I OSK 1519/18

Dnia 25 maja 2018 r. Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Monika Nowicka po rozpoznaniu w dniu 25 maja 2018 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Prokuratora Prokuratury Regionalnej w W. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 18 stycznia 2018 r. o sygn. akt I SA/Wa 2226/17 oddalające sprzeciw Prokuratora Prokuratury Regionalnej w W. na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W. z dnia [...] czerwca 2017 r. nr [...] w przedmiocie zawieszenia postępowania: uchyla zaskarżony wyrok i przekazuje sprawę do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie. Postanowieniem z 15 kwietnia 2016 roku, Prezydent W. (Prezydent) zawiesił postępowanie administracyjne w przedmiocie rozpoznania wniosku o przyznanie prawa własności czasowej do gruntu nieruchomości warszawskiej położonej przy ul. [...] do czasu rozstrzygnięcia zagadnienia wstępnego przez inny organ – wyjaśnienia przez Ministra Finansów kwestii przyznania odszkodowania za przedmiotową nieruchomość na podstawie polsko-kanadyjskiego układu indemnizacyjnego z dnia 15 października 1971 roku, polsko-szwajcarskiego układu indemnizacyjnego z dnia 25 czerwca 1949 roku oraz ewentualnego wszczęcia przez Ministra Finansów postępowania administracyjnego w trybie przepisów ustawy z dnia 9 kwietnia 1968 roku o dokonywaniu w księgach wieczystych wpisów na rzecz Skarbu Państwa w oparciu o międzynarodowe umowy o uregulowaniu roszczeń finansowych (Dz. U. nr 12 poz. 65, dalej : "ustawa z dnia 9 kwietnia 1968 roku"). Po rozpoznaniu zażalenia wniesionego przez B., Samorządowe Kolegium Odwoławcze w W. (SKO) postanowieniem z 14 czerwca 2017 roku uchyliło zaskarżone postanowienie i przekazało sprawę do ponownego rozpoznania organowi pierwszej instancji. W uzasadnieniu wskazane zostało, że z akt sprawy nie wynika, aby w stosunku do przedmiotowej nieruchomości toczyło się obecnie przed Ministrem Finansów postępowanie administracyjne w sprawie zastosowania przepisów ustawy z dnia 9 kwietnia 1968 roku, czy też postępowanie dotyczące kwestii przyznania odszkodowania. SKO podkreśliło, że przyznanie odszkodowania mogłoby być podstawą do wydania decyzji odmownej po rozpoznaniu wniosku o przyznanie prawa własności czasowej, nie zaś do zawieszenia postępowania. Według SKO oznacza to, że nie zaistniała przesłanka z art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a. Końcowo SKO wskazało, że rozpoznając ponownie sprawę organ pierwszej instancji wyjaśni, jakie postępowania toczą się przed Ministrem Finansów w stosunku do nieruchomości położonej przy ul. [...] i po dokonaniu tych ustaleń podejmie stosowane rozstrzygnięcie. Prokurator Prokuratury Okręgowej w W. (Prokurator) wniósł 23 listopada 2017 roku skargę na powyższe postanowienie. W odpowiedzi na skargę Kolegium wniosło o jej oddalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 18 stycznia 2018 r. o sygn. akt I SA/Wa 2226/17 oddalił sprzeciw. Na wstępie uzasadnienia Sąd ten wyjaśnił, że wniesioną przez Prokuratora skargę uznał za sprzeciw, o którym mowa w art. 64a p.p.s.a. Z dniem 1 czerwca 2017 r. weszła w życie ustawa z dnia 7 kwietnia 2017 roku o zmianie ustawy - Kodeks postępowania administracyjnego oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. z 