I SA/Wa 1234/17

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Iwona Kosińska Sędziowie WSA Magdalena Durzyńska (spr.) WSA Przemysław Żmich Protokolant starszy sekretarz sądowy Katarzyna Krynicka po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 18 stycznia 2018 r. sprawy ze skargi J. S., D. B. i K. L. na decyzję Ministra Infrastruktury i Budownictwa z dnia [...] czerwca 2017 r. nr [...] w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności decyzji oddala skargę Decyzją [...] z dnia [...] czerwca 2017 r. Minister Infrastruktury i Budownictwa (dalej jako organ/minister) działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 1w związku z art. 127 § 3 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (dalej jako kpa) utrzymał w mocy decyzję Ministra Infrastruktury i Budownictwa nr [...] z dnia [...] lipca 2016 r. odmawiającą, z uwagi na brak przesłanek z art. 156 § 1 kpa, stwierdzenia nieważności decyzji Prezydium Rady Narodowej [...] nr [...] z dnia [...] lutego 1973 r. orzekającej o nieuwzględnieniu ("pozostawieniu bez uwzględnienia") wniosku o przyznanie odszkodowania za nieruchomość położoną w [...] przy ul. [...] stanowiącej działki o nr [...] i [...]. W uzasadnieniu wskazano, iż ww decyzją nr [...] z dnia [...] lutego 1973 r. (dalej jako decyzja z 1973 r.) Prezydium Rady Narodowej [...] działając na podstawie art. 53, 55 i 58 ustawy z dnia 12 marca 1958 r. o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości (Dz.U. z 1961 r. Nr 18, poz. 94 dalej jako ustawa) nie uwzględniło wniosku A. B. o przyznanie odszkodowania za nieruchomość położoną w [...] przy ul. [...] działki nr [...] i [...] z uwagi na przyznanie w odrębnej decyzji odszkodowania za inną nieruchomość, tj. działkę nr [...] położoną przy ul. [...] [...] w [...]. Organ wyjaśnił, że w postępowaniu nadzorczym dokonuje się oceny legalności kwestionowanych decyzji na podstawie przepisów prawa obowiązujących w dacie ich wydania, zarówno przepisów ustrojowych, procesowych, jak i materialnych. Podał, że nieruchomość w. położona przy ul. [...] ozn. nr hip. "[...]" lit [...], działki nr [...] i [...] została objęta działaniem dekretu z dnia 26 października 1945 r. o własności i użytkowaniu gruntów na obszarze [...] (Dz. U. z 1945 r. Nr 50, poz. 279 – dalej jako dekret). Z dniem wejścia w życie dekretu, tj. z dniem 21 listopada 1945 r. nieruchomość ta przeszła na własność Gminy [...], a następnie na własność Skarbu Państwa na podstawie art. 32 ust. 2 ustawy z dnia 20 marca 1950 r. o terenowych organach jednolitej władzy państwowej (Dz. U. z 1950 r. Nr 14, poz. 130). Kwestionowana decyzja z 1973 r. zapadła na podstawie art. 53 ust. 1 ustawy, zgodnie z którym jej przepisy dotyczące odszkodowania za wywłaszczone nieruchomości miały odpowiednie zastosowanie do odszkodowania za gospodarstwa rolne, sadownicze i warzywnicze na gruntach, które przeszły na własność Państwa na podstawie dekretu, jeżeli ich poprzedni właściciele lub następcy prawni tych osób, prowadzący wymienione gospodarstwa, pozbawieni zostali użytkowania wspomnianych gruntów po wejściu wżycie ustawy (tj. po dniu 5 kwietnia 1958 r.). Z kolei zgodnie z art. 53 ust. 2 przepisy ustawy miały odpowiednie zastosowanie do przejętych na podstawie dekretu domów jednorodzinnych i jednej działki budowlanej przeznaczonej pod budowę domu jednorodzinnego. W toku postępowania nadzorczego organ ustalił, że w dacie wejścia w życie dekretu nieruchomość ozn. nr hip. [...] lit. [...]" (działki nr [...] i [...]) objęta była Planem rozparcelowanych gruntów z oznaczeniem zabudowy [...] zatwierdzonym przez Wojewodę [...] w dniu [...] lipca 1932 r., który przewidywał dla terenu przedmiotowej nieruchomości zabudowę [...], na pozostałej części nieruchomości, w tym części [...] plan przewidywał utworzenie [...]