II SA/Rz 1225/17

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie w składzie następującym: Przewodniczący SWSA Joanna Zdrzałka Sędziowie WSA Elżbieta Mazur - Selwa /spr./ WSA Paweł Zaborniak Protokolant specjalista Anna Mazurek - Ferenc po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 18 stycznia 2018 r. sprawy ze skargi M. H. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] września 2017 r. nr [...] w przedmiocie zobowiązania do zwrotu należności z tytułu opłat za pobyt ojca w domu pomocy społecznej -skargę oddala- Zaskarżoną decyzją Samorządowe Kolegium Odwoławcze (dalej: "organ II instancji", "organ odwoławczy" lub "Kolegium") utrzymało w mocy decyzję wydaną z upoważnienia Prezydenta Miasta przez Z-cę Dyrektora Miejskiego Ośrodka Pomocy Społecznej (dalej: "organ I instancji") z dnia [...] lipca 2017 r., nr [...] w sprawie zobowiązania M.H. (dalej: "skarżącego") do zwrotu należności z tyt. opłat za pobyt ojca- M.H. w Domu Pomocy Społecznej (dalej: "DPS") za okres od dnia 22 września 2014r. do 31 grudnia 2016r. na łączna kwotę 68.576,51zł Jako podstawę prawną rozstrzygnięcia organ wskazał art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2017 r., poz. 1257; dalej: "K.p.a.") w związku z art. 61 ust 3, art. 104 ust. 1 i 3 ustawy z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej (Dz. U. z 2016 r. poz. 930 z późn. zm.; dalej: "u.p.s.") Decyzją z dnia [...] września 2014r. znak: [...] Z-ca Dyrektora Miejskiego Ośrodka Pomocy Społecznej działając z up. Prezydenta Miasta ustalił M.H. odpłatność za pobyt ojca M.H. w Domu Pomocy Społecznej od dnia 22 września 2014 r. w wysokości 2.511,96 zł. 2.511,96zł miesięcznie. Samorządowe Kolegium Odwoławcze decyzjami z dnia: -[...].04.2015r. znak: [...]- odmówiło stwierdzenia nieważności -[...].06.2015r. znak: [...]- utrzymało w mocy własną decyzję -[...].09.2016r. znak: [...] - odmówiło wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji Prezydenta Miasta z dnia [...] września 2014r. znak:[...]-ca Dyrektora. Organ I instancji ustalił, że [...]nie regulował opłat wynikających z decyzji z dnia [...] września 2014r. Zaniechanie wpłat w wysokości 2.511,96zł miesięcznie skutkowało powstaniem zadłużenia z tytułu odpłatności za pobyt ojca w DPS w okresie od [...] września 2014r. do końca roku 2016 na łączną kwotę 68.576,51zł. W związku z powyższym decyzją z dnia 3 lipca 2017 r. nr [...] Z-ca Dyrektor Miejskiego Ośrodka Pomocy Społecznej działając z up. Prezydenta Miasta zobowiązał M. H. do zwrotu należności z tyt. opłat za pobyt ojca- M.H. w Domu Pomocy Społecznej za okres od 22 września 2014r. do 31 grudnia 2016r. na łączną kwotę 68.576,51zł. Jednocześnie wskazał, że opłatę należy uiścić do kasy lub na konto Miejskiego Ośrodka Pomocy Społecznej w [...] ul. [....], Bank PEAKO S.A. I Oddział nr rachunku [...] w terminie do 14 dni od dnia uprawomocnienia się decyzji. Od powyższej decyzji odwołanie - z zachowaniem ustawowego terminu - złożył M. H., reprezentowany przez pełnomocnika adw. M. Z. wskazując, że zobowiązując odwołującego do zwrotu należności wnoszonych zastępczo przez Gminę , gmina realizowała prawo regresowe dochodzenia należności, a tym samym realizowała własne prawo podmiotowe. Prezydent Miasta orzekając o prawie Gminy Miasto (osoby prawnej) podlegał wyłączeniu na podstawie art. 24 K.p.a. Decyzja wydana przez organ wyłączony od orzekania ex lege powoduje wadę wznowieniową (art. 145§1 pkt 3 K.p.a.). Niezależnie od wady procesowej, decyzja obarczona jest wadą nieważności z racji rażącego naruszenia art. 16§1 K.p.a. Wniósł o przeprowadzenie mediacji i wyznaczenie