2017 roku, poz. 935, dalej "ustawa z dnia 7 kwietnia 2017 roku"). Stosownie do art. 17 ust. 1 ustawy z dnia 7 kwietnia 2017 roku, do postępowań przed sądami administracyjnymi, wszczętych i niezakończonych przed dniem wejścia w życie ustawy, stosuje się przepisy ustawy prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi w brzmieniu dotychczasowym. Oznaczało to w ocenie Sądu pierwszej instancji, że do postępowań przed sądami administracyjnymi wszczętych po dacie wejścia w życie ustawy z dnia 7 kwietnia 2017 roku, to jest po dniu 1 czerwca 2017 roku stosuje się przepisy ustawy – prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi w brzmieniu nadanym tą ustawą. Kolejno WSA w Warszawie zaznaczył, że ustawa z dnia 7 kwietnia 2017 roku wprowadziła instytucję sprzeciwu, który przysługuje od decyzji administracyjnej wydanej na podstawie art. 138 § 2 k.p.a. Oznacza to, że od decyzji kasatoryjnych, co do których postępowanie sądowoadministracyjne wszczynane jest po dniu 1 czerwca 2017 r., stronie niezadowolonej z rozstrzygnięcia przysługuje prawo wniesienia sprzeciwu, w terminie 14 dni od daty doręczenia decyzji. Sprzeciw taki rozpoznawany jest przez sąd na posiedzeniu niejawnym w terminie 30 dni od dnia jego wpływu do sądu. Sąd pierwszej instancji odnotował, że znowelizowane przepisy p.p.s.a. przewidują instytucję sprzeciwu od decyzji kasatoryjnych. W rozpoznawanej sprawie prokurator wniósł zaś skargę od postanowienia SKO uchylającego postanowienie organu pierwszej instancji. SKO jako podstawę prawną swojego rozstrzygnięcia wskazało art. 138 § 2 k.p.a. WSA w Warszawie zaznaczył, że tym samym powstało pytanie, czy sprzeciw może być wniesiony wyłącznie od decyzji o charakterze kasatoryjnym, czy też również od postanowień o takim charakterze. W ocenie tego Sądu, ilekroć przepisy p.p.s.a. regulują tryb wnoszenia środków zaskarżenia, to jest skarg lub sprzeciwów na decyzje administracyjne, uznać należy, że znajdują one również zastosowanie do postanowień, które z mocy art. 3 § 2 pkt 2 pkt 3 p.p.s.a. podlegają zaskarżeniu do sądu administracyjnego. Zatem do postanowień o charakterze kasatoryjnym, to jest do postanowień wydanych na podstawie art. 138 § 2 k.p.a., stosuje się przepisy Rodziału 3a p.p.s.a. Innymi słowy, od postanowień tych strona niezadowolona może wnieść sprzeciw, podlegający rozpoznaniu na zasadach określony w art. 64d i 64 e p.p.s.a. Jak wskazał WSA w Warszawie, przyjęcie innej wykładni oznaczałoby, że postanowienia wydane na podstawie art. 138 § 2 p.p.s.a., podlegające kognicji sądu administracyjnego winny być zaskarżone skargą a co za tym idzie, podlegają kontroli sądu w szerszym zakresie niż decyzje o charakterze kasatoryjnym. Oznaczałoby to, że w przypadku decyzji kasatoryjnej, strona niezadowolona z niej może skorzystać ze szczególnej, skróconej procedury sądowoadministracyjnej, w toku której badane jest jedynie czy zaistniały przesłanki do zastosowania art. 138 § 2 p.p.s.a., podczas gdy w przypadku postanowień strona z takiej możliwości skorzystać nie może. W ocenie Sądu pierwszej instancji wykładnia taka sprzeczna z celem wprowadzenia instytucji sprzeciwu, która miała na celu przyspieszenie postępowania administracyjnego, jak również ograniczenie wydawania przez organy drugiej instancji rozstrzygnięć