. Organ uznał zatem, że działki nr [...] i [...] położone przy ul. [...], mogły być przeznaczone pod budownictwo jednorodzinne; zaś utrata możliwości faktycznego użytkowania tego gruntu nastąpiła w związku z decyzją lokalizacyjną nr [...] z dnia [...] sierpnia 1971 r. przeznaczającą go pod budowę osiedla mieszkaniowego [...]. Ponieważ A. B. był właścicielem trzech działek budowlanych przeznaczonych pod budownictwo jednorodzinne lub zabudowanych domem jednorodzinnym, tj. działek położonych przy ul. [...] (o pow.[...] m2), (o pow.[...] m2) i [...] (o pow.[...] m2) to uwzględniając art. 53 ust. 2 ustawy; przewidujący możliwość ustalenia odszkodowania tylko za jedną budowlaną działkę "dekretową" położoną w [...], - wniosek o przyznanie odszkodowania za dwie działki załatwiono odmownie. Nie budzi bowiem wątpliwości, że A. B. na podstawie decyzji Prezydium Rady Narodowej [...] nr [...] z dnia [...] lutego 1973 r. w trybie art. 53 ust. 2 ww. ustawy otrzymał odszkodowanie za nieruchomość położoną przy ul. [...] ozn. nr hip. "[...]" działka nr [...] (odszkodowanie ustalono za: grunt, rośliny i zabudowania, tj. dom jednorodzinny). W tym stanie rzeczy organ uznał, że skoro A. B. uzyskał uprzednio odszkodowanie za jedną działkę położoną w [...], to organ odszkodowawczy nie mógł przyznać odszkodowania za kolejne działki, a zatem że decyzja z 1973 r. nie naruszała prawa. Odnosząc się do zarzutów wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy minister podał, że jeśli chodzi o kwestie przeznaczenia nieruchomości i możliwości ich rolniczego wykorzystania, to decydujące znaczenie w tym zakresie (gdy chodzi o określenie charakteru nieruchomości) miała data wejścia w życie dekretu. Minister przywołał tu charakter ww działek wynikający z aktu notarialnego z [...] maja 1959 r. Wskazał też, że bez znaczenia dla wyniku sprawy jest kwestia ustalenia odszkodowania za nieruchomość przed rozpoznaniem wniosku dekretowego. Podkreślił, że odszkodowanie określone w art. 53 ust. 1 i 2 ustawy ustala się bez względu na to, czy poprzedni właściciel lub jego następca prawny złożyli wniosek o przyznanie prawa własności czasowej i czy przyznane zostało im do chwili pozbawienia ich użytkowania prawo własności czasowej do gruntu. Przywołał w tym zakresie wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie 9 grudnia 2015 r., sygn. akt IV SA/Wa 2465/15, publ. www.orzeczenia.nsa.gov.pl). Minister odniósł się także do zarzutu pominięcia w postępowaniu J. B. - żony A. B.. Co do tego wskazał, że brak udziału strony postępowania nie stanowi rażącego naruszenia prawa w rozumieniu art. 156 § 1 kpa lecz jest przesłanką wznowieniową wskazaną w art. 145 § 1 pkt 4 kpa regulującym odrębny, niezależny od stwierdzenia nieważności tryb postępowania nadzwyczajnego. Zdaniem ministra w sprawie nie doszło też do naruszenia art. 107 § 3 kpa, gdyż uzasadnienie faktyczne i prawne decyzji spełnia wymogi wskazane w tym artykule. Za niezasadne