma możliwości podania adresu lecznicy weterynaryjnej i danych lekarza , gdyż dopiero z czynności wykonawczych - przetargów, zlecenia itp. będzie wynikać ten podmiot. Nadto podmiot może ulec zmianie, więc za każdym razem należałoby zmieniać Uchwałę. Na Gminę nałożono obowiązki, a ich wykonanie szczegółowe ma miejsce w razie potrzeb. Program wskazuje zadania i sposoby ich realizacji. Nie można również zgodzić się z zarzutem, że brak adresu osoby wyłapującej bezdomne zwierzęta (pkt. 4 ppkt b) w sposób rażący narusza prawo. Zgodnie z zapisami Programu osoba wyłapująca zwierzęta działa na zlecenie Gminy, a nie podejmuje działań wg. własnego uznania. Kontakt więc z osoba wyłapująca zwierzęta ma Gmina i ona odpowiada za zlecanie działań w tym zakresie., co zresztą jest opisane w uchwale. Niezrozumiały jest również zarzut, że nie określono zasad postępowania ze zwierzętami bezdomnymi po ich odłowieniu, gdyż szczegółowy opis zawarty jest w pkt. 4 ppkt c i zapis ten stoi w sprzeczności z twierdzeniami Skarżącego. Podobnie ma się sprawa z kwestionowanymi zapisami dotyczącymi sterylizacji albo kastracji zwierząt w schronisku. Żądanie, aby określić dane osoby, która to będzie robić w schronisku wykracza poza ustawowy obowiązek, tym bardziej, że na zatrudnianie osób w schronisku Gmina nie ma wpływu. Czynności te będą wykonywać w schronisku osoby tam zatrudnione, które też mają obowiązek przestrzegania przepisów prawa. Również nie można uznać za naruszenie prawa, a tym bardziej za rażące niepodanie adresu lekarza weterynarii (pkt 4 ppkt. h) w sytuacji, gdy wskazano w Programie, że adres ten podany zostanie do ogólnej wiadomości (w sposób zwyczajowo przyjęty na terenie gminy). Rozpoznając sprawę Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie zważył, co następuje: Skarga została wniesiona na podstawie art. 8 § 1, art. 50 § 1, art. 52 § 1, art. 53 § 3 w zw. z art. 3 § 2 pkt 5 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2017 r. poz. 1369 ze zm.) - dalej "p.p.s.a.". Zgodnie z tymi przepisami kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie w sprawach skarg na akty prawa miejscowego organów jednostek samorządu terytorialnego i terenowych organów administracji rządowe. Prokurator oraz Rzecznik Praw Obywatelskich mogą wziąć udział w każdym toczącym się postępowaniu, a także wnieść skargę, skargę kasacyjną, zażalenie oraz skargę o wznowienie postępowania, jeżeli według ich oceny wymagają tego ochrona praworządności lub praw człowieka i obywatela. W takim przypadku przysługują im prawa strony. Skargę można wnieść po wyczerpaniu środków zaskarżenia, jeżeli służyły one skarżącemu w postępowaniu przed organem właściwym w sprawie, chyba że skargę wnosi prokurator, Rzecznik Praw Obywatelskich lub Rzecznik Praw Dziecka. W przypadku innych aktów, jeżeli ustawa nie przewiduje środków zaskarżenia w sprawie będącej przedmiotem skargi i nie stanowi inaczej, skargę można wnieść w każdym czasie. W odpowiedzi na skargę podniesiono, że co do kwalifikacji Programu opieki nad zwierzętami jako aktu prawa miejscowego zachodzą wątpliwości w orzecznictwie, co jednak w niniejszej sprawie ma drugoplanowe znaczenie z uwagi na fakt opublikowania uchwały w dzienniku urzędowym jako aktu prawa miejscowego. Sąd w składzie rozpoznającym niniejszą sprawę przyjął za Naczelnym Sądem Administracyjnym w Warszawie, iż uchwała taka stanowi akt prawa miejscowego. Stanowisko to NSA wyraził w wyroku z dnia 13 marca 2013 r., sygn. II OSK [...] (dostępny w internetowej bazie orzeczeń sądów