I OSK 1445/18

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Tamara Dziełakowska (spr.) Sędziowie sędzia NSA Jolanta Sikorska sędzia del. WSA Agnieszka Miernik Protokolant starszy asystent sędziego Paweł Konicki po rozpoznaniu w dniu 15 stycznia 2020 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej D. R. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Białymstoku z dnia 18 stycznia 2018 r. sygn. akt II SA/Bk 782/17 w sprawie ze skargi D. R. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w B. z dnia [...] sierpnia 2017 r. nr [...] w przedmiocie odmowy uchylenia decyzji w sprawie zatwierdzenia projektu podziału nieruchomości oddala skargę kasacyjną. Zaskarżonym wyrokiem z 18 stycznia 2018 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku (sygn. akt II SA/Bk 782/17) oddalił skargę D. R. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w B. z [...] sierpnia 2017 r., utrzymującą w mocy decyzję organu I instancji z [...] lipca 2017 r. w przedmiocie odmowy uchylenia decyzji w sprawie zatwierdzenia projektu podziału nieruchomości. Powyższy wyrok wydany został w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych: Decyzją z [...] maja 2016 r. Wójt Gminy J. na podstawie art. 93 ust. 2a, art. 94, art. 96 ust. 1 i art. 97 ust. 3 ustawy z 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (tekst jedn. Dz. U. z 2015 r., poz. 1774 ze zm. – zwanej dalej u.g.n.) oraz art. 104 i art. 107 K.p.a. zatwierdził projekt podziału nieruchomości rolnej – działki położonej we wsi [...], oznaczonej w ewidencji gruntów jako działka nr [-A-]/2 o powierzchni 0,31 ha, stanowiącej własność D. R. na działki: nr geod. [-A-]/3 o pow. 0,23 ha i [-A-]/4 o pow. 0,0795 ha. W uzasadnieniu tej decyzji wskazano, że wydzielona działka nr geod. [-A-]/4 o powierzchni 0,0795 ha przeznaczona zostanie na powiększenie nieruchomości sąsiedniej tj. działki nr [-C-]/2 stanowiącej rolniczą drogę dojazdową do pól i łąk. Wniosek o wznowienie ww. postępowania złożył D. R.– właściciel nieruchomości stanowiącej działkę nr [-B-]/2 położoną w bezpośrednim sąsiedztwie działki dzielonej (po podziale nr [-A-]/4). Postanowieniem z [...] lipca 2017 r. Wójt Gminy J. na podstawie art. 148, art. 149 i art. 150 § 1 w związku z art. 145 § 1 pkt 4 K.p.a. wznowił postępowanie zakończone wydaniem powyższej decyzji. Decyzją z [...] lipca 2017 r. Wójt Gminy J. na podstawie art. 151 § 1 pkt 1 K.p.a. w związku z art. 97 ust. 1 u.g.n. odmówił uchylenia decyzji z [...] maja 2016 r. Zdaniem Wójta wniosek skarżącego oparty na przesłance z art. 145 § 1 pkt 4 K.p.a. okazał się nieuzasadniony z uwagi na fakt, iż nie mógł on być stroną postępowania podziałowego, a zatem jego interes prawny nie został naruszony. Okoliczność, że jest on właścicielem działki [-B-]/2 graniczącej z działką [-A-]/2, będącą przedmiotem podziału, nie uzasadniała przyjęcia, iż jest on stroną postępowania o podział działki [-A-]/2. Decyzją z [...] sierpnia 2017 r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w B. utrzymało w mocy zaskarżoną decyzję, podtrzymując stanowisko organu I instancji, że odwołującemu nie przysługiwał w postępowaniu podziałowym przymiot strony. Skargę na powyższą decyzję złożył D. R. W odpowiedzi na skargę organ odwoławczy wniósł o jej oddalenie. Oddalając powyższą skargę na podstawie art. 151 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2017 r., poz. 1369 – zwanej dalej P.p.s.a.), Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku podzielił stanowisko, że brak było podstaw do uznania skarżącego za stronę postępowania podziałowego. Sam fakt graniczenia działki stanowiącej własność skarżącego z działką będącą przedmiotem podziału, w wyniku którego wydzielono działkę [-A-]/4 z przeznaczeniem jej pod drogę dojazdową do działki [-C-] nie daje jeszcze podstaw do uznania, iż skarżący winien być stroną postępowania podziałowego w oparciu o art. 28 K.p.a. Podział działki [-A-]/2 nastąpił w granicach tej działki i nie naruszył uprawnień właścicielskich skarżącego do działki [-B-]/2. Na datę podziału wydzielona działka [-A-]/4 granicząca z działką skarżącego, której własność po dokonaniu podziału, została przeniesiona na rzecz Gminy J. z przeznaczeniem w przyszłości pod drogę nie uzyskała statusu drogi publicznej. Stąd też za całkowicie chybione uznał Sąd wyprowadzanie przez skarżącego swojego interesu prawnego z art. 43 ust. 1 w zw. z art. 2 ust. 1 i art. 7 ust. 1 ustawy o drogach publicznych jako, że w wyniku podziału nie powstała żadna droga publiczna i tej okoliczności skarżący nie wykazał. W sprawie nie doszło do naruszenia wskazanych w skardze przepisów postępowania ani też art. 97 ust. 1 u.g.n. Skargę kasacyjną od powyższego wyroku złożył D. R., zaskarżając go w całości i zarzucając mu naruszenie: - przepisów postępowania, mające istotny wpływ na wynik sprawy, tj.: 1. art. 151 w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 lit. c w zw. z art. 106 § 3 art. 141 § 4 w zw. z art. 134 § 1 P.p.s.a. zw. z art. 7, art. 77 § 1, art. 8 K.p.a. polegające na przyjęciu błędnych ustaleń faktycznych: • brak dostrzeżenia przez Sąd, iż doszło do naruszenia przepisów postępowania administracyjnego ze względu na brak wnikliwej analizy sprawy, naruszenie przez organ zasady działania w oparciu i w graniach prawa, zasady praworządności i słusznego interesu społecznego i interesu obywateli, a zatem zaskarżona decyzja powinna zostać uchylona na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c P.p.s.a., • uznanie, iż skarżący nie udowodnił, że w wyniku podziału nieruchomości nie powstała droga publiczna, podczas gdy wynika to z pełnej analizy akt sprawy zaś samo postępowanie dowodowe przed wojewódzkim sądem administracyjnym jest dopuszczalne o tyle, o ile Sąd poweźmie wątpliwości co do prawidłowego ustalenia stanu faktycznego sprawy przez organ administracji; zaskutkowało to błędnym wnioskiem, że w sąsiedztwie skarżącego nie powstała ani nie powstanie droga, • brak odniesienia się przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku do wszystkich zarzutów i twierdzeń podniesionych przez skarżącego w skardze, a także ustnie na rozprawie w dniu 18 stycznia 2018 r. a także ogólnikowe uzasadnienie wydanego wyroku, co uniemożliwia dokonanie kontroli kasacyjnej wyroku, - prawa materialnego, które to uchybienie miało istotny wpływ na wynik sprawy, tj.; 2. art. 151 w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 lit. a P.p.s.a. w zw. z art. 97 ust. 1 i 3 u.g.n. poprzez jego błędną interpretację skutkującą przyjęciem, iż w postępowaniu o podział nieruchomości stroną postępowania są wyłącznie właściciele i użytkownicy wieczyści nieruchomości, powyższe naruszenie przepisu materialnego miało istotny wpływ na wynik sprawy, bowiem prawidłowa wykładnia przepisu przez Wojewódzki Sąd Administracyjny pozwalałaby stwierdzić, iż katalog ten odnosi się jedynie do osób mogących wszcząć postępowanie podziałowe, a zatem skarżącemu przysługuje status strony w toku dalszego postępowania podziałowego, co w omawianym przypadku prowadziłoby do konieczności uwzględnienia skargi, 3. art. 151 w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 lit. a P.p.s.a. w zw. art. 28 K.p.a. zw. z art. 97 ust. 1 u.g.n. poprzez jego błędną interpretację skutkującą przyjęciem, iż jedynie art. 97 ust. 1 wyznacza katalog stron w sprawie o podział nieruchomości, podczas gdy należało odnieść się szeroko do art. 28 K.p.a. i zgodnie z jego brzmieniem wyznaczyć krąg stron postępowania i przyznać skarżącemu status strony w toku dalszego postępowania podziałowego, co prowadziłoby do konieczności uwzględnienia skargi, 4. art. 151 w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 lit. a P.p.s.a. w zw. art. art. 43 ust. 1. w zw. z art. 2 ust. 1 i art. 7 ust. 1 ustawy o drogach publicznych w zw. z § 68 ust. 3 pkt 7 ppkt a rozporządzenia Ministra Rozwoju Regionalnego i Budownictwa z 29 marca 2001 r. w sprawie ewidencji gruntów i budynków poprzez dopuszczenie przez Sąd błędnej subsumcji i wadliwe uznanie, że ustalony stan faktyczny nie odpowiada hipotezie określonej w normie prawnej, a co za tym idzie pominięcie, iż zakwalifikowanie danej nieruchomości w ewidencji gruntów i budynków pod symbolem "dr" kwalifikuje ją jako drogę publiczną, a także pominięcie, iż przepisy te wyznaczają interes prawnego skarżącego, co doprowadziło do oddalenia skargi, 5. art. 151 w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 lit. a P.p.s.a. w zw. art. 140 K.c. poprzez dopuszczenie przez Sąd błędnej subsumcji i wadliwe uznanie, że ustalony stan faktyczny nie odpowiada hipotezie określonej w normie prawnej i przyjęcie błędnego założenia, iż skarżącemu nie przysługuje ochrona jego własności, choć taką ochronę w najszerszym wariancie przyznano stronie, która zainicjowała postępowanie podziałowe, co doprowadziło do oddalenia skargi, 6. art. 151 w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 