o charakterze kasatoryjnym. Podsumowując, Sąd ten uznał, że w niniejszej sprawie od postanowienia przysługiwała nie skarga (jak wskazano w pouczeniu zawartym w postanowieniu SKO) ale sprzeciw. W konsekwencji uznał, że pismo z dnia 23 listopada 2017 roku mylnie zatytułowane "skarga" winno być rozpoznane jako sprzeciw od postanowienia z 14 czerwca 2017 roku. Uznając że zaskarżone postanowienie odpowiada prawu, zaś zarzuty podniesione w sprzeciwie są bezzasadne, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, na podstawie art. 151a § 2 p.p.s.a. oddalił sprzeciw. Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wywiódł Prokurator Prokuratury Okręgowej w W., stawiając orzeczeniu cztery zarzuty. W pierwszym zarzucie Prokurator podniósł naruszenie art. 64a – art. 64e p.p.s.a przez przyjęcie przez Sąd pierwszej instancji, że przepisy Działu III Rozdziału 3a "Sprzeciw od decyzji" (art. 64a-64e) p.p.s.a. stosuje się również do postanowień kasatoryjnych wydawanych w postępowaniu administracyjnym na podstawie art. 138 § 2 w zw. z art. 144 k.p.a. – i w konsekwencji uznanie skargi wniesionej przez prokuratora za sprzeciw, o którym mowa w art. 6a p.p.s.a. Skarżący kasacyjnie swoją argumentację oparł na postanowieniu NSA z dnia 16 lutego 2018 r. o sygn. akt I OZ 130/18. Pozostałe trzy zarzuty skargi kasacyjnej Prokuratora odnoszą się do merytorycznej oceny dokonanej przez Sąd pierwszej instancji przez pryzmat art. 138 § 2 k.p.a. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zgodnie z art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2017 r. poz. 1369 ze zm., dalej jako "p.p.s.a."), Naczelny Sąd Administracyjny związany jest podstawami skargi kasacyjnej, z urzędu zaś bierze pod uwagę jedynie nieważność postępowania. W niniejszej sprawie zachodzi przesłanka nieważności postępowania wskazana w art. 183 § 2 pkt 4 p.p.s.a., gdyż skład sądu orzekającego był sprzeczny z przepisami prawa. Okoliczność ta była zaś pokłosiem uchybienia trafnie wytkniętego przez skarżącego kasacyjnie w pierwszym zarzucie skargi kasacyjnej, co czyniłoby odniesienie się na obecnym etapie do pozostałych jej zarzutów przedwczesne. Naczelny Sąd Administracyjny stoi bowiem na stanowisku, że od postanowień kasatoryjnych na gruncie obowiązującego prawa sprzeciw uregulowany w art. 64a-64e p.p.s.a. nie przysługuje. Umożliwienie zaskarżania w tym trybie postanowień kasatoryjnych wymagałoby odpowiedniej zmiany przepisów p.p.s.a., do której powołany jest ustawodawca. Podzielić należy pogląd zaprezentowany w doktrynie przez J. Jagielskiego, J. Piechę i P. Pietrasza, że sprzeciw nie przysługuje od postanowienia organu drugiej instancji wydanego na podstawie art. 138 § 2 k.p.a. w zw. z art. 144 k.p.a. Jak wskazują, "argumentem przemawiającym za takim poglądem jest po pierwsze fakt, że ustawodawca w art. 64a p.p.s.a. wprost odnosi się tylko do decyzji (a nie postanowień) wydanych w oparciu o ten przepis (tj. art. 138 § 2 k.p.a.). Trzeba tutaj zauważyć również, że pozostałe przepisy p.p.s.a. wyraźnie rozróżniają decyzję od postanowienia. Wskazuje na to już sam przepis ustalający kognicję sądów administracyjnych (art. 3 § 2 p.p.s.a. rozróżnia w pkt 1 i 2 decyzje administracyjne od postanowień). Podobne wyraźne rozróżnienie można odnaleźć w art. 51 