uznał on także zarzuty naruszenia art. 6, 7 i 77 § kpa. W skardze skierowanej do tut. Sądu J. S., D. B., K. L. (dalej jako skarżące) zarzuciły ministrowi: 1) naruszenie art. 156 § 1 pkt 2 kpa poprzez utrzymanie w mocy decyzji Ministra Infrastruktury i Budownictwa nr [...] z [...] lipca 2016 r. odmawiającej stwierdzenia nieważności decyzji Prezydium Rady Narodowej [...] z dnia [...] lutego 1973 r. znak [...] i tym samym utrzymanie decyzji Prezydium Rady Narodowej [...] w obrocie prawnym, pomimo wydania jej z rażącym naruszeniem prawa materialnego oraz procesowego w postaci: a) art. 53 § 1 i 2 ustawy poprzez niewłaściwą ocenę i brak wyjaśnienia przesłanek ich zastosowania w sprawie; b) art. 7 pkt 1, 2 i 5 dekretu poprzez brak odniesienia się do powyższych przepisów w treści decyzji Prezydium Rady Narodowej [...] oraz pominięciu wniosku o przyznanie własności czasowej zgłoszonego przez następców prawnych właścicieli nieruchomości; c) art. 5, art. 6, art. 9 oraz art. 71 § 1 i art. 99 § 2 kpa (w brzmieniu obowiązującym na dzień wydania decyzji Prezydium Rady Narodowej [...]) poprzez wydanie decyzji sprzecznych z prawem, bez wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy, nie zawierającej uzasadnienia faktycznego i prawnego oraz z pominięciem J. B. jako strony postępowania odszkodowawczego; 2) naruszenie w toku postępowania o stwierdzenie nieważności decyzji Prezydium Rady Narodowej [...] przepisów art. 6, art. 7 i 77 § 1 kpa oraz art. 107 § 3 kpa poprzez przeprowadzenie postępowania administracyjnego z naruszeniem zasady praworządności, bez wyczerpującego zbadania i rozpatrzenia wszelkich okoliczności faktycznych związanych z ocenianą decyzją oraz z zaniechaniem wyczerpującego uzasadnienia faktycznego i prawnego wydanych w sprawie decyzji; 3) naruszenie art. 138 § 1 pkt 2 kpa poprzez utrzymanie w mocy decyzji Ministra Infrastruktury i Budownictwa nr [...] z [...] lipca 2016 r. naruszającej przepis art. 156 § 1 pkt 2 kpa, pomimo iż organ winien był uchylić wyżej wymienioną decyzję i stwierdzić nieważność decyzji z 1973 r. Skarżące wniosły o uchylenie zaskarżonej decyzji ministra z dnia [...] czerwca 2017 r. o nr [...] w całości wraz z uchyleniem wydanej w I instancji decyzji nr [...] z [...] lipca 2016 r. w całości; ponadto w razie uznania, że w sprawie zachodzą przesłanki z art. 145a § 1 ppsa o zobowiązanie organu do wydania w zakreślonym przez Sąd terminie decyzji zgodnej z ich wnioskiem a także o zasądzenie kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych. Skarżące zarzuciły ponownie, że w 1958 r. spadkobierca właściciela dekretowego uznanego za zmarłego z dniem [...] maja 1946 roku zwrócił się o "przywrócenie terminu na złożenie wniosku w sprawie uzyskania tytułu własności" oraz że wniosek ten ostatecznie przyjęto ale dotychczas go nie rozpoznano. Podniosły, że wniosek ten uznać należało za wniosek złożony w trybie art. 7 pkt 1 dekretu, który zmierzał do przyznania prawa własności czasowej do działek [...] i [...]