administracyjnych na stronie [...]), stwierdzając: "Należy w tym miejscu podkreślić że tego typu uchwała musi być zaliczona (co wynika wprost także z ustawowego określenia jej jako "programu") do aktów planowania. Charakter zaskarżonej uchwały jako aktu prawa miejscowego powszechnie obowiązującego może być zatem dyskusyjny. Akty planowania mają zróżnicowany charakter prawny. Najczęściej, choć nie zawsze, akty planowania mają charakter aktów prawa wewnętrznego. Niektóre akty planowania są ustawowo wprost określane jako akty prawa miejscowego, czasem taki charakter danego aktu należy wyprowadzić w drodze wykładni. Do istotnych cech aktów planowania należy zaliczyć to, że w ich treści obok postanowień o generalno-abstrakcyjnym charakterze znajdują się postanowienia o charakterze indywidualno-konkretnym. Okoliczność, że określony program (akt planowania) uchwalany przez radę gminy zawiera postanowienia jednostkowe i konkretne sama przez się nie pozbawia takiego aktu charakteru aktu prawa miejscowego. W orzecznictwie sądów administracyjnych utrwalone jest stanowisko, że wystarczy aby choć jedno postanowienie uchwały miało charakter generalno-abstrakcyjny by cały akt miał przymiot aktu prawa miejscowego". Konsekwencją przyjęcia tego stanowiska jest brak ustawowego terminu do zaskarżenia uchwały przez prokuratora, stosownie do cytowanego wyżej art. 53 § 3 p.p.s.a. Stosownie do przepisu art. 147 § 1 p.p.s.a. sąd uwzględniając skargę na uchwałę lub akt, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 5 i 6, stwierdza nieważność tej uchwały lub aktu w całości lub w części albo stwierdza, że zostały wydane z naruszeniem prawa, jeżeli przepis szczególny wyłącza stwierdzenie ich nieważności. Sąd dokonuje więc kontroli legalności aktów prawa miejscowego pod względem ich zgodności z prawem materialnym, jak i zachowania przepisów o charakterze proceduralnym. Przepis art. 134 p.p.s.a. przesądza natomiast, że sąd administracyjny nie jest przy tym związany granicami skargi. W ocenie Sądu zaskarżona uchwała jest prawidłowa i brak jest podstaw do stwierdzenia nieważności choćby niektórych jej zapisów. Wbrew zarzutom skargi Jest ona na tyle szczegółowa i precyzyjna, że możliwe jest jej wykonanie. W art. 11a ust. 2 pkt 7 ustawy o ochronie zwierząt stwierdza się, że Program ochrony zwierząt zawiera w szczególności "wskazanie gospodarstwa rolnego w celu zapewnienia miejsca dla zwierząt gospodarskich". Sąd nie dopatrzył się przekroczenia zakresu omawianego przepisu ustawy w pkt 4 ppkt g Programu. W treści tego przepisu wskazano, że do tej pory nie odnotowano przypadków znęcania się nad zwierzętami gospodarskimi, jednakże mając na uwadze możliwość wystąpienia takiej sytuacji i konieczność odebrania zwierzęcia właścicielowi, Gmina będzie zapewniała bezdomnym zwierzętom gospodarskim miejsce we wskazanym gospodarstwie rolnym. Prokurator nie sprecyzował w skardze, na czym miało polegać przekroczenie upoważnienia ustawowego – skoro w omawianym przepisie Programu wskazano gospodarstwo rolne w celu zapewnienia miejsca dla zwierząt gospodarskich. Można się jedynie domyślać, że chodzi o zapis dotyczący "niehumanitarnego traktowania zwierząt gospodarskich", co nie znajduje odzwierciedlenia w ustawie. Trzeba jednak podkreślić, że we wskazanym przepisie programu mowa jest również o bezdomnych zwierzętach gospodarskich. Gospodarstwo rolne zostało wskazane nie tylko dla zwierząt odebranych właścicielom z powodu niehumanitarnego traktowania, ale także bezdomnych zwierząt gospodarskich. Sąd