p.p.s.a. (»Kilku uprawnionych do wniesienia skargi może w jednej sprawie występować w roli skarżących, jeżeli ich skargi dotyczą tej samej decyzji, postanowienia, innego aktu lub czynności albo bezczynności organu lub przewlekłego prowadzenia postępowania«), czy też w art. 57 § 1 pkt 1 p.p.s.a. (»Skarga powinna czynić zadość wymaganiom pisma w postępowaniu sądowym, a ponadto zawierać: wskazanie zaskarżonej decyzji, postanowienia, innego aktu lub czynności«)" (zob. J. Jagielski, J. Piecha, P. Pietrasz, Art. 64a, w: Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, Warszawa 2017, s. 425-426). Skarżący kasacyjnie trafnie przywołał postanowienie NSA z dnia 16 lutego 2018 r. o sygn. akt I OZ 130/18, w którym wyjaśniono, że ustawodawca nie traktuje na gruncie p.p.s.a. pojęć "postanowienie" i "decyzja" synonimicznie. Jedną zaś z zasad wykładni jest zakaz wykładni synonimicznej, zgodnie z którym różnym zwrotom nie należy nadawać tego samego znaczenia. Jak stanowi § 10 Zasad techniki prawodawczej (tekst jedn. Dz.U. z 2016 r. poz. 283), do oznaczenia jednakowych pojęć używa się jednakowych określeń, a różnych pojęć nie oznacza się tymi samymi określeniami. Skoro zatem ustawodawca na gruncie p.p.s.a. rozróżnia pojęcia "postanowienia" i "decyzji", a jednocześnie w Dziale III Rozdziału 3a p.p.s.a. uregulował instytucję sprzeciwu wyłącznie od decyzji, czemu dał też jednoznacznie wyraz już w samym tytule rozdziału ("Sprzeciw od decyzji", a nie np. "Sprzeciw od decyzji lub postanowienia"), to zakładając racjonalność ustawodawcy, nie można przepisów o sprzeciwie od decyzji kasatoryjnych stosować do postanowień kasatoryjnych. Są to na gruncie p.p.s.a. odmienne przedmioty zaskarżenia. Przy tym ilekroć ustawodawca na gruncie tej ustawy dopuszcza odniesienie (rozszerzenie) przepisów określających daną instytucję prawną na inną instytucję, czyni to w sposób wyraźny (zob. np. art. 64 § 3; art. 166, art. 167, art. 167a § 1, art. 193, art. 198, art. 285l p.p.s.a.), w tym również na gruncie przepisów dotyczących sprzeciwu (art. 64b § 1 p.p.s.a.). Przepisy procesowe podlegają bowiem, z uwagi na swoje skutki, wykładni ścisłej, wobec tego do rozszerzenia zakresu normy danego przepisu p.p.s.a. konieczne jest wyraźnie dopuszczenie tego przez ustawodawcę, nie jest zaś to możliwe wyłącznie z uwagi na względy funkcjonalne. Takie założenie gwarantuje pewność prawną, pożądaną w państwie prawnym (art. 2 Konstytucji). Godzi się też dodać, że o stosowaniu przepisów p.p.s.a. dotyczących sprzeciwu od decyzji do postanowień kasatoryjnych nie wspomina uzasadnienie projektu ustawy z dnia 7 kwietnia 2017 r. o zmianie ustawy – Kodeks postępowania administracyjnego oraz niektórych innych ustaw (zob. druk sejmowy VIII kadencji nr 1183, cz. XI), co wskazuje, że nie było to celem ustawodawcy. Rezultaty wykładni językowej, systemowej i celowościowej unaoczniają zatem, że przepisy p.p.s.a. dotyczące sprzeciwu od decyzji nie mają zastosowania do postanowień kasatoryjnych wydawanych w postępowaniu administracyjnym na podstawie art. 138 § 2 k.p.a. w zw. z art. 144 k.p.a. Naczelny Sąd Administracyjny podziela przy tym zapatrywanie Sądu pierwszej instancji w sprawie, że stosowanie przepisów o sprzeciwie od decyzji do postanowień kasatoryjnych organu usprawniałoby postępowania