. Zakwestionowały w związku z tym twierdzenie, iż "właściciel nieruchomości nie złożył w prekluzyjnym terminie 6 miesięcy wniosku o przyznane prawa własności czasowej (...)" i podniosły, że powinien być rozpoznany przed wnioskiem A. B. o przyznanie odszkodowania przy czym zarzuciły, że ww nie składał wniosku o odszkodowanie oraz że istnieją wątpliwości czy była podstawa do wydania decyzji w trybie art. 53 ustawy. Skarżące zarzuciły też, że w 1973 r. doszło do rażącego naruszenia przepisów prawa materialnego w postaci art. 53 ust. 1 i 2 ustawy, wskazały na lakoniczne uzasadnienie, stanowiące niemal całkowite powielenie decyzji wydawanych przez ten sam organ w innych sprawach oraz zbadania jako jedynej okoliczności kwestii przyznania A. B. odszkodowania za działkę nr [...]. Powieliły zarzuty odwołania wskazujące na to, że ich poprzednik na ww działkach mógł prowadzić produkcję rolną. Dalej skarżące przywołały zasady postępowania administracyjnego i kolejny raz zarzuciły, że decyzję z 1973 r. skierowano wyłącznie do A. B., z pominięciem J. B., co stanowi rażące naruszenie prawa, gdyż w tym czasie w toku było postępowanie w sprawie o rozwód pomiędzy ww małżonkami, a rozwód został orzeczony wyrokiem z dnia [...] lutego 1973 r. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie. Sąd zważył co następuje: Skarga nie zasługuje na uwzględnienie. Postępowanie w niniejszej sprawie toczyło się w oparciu o przepisy art.156-158 kpa, a zatem jego przedmiotem było ustalenie, czy kwestionowana decyzja z 1973 r. została wydana z wadami, o których mowa art. 156 § 1 kpa. W toku takiego postępowania organ administracji bada czy przy wydawaniu decyzji podlegającej weryfikacji zostały spełnione ustawowe wymagania warunkujące wydanie orzeczenia zgodnego z prawem. Poza sporem pozostaje okoliczność, że postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji administracyjnej jest postępowaniem nadzwyczajnym i stanowi formę nadzoru. Postępowanie nadzorcze podlega takim samym regułom procesowym, jak postępowanie zwykłe z tym, że odmienny jest przedmiot obu postępowań. W postępowaniu zwykłym organ zmierza do wyjaśnienia stanu faktycznego i rozstrzyga merytorycznie sprawę, zaś w postępowaniu nadzorczym przedmiotem jest decyzja (z reguły ostateczna) i ustalenie, czy została ona wydana z kwalifikowanymi wadami, o których stanowi art.156 § 1 kpa. W przypadku ich ustalenia organ ma obowiązek stwierdzić nieważność decyzji, chyba, że zachodzi sytuacja, o której mowa w art. 156 § 2 kpa. Z uwagi jednak na fakt, że stwierdzenie nieważności decyzji jest wyjątkiem od ogólnej zasady trwałości decyzji ostatecznych (art. 16 § 1 kpa), może mieć ono miejsce tylko wtedy, gdy decyzja w sposób niewątpliwy dotknięta jest przynajmniej jedną z wad wymienionych w art. 156 § 1 kpa. Z tego też powodu wykładnia tych przesłanek winna mieć charakter ścieśniający. Oznacza to, że nie każdy (nawet uzasadniony) zarzut naruszenia prawa może być skuteczną podstawą wzruszenia decyzji w tym trybie. Z powyższego wynika, iż wyeliminowanie z obrotu prawnego orzeczenia na podstawie art. 156 § 1 pkt 2 kpa wymaga bezspornego ustalenia, że decyzja ta w sposób oczywisty naruszała w chwili jej wydania przepis prawa. Skarżące swoje żądanie stwierdzenia nieważności decyzji z 1973 r. uzasadniały rażącym naruszeniem prawa przez organ, tj. wystąpieniem przesłanki wskazanej w art. 156 § 1 pkt 2 kpa. W orzecznictwie przyjęto, iż naruszenie prawa tylko wtedy ma charakter "rażący", gdy akt administracyjny został wydany wbrew nakazowi lub zakazowi ustanowionemu w przepisie prawnym, gdy wbrew wszystkim przesłankom przepisu nadano prawa albo ich odmówiono, albo też wbrew tym przesłankom obarczono stronę obowiązkiem albo uchylono obowiązek. Przyjmuje się, że cechą rażącego naruszenia prawa jest to, że treść aktu pozostaje w sprzeczności z treścią przepisu przez proste zestawienie ich ze sobą, a nadto gdy tak wydana decyzja nie może być zaakceptowana przez organy praworządnego państwa i powinna zostać wyeliminowana z obrotu prawnego. Ocena decyzji z 1973 r. dokonana pod tym katem przez organ nie budzi wątpliwości Sądu. Zaskarżona decyzja i decyzja ją poprzedzająca nie naruszają prawa. Zawierają przy tym zwięzłe i wyczerpujące uzasadnienie wypełniające kryteria z art. 107 § 3 kpa. Skarga zawiera natomiast lakoniczne zarzuty, sprowadzające się w głównej mierze do kwestii procesowych, które nie znajdują uzasadnienia. Nawet zarzuty dotyczące decyzji z 1973 r., której nieważność zarzuciły skarżące, w znamiennej większości sprowadzają się do zarzutów natury procesowej a nie do rażącego naruszenia prawa, zwłaszcza gdy chodzi o prawo materialne. Wszystkie te zarzuty nie uzasadniają wyeliminowania po ponad 40 latach odmownej decyzji odszkodowawczej z 1973r. Powodem do stwierdzenia nieważności decyzji z 1973 r. nie może być w szczególności jej uzasadnienie podobne do innych tego typu decyzji bądź też uzasadnienie niewyczerpujące czy też zbyt pobieżne (według skarżących), szczególnie że nie wskazują co nie zostało wyjaśnione. Trzeba podkreślić, że stan faktyczny sprawy a także jej stan prawny został opisany w decyzji z 1973r. a ponadto organ nadzorczy szczegółowo ponownie przeanalizował przebieg ówcześnie powadzonego postępowania, i przedstawił płynące z niego wnioski. Tymczasem skarżące zarzucają organowi orzekającemu w 1973 r. wydanie decyzji sprzecznych z prawem, bez wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy, nie zawierającej uzasadnienia faktycznego i prawnego – jak się wydaje z uwagi na to, iż wskazane w niej wyjaśnienie stanu faktycznego i prawnego nie odpowiada preferencjom skarżących. Skoro bowiem stan faktyczny sprawy został wskazany poprzez określenie każdej z 3 działek małżonków B., to nie można zarzucać, że organ orzekający wówczas czy też organ nadzoru orzekający w trybie nieważnościowym nie zbadali stanu faktycznego sprawy. I tak np. kwestię kwalifikacji jako budowlanych działek objętych kwestionowaną w trybie nadzorczym decyzją tj. kwestię przeznaczenia w planie miejscowym regularnych działek o pow. ok. [...] mkw organ wyjaśnił w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji z powołaniem się na konkretne dokumenty, których wiarygodności strona skarżąca nie podważyła (m.in. akt notarialny z [...] maja 1959r.). W sprawie nie przedstawiono też jakiegokolwiek dowodu wskazującego na inne przeznaczenie ww działek czy dowodów wskazujących na to, iż było ich w istocie mniej lub więcej, albo że te dwie osobno położone regularne działki budowlane stanowiły w istocie gospodarstwo rolne objęte dyspozycją normy z art. 53 ust. 1 ustawy. Nietrafny jest też zarzut co do tego, że A. B. nie złożył wniosku o odszkodowanie bądź też, że jego ówczesna żona J. B. została pominięta w toku postępowania. Z akt sprawy administracyjnej jednoznacznie wynika, iż oboje małżonkowie B. brali czynny udział w postępowaniu. A. B. był przesłuchiwany i razem z małżonką składał do akt pisemne oświadczenia co do podziału majątku wspólnego; składał też oświadczenia co do tego, że nie otrzymał dotychczas odszkodowania. W świetle takiej aktywności strony nie sposób też przyjąć, że nie złożyła ona wniosku o odszkodowanie. Jeśli zaś chodzi o zarzut dot. pominięcia J. B., która jak już wskazano bez wątpienia brała udział w tym postępowaniu ale nie doręczono jej decyzji, to jak słusznie wskazał organ, mógłby on być ewentualnie przedmiotem badania w postępowaniu wznowieniowym prowadzonym w oparciu o art. 145 § 1 pkt. 4 kpa a nie w trybie nieważnościowym. Nade wszystko, jak wynika z aktu notarialnego z [...] maja 1959 r. działki te A. B. nabył do majątku osobistego a nie do majątku wspólnego; jego żona nie musiała być zatem adresatem decyzji dotyczących odszkodowania. Wreszcie, nie sposób przyjąć, że decyzję w przedmiocie odszkodowania wydano z rażącym naruszeniem prawa z tego powodu, że nie był wówczas rozpoznany wniosek dekretowy o przyznanie prawa własności czasowej do ww gruntów. Nawet gdyby istotnie doszło do takiej konfiguracji czasowej przy rozpoznawaniu wniosków dekretowego i odszkodowawczego, to zasadnie organ wskazał, iż nie stanowiłoby to rażącego naruszenia prawa uzasadniającego po 40-latach wzruszenie ostatecznej decyzji administracyjnej. Wniosek dekretowy o przyznanie wieczystej dzierżawy został rozpoznany ostateczną decyzją z [...] maja 1972 r. (co do działki [...]) i decyzja ta znajduje się w aktach administracyjnych ww sprawy. Poprzednik skarżących nie był stroną tego postępowania, nie składał wniosków dekretowych. Nie był także stroną postępowania dot. pozostałych działek, w aktach nie ma dokumentów dotyczących postępowania dekretowego prowadzonego w trybie art. 7 dekretu a ewentualne zarzuty co do tych postępowań, o ile były one prowadzone, skarżące winny podnosić w tych postępowaniach bądź przedstawić organowi konkretne dowody wskazujące na ich zasadność. Nieważności postępowania nie można bowiem domniemywać. Nie można też po kilkudziesięciu latach wymagać od organu nadzoru aby od początku badał całą sprawę główną snując jedynie przypuszczenia co do wadliwości prowadzonego w niej postępowania. Aby można było uznać naruszenie prawa za podstawę stwierdzenia nieważności decyzji musi być ono rażące i oczywiste a nie leżeć jedynie w sferze przypuszczeń i wątpliwości artykułowanych jako niewyczerpujące wyjaśnienie wszystkich aspektów sprawy. Sąd nie dopatrzył się zatem naruszenia przez organ przepisów wyartykułowanych w skardze, w tym: art. 6, art. 7 i 77 § 1 kpa oraz art. 107 § 3 kpa, czy art. 138 § 1 pkt 2 kpa. Organ prawidłowo przeprowadził postępowanie a swoje wnioski jednoznacznie przedstawił w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Nie doszło też do naruszenia art. 53 § 1 i 2 ustawy poprzez niewłaściwą ocenę i brak wyjaśnienia przesłanek ich zastosowania w sprawie. Organy (orzekające w postępowaniu głównym i nadzorczym) wyjaśniły przesłanki zastosowania art. 53 ust. 2 ustawy. Treść tego przepisu nie budzi wątpliwości. Wskazuje mianowicie, iż w przypadku gruntów "dekretowych" odszkodowanie ustalano tylko za jedną działkę budowlaną bądź dom jednorodzinny. Skoro zatem w sprawie nie budzi wątpliwości, iż osobną ostateczną decyzją przyznano A. B. odszkodowanie za nieruchomość zabudowaną domem jednorodzinnym, to wydając w 1973 r. merytoryczną decyzję odmowną co do dwóch pozostałych osobno położonych działek budowlanych organ nie tylko nie naruszył rażąco prawa, ale nie naruszył tego prawa w ogóle. W związku z tym Sąd na podstawie art. 151 ppsa orzekł jak w sentencji.