nie dopatrzył się w takiej regulacji przekroczenia granic ustawowego upoważnienia. Nie zasługują na uwzględnienie zarzuty zbyt wysokiego stopnia ogólności przepisów określonych w pkt 4 ppkt b, c, d, e i h Programu. Co do opieki nad bezdomnymi kotami – w Programie wskazano, że polega ona m. in. na ich dokarmianiu jeżeli będzie to konieczne oraz leczeniu w ramach umów zawartych z lekarzem weterynarii. Taki zapis nie budzi zastrzeżeń i jest wystarczająco precyzyjny. Prawdą jest, że w pkt 4 ppkt b w/w programu "nie wskazuje się adresu osoby, która miałaby zajmować się odławianiem bezdomnych zwierząt" – jednakże wskazuje się przedsiębiorstwo M. K. jako to, które ma dokonywać wyłapywania zwierząt oraz lekarza weterynarii J. K. jako osobę dysponującą środkiem transportu do przewożenia zwierząt. Pominięcie w tym przepisie adresów wymienionych osób nie czyni tego zapisu nieważnym. To samo należy odnieść do niewskazania adresów wymienionych osób w tym przepisie Programu, który odnosi się zapewnienia całodobowej opieki weterynaryjnej weterynaryjną w przypadku zdarzeń drogowych z udziałem zwierząt. Nie może również odnieść skutku zarzut, by w Programie ochrony zwierząt konieczne było określenie "dalszego sposobu postępowania z odłowionymi zwierzętami (m.in. tego gdzie miałyby one przebywać do czasu dostarczenia ich do schroniska i kto miałby być za nie odpowiedzialny)". W. M. Kołodziejczyka jako osoby odpowiedzialnej za wyłapywanie zwierząt i lekarza weterynarii J. K. jako osoby właściwej do transportowania zwierząt do gabinetu weterynarii w celu odbycia kwarantanny jest w zupełności wystarczające. Nie ma też konieczności imiennego wyznaczania osoby, która w schronisku zajmuje się usypianiem ślepych miotów oraz sterylizacją albo kastracją zwierząt. Dla spełnienia ustawowych wymogów wskazanych w art. 11a ust. 2 pkt 4 i 6 ustawy o ochronie zwierząt wystarczające jest stwierdzenie, że czynności te będą się odbywały w schronisku dla zwierząt, nie ulega bowiem wątpliwości, że w schronisku zatrudniony jest lekarz weterynarii, który posiada stosowne umiejętności i uprawnienia do przeprowadzania tego typu zabiegów. Wreszcie nie można uwzględnić zarzutu zbyt ogólnego uregulowania kwestii rozdysponowania środków finansowych na cele związane z realizacją Programu. Prawdą jest, że w pkt 5 Programu nie wpisano wydatków związanych z utrzymaniem zwierząt gospodarskich – co może mieć związek z faktem, że dotychczas nie było konieczności zapewnienia opieki nad zwierzętami gospodarskimi na terenie tej gminy (co wynika z pkt 4 ppkt g Programu). Nie można jednak uznać, że czyni to program niewykonalnym, skoro w pkt 5 wskazano, że przeznacza się [...] zł na kompleksowe usługi weterynaryjne (obejmujące zapewnienie ochrony przed bezdomnymi zwierzętami, całodobową opiekę weterynaryjną, całodobową usługę wyłapywania bezdomnych zwierząt, transport i zapewnienie bezdomnym zwierzętom opieki w schronisku, a także obligatoryjną kastrację i sterylizację zwierząt w schronisku) oraz dodatkowo [...] zł na opiekę nad wolno żyjącymi kotami oraz [...] zł akcje edukacyjne, adopcyjne i informacyjne. Takie sformułowanie pkt 5 Programu Sąd uznał za wystarczające. Skoro wymieniono w nim najważniejsze priorytetowe zadania, które mają być finansowane, to tym samym w sposób wystarczający określono sposób wydatkowania środków. Biorąc pod uwagę wszystkie wskazane wyżej okoliczności Sąd uznał, że skarga wniesiona w niniejszej sprawie, jako bezzasadna podlegała oddaleniu na podstawie art. 151 p.p.s.a.