administracyjne, a zatem odpowiadałoby argumentom funkcjonalnym, jakie legły u podstaw wprowadzenia instytucji sprzeciwu od decyzji kasatoryjnych do polskiego porządku prawnego, jak też, że niefunkcjonalne jest utrzymywanie szerszej kontroli postanowień kasatoryjnych niż decyzji kasatoryjnych. Nie można jednak tylko na tej podstawie twierdzić, że przepisy Działu III Rozdziału 3a p.p.s.a znajdują zastosowanie również w przypadku zaskarżenia tych postanowień. Rezultaty interpretacji funkcjonalnej nie mogą bowiem podważyć wyników wykładni językowej, systemowej i celowościowej. Okoliczność zatem, że rozciągnięcie przepisów Działu III Rozdziału 3a p.p.s.a. na postanowienia wydawane w oparciu o art. 138 § 2 k.p.a. w zw. z art. 144 k.p.a. miałoby walor funkcjonalny, stanowić może jedynie argument de lege ferenda, nie może jednak prowadzić do twierdzenia, że taki stan prawny ma już miejsce. Nie ma bowiem ku temu podstaw prawnych, a odmienna interpretacji mogłaby prowadzić do niepewności prawnej. Aby stosować przepisy art. 64a – art.64e p.p.s.a. do tych postanowień niezbędne byłoby wprowadzenie odpowiedniej normy przez ustawodawcę, który może się kierować właśnie podanymi argumentami funkcjonalnymi. A contario, do czasu wprowadzenia takiej normy odnoszenie przepisów Działu III Rozdziału 3a p.p.s.a do wskazanych postanowień jest bezpodstawne. Na postanowienie wydawane na podstawie art. 138 § 2 k.p.a. w zw. z art. 144 k.p.a. przysługuje tym samym skarga do wojewódzkiego sądu administracyjnego wnoszona za pośrednictwem organu w terminie 30 dni od dnia doręczenia tego postanowienia. Mając na uwadze powyższe zauważyć wypada, że stosownie do art. 119 pkt 3 p.p.s.a. sprawa może być rozpoznana w trybie uproszczonym, jeżeli przedmiotem skargi jest postanowienie wydane w postępowaniu administracyjnym, na które służy zażalenie albo kończące postępowanie, a także postanowienie rozstrzygające sprawę co do istoty oraz postanowienia wydane w postępowaniu egzekucyjnym i zabezpieczającym, na które służy zażalenie. Art. 120 p.p.s.a. jednoznacznie wskazuje, że w trybie uproszczonym sąd rozpoznaje sprawy na posiedzeniu niejawnym w składzie trzech sędziów. Kolejno zaznaczyć należy, że w myśl art. 16 § 1 p.p.s.a. sąd administracyjny orzeka w składzie trzech sędziów, chyba że ustawa stanowi inaczej, zaś zgodnie z § 2 tego przepisu na posiedzeniu niejawnym orzeka w składzie jednego sędziego, chyba że ustawa stanowi inaczej. Brak jest przepisu szczególnego, który by wskazywał, że sąd administracyjny rozpoznaje skargę na postanowienie kasatoryjne na posiedzeniu niejawnym w składzie jednego sędziego, skoro sprawa ta podlega rozpoznaniu na rozprawie, przy czym może być rozpoznana również na posiedzeniu niejawnym, ale również w składzie trzech sędziów. Skoro zatem doszło do rozpoznania skargi w sprawie niniejszej przez jednego sędziego w konsekwencji wadliwego zastosowania art. 64d § 1 w zw. z art. 16 § 2 p.p.s.a., to tym samym zaszła jak wskazano przesłanka nieważności postępowania wymieniona w art. 183 § 2 pkt 4 p.p.s.a. uzasadniająca uchylenie zaskarżonego wyroku. Z tych względów Naczelny Sąd Administracyjny, stosując art. 185 § 1 w zw. z art. 182 § 2a p.p.s.a., uchylił zaskarżony wyrok i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie.