I SA/Wa 2226/17

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Anna Wesołowska po rozpoznaniu w dniu 18 stycznia 2018 r. na posiedzeniu niejawnym sprawy ze sprzeciwu Prokuratora Prokuratury Regionalnej w [...] od postanowienia Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia [...] czerwca 2017 r. nr [...] w przedmiocie zawieszenia postępowania oddala sprzeciw. Postanowieniem z [...] kwietnia 2016 roku, Prezydent [...] (Prezydent) zawiesił postępowanie administracyjne w przedmiocie rozpoznania wniosku o przyznanie prawa własności czasowej do gruntu nieruchomości [...] położonej przy ul. [...] hip. nr [...] do czasu rozstrzygnięcia zagadnienia wstępnego przez inny organ – wyjaśnienia przez Ministra Finansów kwestii przyznania odszkodowania za przedmiotową nieruchomość na podstawie polsko-kanadyjskiego układu indemnizacyjnego z dnia 15 października 1971 roku, polsko-szwajcarskiego układu indemnizacyjnego z dnia 25 czerwca 1949 roku oraz ewentualnego wszczęcia przez Ministra Finansów postępowania administracyjnego w trybie przepisów ustawy z dnia 9 kwietnia 1968 roku o dokonywaniu w księgach wieczystych wpisów na rzecz Skarbu Państwa w oparciu o międzynarodowe umowy o uregulowaniu roszczeń finansowych (Dz. U. nr 12 poz. 65, dalej : "ustawa z dnia 9 kwietnia 1968 roku"). W uzasadnieniu postanowienia organ wyjaśnił, że z pisma Ministerstwa Finansów z [...] kwietnia 2011 roku wynika, iż za przedmiotową nieruchomość przyznano odszkodowanie na podstawie tzw. układów indemnizacyjnych zawartych między Polską a krajami trzecimi. Minister Finansów wszczął również postępowanie administracyjne w trybie przepisów ustawy z dnia 9 kwietnia 1968 roku dotyczące nieruchomości [...] położonych przy ul. [...] hip. [...], [...], hip. Nr [...], [...] hip. Nr [...], [...] hip. Nr [...] gdzie krąg beneficjentów jest tożsamy z osobami, które miały otrzymać odszkodowanie za nieruchomość przy ul. [...]. Prezydent wskazał, że kwestia wyjaśnienia przyznania odszkodowania oraz ewentualne postępowanie prowadzone przez Ministra Finansów będą miały bezpośredni wpływ na postępowanie prowadzone w trybie przepisów dekretu z dnia 25 października 1945 roku o własności i użytkowaniu gruntów na obszarze m.st. Warszawy, a ewentualna decyzja będzie musiała zostać uwzględniona przez organ przy rozpatrywaniu wniosku o przyznanie prawa własności czasowej do wskazanego gruntu. Ustalenia dokonywane przez Ministra Finansów oddziałują na postępowanie o przyznanie prawa własności czasowej zarówno w sferze podmiotowej jak i przedmiotowej. Okoliczność powyższa stanowi zatem prejudykat dla postępowania w przedmiocie rozpoznania wniosków o przyznanie prawa własności czasowej do przedmiotowej gruntu. Jako podstawę prawną swojego rozstrzygnięcia Prezydent wskazał art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a. Po rozpoznaniu zażalenia wniesionego przez B. J., Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] (SKO) postanowieniem z [...] czerwca 2017 roku uchyliło zaskarżone postanowienie i przekazało sprawę do ponownego rozpoznania organowi pierwszej instancji. W uzasadnieniu wskazane zostało, że z akt sprawy nie wynika, aby w stosunku do przedmiotowej nieruchomości toczyło się obecnie przed Ministrem Finansów postępowanie administracyjne w sprawie zastosowania przepisów ustawy z dnia 9 kwietnia 1968 roku, czy też postępowanie dotyczące kwestii przyznania odszkodowania. SKO podkreśliło, że przyznanie odszkodowania mogłoby być podstawą do wydania decyzji odmownej po rozpoznaniu wniosku o przyznanie prawa własności czasowej, nie zaś do zawieszenia postępowania. Według SKO oznacza to, że nie zaistniała przesłanka z art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a. Końcowo SKO wskazało, że rozpoznając ponownie sprawę organ pierwszej instancji wyjaśni, jakie postępowania toczą się przed Ministrem Finansów w stosunku do nieruchomości położonej przy ul. [...] i po dokonaniu tych ustaleń podejmie stosowane rozstrzygnięcie. Prokurator