mediatora w sprawach z zakresu postępowania administracyjnego z listy mediatorów stałych Sądu Okręgowego ze wskazaniem Ośrodka Mediacji przy Okręgowej Izbie Radców Prawnych . Samorządowe Kolegium Odwoławcze nie podzieliło powyższych zarzutów i opisaną na wstępie decyzją utrzymało zaskarżoną decyzję w mocy. Uzasadniając decyzję organ wskazał, że w sytuacji gdy w obrocie prawnym funkcjonuje decyzja ostateczna, z której wynika, że strona zobowiązana jest uiścić określoną należność i z obowiązku tego się nie wywiązała, to właściwą drogą wyegzekwowania wyłożonych tymczasowo przez gminę należności, jest wydanie decyzji na podstawie art. 104 ust. 3 w zw. z art. 61 ust. 3 u.p.s. Przytoczył w tym miejscu wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 15 stycznia 2010 r., sygn. I OSK1171/09 oraz z dnia 14 września 2011 r sygn. akt I OSK 666/11 a także uchwałę Sądu Najwyższego z dnia 29 października 2009 r. III CZP 77/09, zgodnie z którą niedopuszczalna jest droga sądowa o zwrot wydatków poniesionych zastępczo przez gminę w przypadku niewywiązywania się z obowiązku opłaty za pobyt w domu pomocy społeczne przez osoby, o których mowa w art. 61 ust. 2 pkt 2 u.p.s. W decyzji wydanej, na podstawie art. 104 ust 3 u.p.s. ustala się wysokość należności podlegającej, zwrotowi (opłat wniesionych zastępczo przez gminę) oraz termin jej zwrotu. Wydanie decyzji - na podstawie art. 104 ust. 3 ustawy - jest możliwe dopiero w przypadku zastępczego wniesienia opłat przez gminę. Wyjaśnił, że z art. 61 ust. 3 u.p.s. wynika, że gminie przysługuje prawo dochodzenia zwrotu poniesionych na ten cel wydatków, czyli opłat które zastępczo wniosła (wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 24 stycznia 2013 , sygn. VIII SA/Wa 848/12). W niniejszej sprawie decyzją zobowiązano odwołującego się do zwrotu kwoty 68.576,51 zł tytułem zwrotu należności z tytułu opłat za pobyt ojca-M.H. w DPS poniesionych zastępczo przez Gminę Miasto za okres od 22 września 2014 r. do 31.12.2016r. (za rok 2014- 8.289,47zł, za rok 2015r.-30.143,52zł, za rok 2016-30 143 52zł). Decyzję wydano po zastępczym wniesieniu tej kwoty przez Gminę Miasto . Powyższe organ ustalił na podstawie znajdujących się w aktach not księgowych. Organ ustalił również, że na koto Gminy ze strony zobowiązanej obowiązanego M.H. nie wpłynęła żadna kwota z tytułu opłaty ustalonej decyzją z dnia 22.09.2014r., co z kolei wynikało z pisma Działu Księgowego z dnia 23.05.2017r. Odnosząc się do zarzutów organ wskazał, że na podstawie art. 61 ust.3 u.p.s. wynika, że to gminie, która zastępczo wniosła należności, przysługuje prawo dochodzeniu zwrotu poniesionych zastępczo należności, co bezzasadnym czyniło zarzut wyłączenia organu na podstawie art. 24 K.p.a. Powołując się na komentarz do KPA Adamiak 2017, wyd. 15, system informacji prawnej Legalis wskazało, że na podstawie art. 96a §1 K.p.a. mediacja w toku postępowania może być przeprowadzona, jeżeli pozwala na to charakter sprawy. Przesłankę tą należy wiązać z regulacją norm prawa materialnego budzącą wątpliwości interpretacyjne oraz normami pozostawionymi uznaniu organu administracji publicznej (organ może) oraz w przypadku pojęć nieokreślonych, tam, gdzie zachodzi konieczność ustalenia, treści normy prawnej w wyniku złożonego procesu wykładni, gdy norma prawna nie nakazuje wyprowadzenia konsekwencji prawnych lub uzależnia ich wyprowadzanie od spełnienia wartości mieszczących się w pojęciu nieokreślonym. W skardze do Sądu skarżący reprezentowany przez zawodowego pełnomocnika zarzucił, że błędnie przyjęto, że do orzekania umocowany był Prezydent Miasta , który w ocenie skarżącego podlegał wyłączeniu. Zobowiązując M. H. do zwrotu należności wnoszonych zastępczo przez Gminę Miasto , gmina realizowała prawo regresowego dochodzenia tej należności od zobowiązanego członka rodziny. Realizowała tym samym, na tle u.p.s., własne prawo podmiotowe. Prezydent Miasta orzekając o prawie Gminy Miasto (osoby prawnej) podlegał wyłączeniu na podstawie art. 24 K.p.a. Decyzja wydana przez organ wyłączony od orzekania ex lege powoduje wadę wznowieniową rozstrzygnięcia (art. 145 § 1 pkt 3 K.p.a.). W dalszej kolejności zarzucił brak wskazania w decyzji daty zwrot, wskazanie, jako podstawy prawnej postanowienia własnego z dnia [...] września 2016 r., nr [...] odmawiające wszczęcia postępowania nieważnościowego, podczas gdy toczyło się postępowanie z wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy. Bezzasadnie nie uwzględniono wniosku o zawieszenie postępowania w sprawie zwrotu wydatku do czasu wiążącego ustalenia, czy decyzja wymierzająca należność w ogóle winna pozostać w obrocie prawnym. Wreszcie, zarzucił nie uwzględnienie wniosku o skierowanie sprawy do mediacji, podczas gdy w postępowaniu przed mediatorem skarżący pragnął wyłożyć swoje argumenty przemawiające za ustaleniem dostatecznie odległego względem daty ostateczności decyzji terminu uiszczenia żądanego wydatku organu a przede wszystkim zasadności wstrzymania się z orzekaniem zwrotu należności do dnia ostatecznego załatwienia sprawy w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji zobowiązującej go do partycypowania w kosztach utrzymania mieszkańca DPS W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie. Odpowiadając na postawione w niej zarzuty wskazał, że wbrew zarzutom termin zwrotu został określony w decyzji organu I instancji, pozostałe zaś zarzuty stanowią polemikę z zaprezentowaną w uzasadnieniu oceną prawną. Odnosząc się do argumentacji uzasadniającej żądanie przeprowadzenia mediacji organ wskazał, że to skarżący może zainicjować postępowanie, w sprawie odroczenia terminu spłaty należności. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga jest niezasadna. Sąd w całości akceptuje zarówno ustalenia jak i ocenę prawną dokonane przez SKO w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Materialnoprawne uregulowania dotyczące skierowania i pobytu w domu pomocy społecznej zawierają przepisy rozdziału 3 ustawy o pomocy społecznej (art. 54-66). Zgodnie z ogólną zasadą wyrażoną w art. 60 ust. 1 ustawy o pomocy społecznej pobyt w domu pomocy społecznej jest odpłatny. Opłatę za pobyt w domu pomocy społecznej ustala w drodze decyzji wójt (burmistrz, prezydent miasta) gminy właściwej dla osoby kierowanej do domu pomocy społecznej (art. 59 ust. 1). W art. 61 ust. 1 ustawy określone zostały osoby zobowiązane do wnoszenia opłat za pobyt w domu pomocy społecznej. Są nimi w kolejności: mieszkaniec domu pomocy społecznej, a w przypadku osób małoletnich przedstawiciel ustawowy z dochodów dziecka, następnie małżonek, zstępni przed wstępnymi oraz gmina, z której osoba została skierowana do domu pomocy społecznej. Zasada kolejności przyjęta w omawianym przepisie oznacza, że w sytuacji, gdy osoba umieszczona w domu pomocy społecznej nie jest w stanie ponosić kosztów pobytu w placówce, obowiązek wnoszenia opłat spoczywa na małżonku, w następnej kolejności na zstępnych, w dalszej kolejności na wstępnych, a jeszcze w dalszej - na gminie, z której osoba została skierowana do domu pomocy społecznej. Wnoszenie opłat nie obciąża równocześnie wszystkich zobowiązanych wymienionych w art. 61 ust. 1, obowiązek ten przechodzi na nich w kolejności ustalonej w powołanym przepisie. Zastępczy charakter wnoszenia opłat przez gminę wynika z art. 61 ust. 3 powołanej ustawy, w myśl którego gmina, z której osoba została skierowana do domu pomocy społecznej, wnosi opłaty zastępczo, jeżeli nie wywiązują się z tego osoby zobowiązane w pierwszej kolejności. Gminie przysługuje prawo dochodzenia zwrotu poniesionych w tym celu kwot. Tryb postępowania w sprawach z zakresu pomocy społecznej regulują przepisy zawarte w rozdziale 7 ustawy (art. 100-109). Zwrot należności na rzecz gminy reguluje art. 104 ustawy. Nie ma sporu co do tego, że decyzję administracyjną, o której mowa w art. 104 ust. 3 ustawy właściwy organ wydaje w sytuacji, w której gmina wniosła zastępczo opłaty za pobyt mieszkańca w domu pomocy społecznej i zgodnie z art. 61 ust. 3 zd. drugie ustawy dochodzi zwrotu należności od osoby (osób) zobowiązanych do ich wnoszenia. W myśl art. 104 ust. 1 ustawy o pomocy społecznej należności z tytułu wydatków na świadczenia z pomocy społecznej i z tytułu opłat określonych w ustawie, a także z tytułu świadczeń pobranych nienależnie, podlegają ściągnięciu w trybie przepisów o postępowaniu egzekucyjnym w administracji. Zgodnie z ust. 3 tego artykułu wysokość należności podlegającej zwrotowi oraz termin jej zwrotu ustala się w drodze decyzji administracyjnej. W szczególnych przypadkach można zwolnić zobowiązanego z obowiązku zwrotu gminie opłat poniesionych przez nią zastępczo, w całości lub w części, zwłaszcza jeżeli stanowiłoby to dla niego nadmierne obciążenie, można też odstąpić od żądania zwrotu należności, odroczyć termin płatności albo rozłożyć należność na raty (art. 104 ust. 4). Stanowisko organu w tej sprawie powinno zostać wyrażone w decyzji, która niewątpliwie ma w tym zakresie charakter uznaniowy, a jej wydanie powinna poprzedzać ocena sytuacji zobowiązanego dokonana na podstawie rodzinnego wywiadu środowiskowego. Decyzja, o której mowa w art. 104 ust. 3, jest wydawana jedynie w celu przeprowadzenia egzekucji obowiązku niezrealizowanego przez osobę zobowiązaną i stanowi tytuł egzekucyjny będący podstawą prawną do przeprowadzenia egzekucji administracyjnej. W rozpoznawanej sprawie decyzja ustalająca wysokość opłat jakie ponosić ma skarżący w związku z pobytem ojca w domu pomocy społecznej została wydana i jest ostateczna. Wszczynane przez skarżącego postępowania nadzwyczajne w celu jej wzruszenia nie odniosły skutku. Zdaniem Sądu, aby mogło dojść do skutecznego żądania przez gminę zwrotu wydatków poniesionych zastępczo za inne zobowiązane osoby na rzecz utrzymania mieszkańca w domu pomocy społecznej, konieczne jest spełnienie łącznie dwóch warunków : 1. określenia w decyzji administracyjnej lub umowie wysokości opłaty do wnoszenia której zobowiązana zostaje konkretnie określona osoba tytułem współfinansowania kosztów pobytu mieszkańca domu pomocy społecznej, 2. niewywiązywania się przez osobę zobowiązaną z nałożonego obowiązku. Dopóki powyższe warunki nie zostaną spełnione brak jest prawnych podstaw do władczego rozstrzygania na podstawie art. 104 ust. 3 ustawy o pomocy społecznej. Gmina ma bowiem obowiązek uiszczenia opłat zastępczych jedynie wówczas, gdy osoba, za którą gmina wnosi opłatę, ma prawnie określony obowiązek opłaty w oznaczonej wysokości i go nie realizuje. Niedopuszczalna jest również konstrukcja, zgodnie z którą gmina ponosi koszty pobytu osoby w domu pomocy społecznej, a dopiero później, w decyzji nakazującej zwrot zastępczo poniesionych wydatków ustalany jest obowiązek konkretnego zobowiązanego do uiszczenia opłaty (wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 30 października 2012 r. sygn. akt I OSK 653/12). Aby mówić o opłacie zastępczej musi być zawsze uprzednio ustalona opłata podstawowa (pierwotna). Warunki te w kontrolowanej sprawie zostały spełnione. Nie jest przedmiotem kontrowersji, że skarżący w ogóle nie wywiązał się z obowiązków ciążących nań na podstawie ostatecznej decyzji administracyjnej z dnia 22 września 2014 r. Prezydenta Miasta o ustaleniu w stosunku do niego opłaty za pobyt ojca w DPS w kwocie po 2511,96 zł miesięcznie, jak również fakt poniesienia przez Gminę Miasto zastępczo tych opłat za okres od 22.09.2014 r. do 31.12.2016 r. (w łącznej kwocie 68 576,51 zł). Odnosząc się do zarzutów skargi będących powieleniem zarzutów odwołania Sąd przychyla się do stanowiska SKO zaprezentowanego w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Ustawodawca w art. 61 ust.3 ustawy o pomocy społecznej jednoznacznie wskazał, że to gminie, która zastępczo wniosła należności przysługuje prawo dochodzenia zwrotu poniesionych zastępczo należności. Zatem brak jest podstaw do wyłączenia organu na podstawie art. 24 kpa. Natomiast zgodnie z art. art. 96a § 1 kpa w toku postępowania może być przeprowadzona mediacja, jeżeli pozwala na to charakter sprawy. Przesłankę "pozwala na to charakter sprawy" należy zatem wiązać z regulacją norm prawa materialnego budzącą wątpliwości interpretacyjne oraz z normami pozostawiającymi uznaniu organu administracji publicznej (organ może) oraz w przypadku pojęć nieokreślonych. Tam, gdzie zachodzi konieczność ustalenia treści normy prawnej w wyniku złożonego procesu wykładni, gdy norma prawna nie nakazuje wyprowadzenia konsekwencji prawnych lub uzależnia ich wyprowadzenie od spełnienia wartości mieszczących się w pojęciu nieokreślonym, można rozważać zasadność przeprowadzenia mediacji (Komentarz do KPA, Adamiak 2017, wyd. 15, system informacji prawnej Legalis). Powyższe przesłanki nie zachodzą w niniejszej sprawie, gdyż postępowanie w przedmiocie zobowiązania do zwrotu należności z tytułu opłat poniesionych zastępczo przez Gminę nie ma charakteru uznaniowego, co przesądza treść art. 61 ust.3 w zw. z art. 104 ust.3 ustawy. W związku z powyższym nie mógł zostać uwzględniony wniosek o przeprowadzenie mediacji. Zarzut skargi nieokreślenia w kontrolowanej decyzji terminu zwrotu z naruszeniem art. 104 ust. 3 u.p.s. jest oczywiście bezzasadny. Termin zwrotu został określony przez organ I instancji w pkt 2 decyzji – zawiera ona akapit - "opłatę należy uiścić w terminie 14 dni od dnia jej uprawomocnienia". Należy podkreślić, że przedmiotem kontrolowanej decyzji nie było rozłożenie kwoty nią objętej na raty, czy odroczenie terminu płatności, stosownie do art. 104 ust. 4 u.p.s. Podnoszony w skardze ogólnikowy zarzut, że "strona może wykazywać, że terminów realizacji zobowiązania w części może być kilka i uzyskać w ten sposób substytut ulgi rozłożenia na raty" jest nieadekwatny do stanu faktycznego sprawy. Skarżący, działając przez fachowego pełnomocnika w toku postępowania administracyjnego, nie wskazywał na trudności finansowe umożliwiające mu zaspokojenie roszczeń Gminy. Zarzut braku zawieszenia postępowania do czasu zakończenia postępowań o stwierdzenie nieważności decyzji ustalającej skarżącemu opłatę za pobyt ojca w DPS jest chybiony choćby z tego powodu, że postępowania nieważnościowe zakończyły się ostatecznie odmową stwierdzenia jej nieważności. Dywagowanie na temat ewentualnego wpływu zawieszenia postępowania bądź niezawieszenia na czas trwania postępowania nadzwyczajnego są bezprzedmiotowe. Mając powyższe na uwadze Sąd na podstawie art. 151 P.p.s.a. orzekł jak w sentencji.