Prokuratury Okręgowej w W. (Prokurator) wniósł 23 listopada 2017 roku skargę na powyższe postanowienie zarzucając mu : 1) naruszenie przepisów postępowania - art. 138 § 2 k.p.a. w zw. z art. 136 k.p.a., które mogły mieć istotny wpływ na wynik sprawy, polegające na wydaniu decyzji kasacyjnej bez wykazania podstaw określonych w tym przepisie (naruszenie przepisów postępowania), w sytuacji gdy z uzasadnienia wynika, iż w sprawie należało zastosować dyspozycję art. 136 k.p.a., gdyż " wyjaśnienie jakie postępowania toczą się przed Ministrem Finansów w stosunku do nieruchomości przy ul. [...] (...)" powinno być ewentualnie ustalone w ramach dodatkowego postępowania dowodowego, które wdraża organ drugiej instancji, bez potrzeby przekazywania sprawy do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji; 2) naruszenie przepisów postępowania - art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a. i art. 138 § 2 k.p.a. w zw. z art. 144 k.p.a., które mogły mieć istotny wpływ na wynik sprawy, polegające na ustaleniu przez skład orzekający, że: "(...) nie wystąpiła przesłanka określona w art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a.", co uprawniało organ drugiej instancji jedynie do uchylenia zaskarżonego postanowienia, gdyż art. 138 w myśl art. 144 k.p.a. winien być stosowany "odpowiednio", a tzw. "odpowiednie" stosowanie oznacza dopasowanie treści tego przepisu do każdego indywidualnego przypadku rozpatrywania zażalenia; 3) naruszenie przepisów postępowania - art. 7, 77 w zw. z art. 15 k.p.a., które mogły mieć istotny wpływ na wynik sprawy, polegające na nieuwzględnieniu w dacie orzekania tego, że zawiadomieniem z dnia [...] kwietnia 2016 r. Minister Finansów poinformował o wszczęciu postępowania administracyjnego w sprawie zastosowania przepisów ustawy z dnia 9 kwietnia 1968 roku w stosunku do nieruchomości położonej w W. przy [...] (hip. [...]) podczas gdy powszechnie przyjmuje się, iż organ odwoławczy orzeka na podstawie stanu faktycznego i prawnego istniejącego w dniu wydania decyzji, co uzasadnia się tym, że organ odwoławczy jest organem o charakterze reformatoryjnym, a nie kontrolnym czy też wyłącznie kasacyjnym. 4) naruszenie przepisów postępowania - art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a., które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, polegające na wyrażeniu błędnego poglądu, że przyznanie odszkodowania może być przyczyną wydania odmownej decyzji po rozpoznaniu wniosku o przyznanie prawa własności czasowej, nie zaś do zawieszenia postępowania" oraz, że "ewentualnie wszczęcie postępowania w przyszłości przez Ministra Finansów nie może stanowić zagadnienia wstępnego w sprawie rozpoznania wniosku o przyznanie prawa własności czasowej, podczas gdy zgodnie z utrwalonym orzecznictwem sądowym w opisanej wyżej sytuacji wystąpiła przesłanka określona w art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a.. 5) naruszenie przepisów postępowania - art. 138 § 2 k.p.a. w zw. z art. 144 k.p.a., które mogły mieć istotny wpływ na wynik sprawy, polegające na tym, iż zaskarżone postanowienie zawiera rozstrzygnięcie, którego nie przewiduje art. 138 k.p.a., w sytuacji gdy rodzaje rozstrzygnięć z art. 138 k.p.a. są dla organu rozpoznającego odwołanie od decyzji (zażalenie na postanowienie) pierwszej instancji bezwzględnie wiążące, a zatem sentencja decyzji/ postanowienia nie mieszcząca się w ramach tego przepisu narusza prawo, a zdaniem części orzecznictwa i doktryny narusza je w sposób rażący w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a.. Z uwagi na powyższe Prokurator wniósł o uchylenie zaskarżonego postanowienia w całości. W odpowiedzi na skargę SKO wniosło o jej oddalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje : Sąd wyjaśnia, że wniesioną przez Prokuratora skargę uznał za sprzeciw, o którym mowa w art. 64a p.p.s.a. Z dniem 1 czerwca 2017 r. weszła w życie ustawa z dnia 7 kwietnia 2017 roku o zmianie ustawy - Kodeks postępowania administracyjnego oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. z 2017 roku, poz. 935, dalej "ustawa z dnia 7 kwietnia 2017 roku"). Stosownie do art. 17 ust. 1 ustawy z dnia 7 kwietnia 2017 roku, do postępowań przed sądami administracyjnymi, wszczętych i niezakończonych przed dniem wejścia w życie ustawy, stosuje się przepisy ustawy prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi w brzmieniu dotychczasowym. Oznacza to, że do postępowań przed sądami administracyjnymi wszczętych po dacie wejścia w życie ustawy z dnia 7 kwietnia 2017 roku, to jest po dniu 1 czerwca 2017 roku stosuje się przepisy ustawy - prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi w brzmieniu nadanym tą ustawą. Ustawa z dnia 7 kwietnia 2017 roku wprowadziła instytucję sprzeciwu, który przysługuje od decyzji administracyjnej wydanej na podstawie art. 138 § 2 k.p.a. Oznacza to, że od decyzji kasatoryjnych, co do których postępowanie sądowoadministracyjne wszczynane jest po dniu 1 czerwca 2017 r., stronie niezadowolonej z rozstrzygnięcia przysługuje prawo wniesienia sprzeciwu, w terminie 14 dni od daty doręczenia decyzji. Sprzeciw taki rozpoznawany jest przez sąd na posiedzeniu niejawnym w terminie 30 dni od dnia jego wpływu do sądu. Znowelizowane przepisy p.p.s.a. przewidują instytucję sprzeciwu od decyzji kasatoryjnych. W niniejszej sprawie prokurator wniósł skargę od postanowienia SKO uchylającego postanowienie organu pierwszej instancji. SKO jako podstawę prawną swojego rozstrzygnięcia wskazało art. 138 § 2 k.p.a. Powstało zatem pytanie, czy sprzeciw może być wniesiony wyłącznie od decyzji o charakterze kasatoryjnym, czy też również od postanowień o takim charakterze. W ocenie sądu rozpoznającego sprawę, ilekroć przepisy p.p.s.a. regulują tryb wnoszenia środków zaskarżenia, to jest skarg lub sprzeciwów na decyzje administracyjne, uznać należy, że znajdują one również zastosowanie do postanowień, które z mocy art. 3 § 2 pkt 2 pkt 3 p.p.s.a. podlegają zaskarżeniu do sądu administracyjnego. Zatem do postanowień o charakterze kasatoryjnym, to jest do postanowień wydanych na podstawie art. 138 § 2 k.p.a., stosuje się przepisy Rodziału 3a p.p.s.a. Innymi słowy, od postanowień tych strona niezadowolona może wnieść sprzeciw, podlegający rozpoznaniu na zasadach określony w art. 64d i 64 e p.p.s.a. Przyjęcie innej wykładni oznaczałoby, że postanowienia wydane na podstawie art. 138 § 2 p.p.s.a., podlegające kognicji sądu administracyjnego winny być zaskarżone skargą a co za tym idzie, podlegają kontroli sądu w szerszym zakresie niż decyzje o charakterze kasatoryjnym. Oznaczałoby to, że w przypadku decyzji kasatoryjnej, strona niezadowolona z niej może skorzystać ze szczególnej, skróconej procedury sądowoadministracyjnej, w toku której badane jest jedynie czy zaistniały przesłanki do zastosowania art. 138 § 2 p.p.s.a., podczas gdy w przypadku postanowień strona z takiej możliwości skorzystać nie może. Wykładnia taka sprzeczna z celem wprowadzenia instytucji sprzeciwu, która miała na celu przyspieszenie postępowania administracyjnego, jak również ograniczenie wydawania przez organy drugiej instancji rozstrzygnięć o charakterze kasatoryjnym. Podsumowując, sąd uznał, że w niniejszej sprawie od postanowienia przysługiwała nie skarga (jak wskazano w pouczeniu zawartym w postanowieniu SKO) ale sprzeciw. W konsekwencji, uznać należy, że pismo z dnia 23 listopada 2017 roku mylnie zatytułowane "skarga" winno być rozpoznane jako sprzeciw od postanowienia z [...] czerwca 2017 roku. Rozważyć zatem należało, czy sprzeciw ten wniesiony został w terminie. Zgodnie z art. 64 c § 1 p.p.s.a. sprzeciw wnoszony jest w terminie 14 dni od dnia doręczenia skarżącemu decyzji. W niniejszej sprawie sprzeciw wniesiony został przez Prokuratora po upływie 5 miesięcy do dnia doręczenia postanowienia stronie. Jak wynika z akt administracyjnych przedstawionych sądowi, postanowienie SKO doręczone zostało stronom postępowania administracyjnego odpowiednio 22 i 23 czerwca 2017 roku, sprzeciw wniesiony został natomiast 24 listopada 2017 roku. Zgodnie z art. 64b § 1 p.p.s.a. do sprzeciwu stosuje się odpowiednio przepisy o skardze, jeżeli ustawa nie stanowi inaczej. Z dalszych przepisów Rozdziału 3a p.p.s.a., jak również z art.- 151a p.p.s.a. nie wynika, by w stosunku do sprzeciwu wyłączone zostało zastosowanie art. 53 § 3 p.p.s.a., to jest przepisu przewidującego możliwość wniesienia skargi przez prokuratora w dłuższym, bo sześciomiesięcznym terminie. Przyjąć zatem należy, że również sprzeciw od decyzji czy postanowienia wydanych na podstawie art. 138 § 2 k.p.a. może być wniesiony przez prokuratora w terminie 6 miesięcy od dnia doręczenia rozstrzygnięcia stronie. Wobec powyższego uznać należało, że sprzeciw wniesiony został w terminie. Przechodząc do meritum sprawy sąd wyjaśnia, że w postępowaniu wywołanym wniesieniem sprzeciwu sąd bada jedynie istnienie przesłanek do wydania rozstrzygnięcia o charakterze kasatoryjnym, to jest czy organ drugiej instancji prawidłowo uznał, że decyzja (postanowienie) organu pierwszej instancji została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Jak wynika z treści postanowienia SKO z [...] czerwca 2017 roku, podstawą do uchylenia postanowienia o zawieszeniu postępowania było uznanie, że z akt sprawy nie wynika, aby w stosunku do przedmiotowej nieruchomości toczyło się przed Ministrem Finansów postępowanie administracyjne w sprawie zastosowania przepisów ustawy z dnia 9 kwietnia 1968 roku, ani też postępowanie dotyczące przyznania odszkodowania, co oznacza, że w sprawie nie występuje zagadnienie wstępne uzasadniające zawieszenie postępowania. SKO podkreśliło, że ewentualne wszczęcie postępowania w trybie przepisów ustawy z dnia 9 kwietnia 1968 roku nie może stanowić podstawy do zawieszenia postępowania. SKO wskazało dodatkowo, że organ pierwszej instancji ponownie rozpoznając sprawę ustali jakie postępowania toczą się w stosunku do przedmiotowej nieruchomości i wyda odpowiednie rozstrzygnięcie. Sąd wskazuje w tym miejscu, że w sytuacji, w której organ drugiej instancji uznałby, że nie zachodzą przesłanki do zawieszenia postępowania, czyli uznałby, że postanowienie organu pierwszej instancji o zawieszeniu postępowania jest wadliwe, zobligowany byłby do uchylenia postanowienia o zawieszeniu, bez przekazywania temu organowi sprawy do ponownego rozpatrzenia. Sąd rozpoznający sprawę podziela bowiem stanowisko wyrażone przez Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z 28 października 2015 roku, II OSK 2518/15, w którym wskazano, że zgodnie z art. 144 k.p.a., w sprawach nieuregulowanych w rozdziale dotyczącym zażaleń, do zażaleń mają odpowiednie zastosowanie przepisy dotyczące odwołań. Oznacza to, że przepisy dotyczące odwołań, a więc także art. 138 k.p.a., do zażaleń mogą być stosowane wprost, z odpowiednimi modyfikacjami lub w ogóle. Na tej podstawie jest dopuszczalne orzeczenie przez organ odwoławczy jedynie o uchyleniu postanowienia organu pierwszej instancji. Wydanie postanowienia uchylającego rozstrzygnięcie organu pierwszej instancji i przekazujące mu sprawę do ponownego rozpoznania jest jednak możliwe jeżeli organ wyższego stopnia ustali, że organ pierwszej instancji naruszył przepisy postępowania i nie ustalił istotnych dla sprawy okoliczności faktycznych w związku z czym zachodzi konieczność podjęcia w tym zakresie czynności ustalenia stanu faktycznego przesądzającego o wyniku postępowania. W takiej sytuacji, organ drugiej instancji zobowiązany jest do uchylenia postanowienia i przekazania sprawy do ponownego rozstrzygnięcia organowi pierwszej instancji (por. stanowisko wyrażone w wyroku NSA z dnia z dnia 25 lipca 2017 roku, sygn. akt. II OSK 2934/15). Zatem, wbrew stanowisku wyrażonemu w punkcie 5 petitum skargi, możliwe jest sformułowanie sentencji postanowienia tak jak uczyniło to w niniejszej sprawie SKO, to jest uchylenie postanowienia o zawieszeniu postępowania i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania organowi pierwszej instancji, o ile organ ten naruszył przepisy postępowania i nie ustalił okoliczności faktycznych, których zaistnienie ma znaczenie dla ewentualnego wydania postanowienia. W niniejszej sprawie, w sentencji postanowienia SKO uchyliło zaskarżone postanowienie i przekazało sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji. W końcowej części uzasadnienia postanowienia SKO wskazane zostało, że organ pierwszej instancji zobligowany będzie do ustalenia, jakie postępowania toczą się przed Ministrem Finansów w stosunku do przedmiotowej nieruchomości i po dokonaniu stosownych ustaleń - do podjęcia stosownego rozstrzygnięcia. Oznacza to, że SKO uznało, iż konieczne jest zbadanie, czy rzeczywiście w sprawie występuje zagadnienie wstępne uzasadniające zawieszenie postępowania. Sąd wskazuje w tym miejscu, że w postanowieniu organu pierwszej instancji wskazane zostało, że zawieszenie postępowania następuje do czasu wyjaśnienia kwestii przyznania odszkodowania (która to kwestia wyjaśniona została już w przywołanym przez organ pierwszej instancji piśmie Ministerstwa Finansów z [...] kwietnia 2011 roku) oraz do czasu ewentualnego wszczęcia postępowania w trybie przepisów ustawy z dnia 9 kwietnia 1968 roku. W ocenie sądu w takiej sytuacji SKO prawidłowo przyjęło, że skoro w ocenie organu pierwszej instancji nie toczyło się żadne postępowanie dotyczące nieruchomości, to nie wystąpiła przesłanka z art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a., co oznacza, że organ pierwszej instancji naruszył powołany przepis. W takiej sytuacji, organ odwoławczy prawidłowo uznał, że dla rozstrzygnięcia, czy rzeczywiście stan faktyczny sprawy uzasadnia zawieszenie postępowania, konieczne było przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania w tym zakresie organowi pierwszej instancji. Sąd wyjaśnia w tym miejscu, że podziela pogląd, że organ drugiej instancji jest organem o charakterze reformatoryjnym a nie kontrolnym czy też wyłącznie kasatoryjnym. Jednak nie należy zapominać, że w tej konkretnej sprawie, ustalenie, czy rzeczywiście toczy się postępowanie dotyczące przedmiotowej nieruchomości ma podstawowe znaczenie dla ewentualnego podjęcia rozstrzygnięcia co do zawieszenia postępowania. Wobec powyższego sąd za niezasadne uznał zarzuty objęte punktem 1, 2 i 3 petitum sprzeciwu. Zarzut objęty punktem 4 petitum sprzeciwu nie mógł podlegać rozpoznaniu w niniejszym postępowaniu. Z mocy art. 64e p.p.s.a. sąd uprawniony był do badania wyłącznie, czy zaistniały przesłanki do zastosowania art. 138 § 2 p.p.s.a. Nie było zatem możliwe zbadanie, czy pogląd SKO, że przyznanie odszkodowania może być przyczyną wydania decyzji odmownej nie zaś zawieszenia postępowania, jest prawidłowy czy też nie. Końcowo sąd wyjaśnia, że przepisy p.p.s.a. przewidują, że sąd administracyjny orzeka w składzie trzech sędziów, z zastrzeżeniem § 2 i § 3 artykułu 16, chyba że ustawa stanowi inaczej (16 § 1 p.p.s.a.). Stosownie do art. 16 § 2 p.p.s.a. sąd administracyjny na posiedzeniu niejawnym orzeka w składzie jednego sędziego, chyba że ustawa stanowi inaczej. Przepisem przewidującym rozpoznanie sprawy przez sąd administracyjny na posiedzeniu w składzie trzech sędziów jest art. 120 p.p.s.a., zgodnie z którym w trybie uproszczonym sąd rozpoznaje sprawy na posiedzeniu niejawnym w składzie trzech sędziów. Wprowadzając instytucję sprzeciwu od decyzji kasatoryjnej ustawodawca nie prowadził zmian do p.p.s.a., z których wynikałoby, że sprawa winna być rozpoznana na posiedzeniu niejawnym w składzie innymi, niż wynikający z art. 16 § 1 p.p.s.a. , to jest w składzie innymi niż jednoosobowy. Wobec powyższego, sąd uznał, że sprawa winna być rozstrzygnięta na posiedzeniu niejawnym w składzie jednoosobowym. Uznając że zaskarżone postanowienie odpowiada prawu, zaś zarzuty podniesione w sprzeciwie są bezzasadne, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, na podstawie art. 151a § 2 p.p.s.a. oddalił sprzeciw.