lit. a P.p.s.a. w zw. art. 32 ust. 1 i 2 oraz art. 64 ust. 2 Konstytucji poprzez dopuszczenie przez Sąd błędnej subsumcji i wadliwe uznanie, że ustalony stan faktyczny nie odpowiada hipotezie określonej w normie prawnej a zatem nie doszło do nierównego traktowania podmiotów postępowania administracyjnego, dyskryminowania praw skarżącego jako właściciela, przyznania ochrony właścicielskiej tylko podmiotowi inicjującemu postępowanie podziałowe a więc naruszenia zasady równej ochrony prawa własności, co doprowadziło do oddalenia skargi. Wskazując na powyższe zarzuty, skarżący wniósł o uwzględnienie skargi, zmianę orzeczenia Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego poprzez uchylenie decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego z [...] sierpnia 2017 r., ewentualnie o uwzględnienie skargi, uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu, a także o zasądzenie na rzecz skarżącego od organu kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego, wraz z opłatą od pełnomocnictwa, według norm przepisanych. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga kasacyjna nie zawiera usprawiedliwionych podstaw. Mimo ich wielości w sprawie zasadniczy problem dotyczy wyłącznie tego czy skarżącemu w postępowaniu podziałowym dotyczącym sąsiedniej nieruchomości przysługiwał przymiot strony postępowania. Słusznie organy obu instancji i Sąd pierwszej instancji uznały, że nie. Stanowisko to należy w pełni podzielić. Znajduje ono zresztą potwierdzenie w utrwalonym i jednolitym w tym przedmiocie orzecznictwie sądowoadministracyjnym. Należy jednak nadmienić, że orzecznictwo to w większości odnosi się do podziałów dokonywanych na podstawie art. 93 ust. 1 u.g.n. W rozpatrywanej sprawie postępowanie wznowieniowe prowadzone było w stosunku do decyzji wydanej w trybie art. 93 ust. 2a u.g.n. Stosownie do tego przepisu "(p)odział nieruchomości położonych na obszarach przeznaczonych w planach miejscowych na cele rolne i leśne, a w przypadku braku planu miejscowego wykorzystywanych na cele rolne i leśne, powodujący wydzielenie działki gruntu o powierzchni mniejszej niż 0,30000 ha, jest dopuszczalny, pod warunkiem, że działka ta zostanie przeznaczona na powiększenie sąsiedniej nieruchomości lub dokonana zostanie regulacja granic miedzy sąsiadującymi nieruchomościami. W decyzji zatwierdzającej podział nieruchomości określa się termin na przeniesienie praw do wydzielonych działek gruntu, który nie może być dłuższy niż 6 miesięcy od dnia, w którym decyzja zatwierdzająca podział nieruchomości stała się ostateczna". W okolicznościach rozpatrywanej sprawy, jak wynika z mapy załączonej do decyzji podziałowej podział spowodował wydzielenie działki [-A-]/4 w granicy z działką skarżącego przeznaczonej na powiększenie działki gminnej nr [-C-]/2 stanowiącej drogę dojazdową do pól i łąk. Z tego względu skarżący twierdzi, że wyniku podziału w jego sąsiedztwie powstała droga gminna oraz że w wyniku podziału doszło do zmiany lokalizacji dotychczasowego przebiegu drogi. Z załączonych do skargi dokumentów wynika, że ta dotychczasowa droga w większej części zlokalizowana była na działce dzielonej o numerze [-A-]/2 i biegła w zasadzie przez jej środek. Bez względu jednak na specyfikę dokonanego podziału (w celu wydzielenia działki na powiększenie innej nieruchomości) skarżącemu jako właścicielowi nieruchomości sąsiedniej zarówno w stosunku do nieruchomości dzielonej jak i tej mającej ulec w przyszłości powiększeniu, nie przysługiwał przymiot strony postępowania. Analizując ten problem w pierwszej kolejności należy wyjaśnić, że istotą interesu prawnego jest jego związek z konkretną normą prawa materialnego, tj. taką normą, którą można wskazać jako jego podstawę i z której podmiot legitymujący się tym interesem może wywodzić swoje racje (wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 30 czerwca 1999 r., sygn. akt IV SA 629/97, publ. LEX nr 47855). Jak przyjmuje się w orzecznictwie sądowoadministracyjnym mieć interes prawny w postępowaniu administracyjnym znaczy to samo, co ustalić przepis prawa materialnego, na podstawie którego można skutecznie żądać czynności organu z zamiarem zaspokojenia jakiejś własnej potrzeby albo żądać zaniechania lub ograniczenia czynności organu, sprzecznych z potrzebami danego podmiotu - strony postępowania. Interes prawny powinien być konkretny, indywidualny, aktualny i sprawdzalny obiektywnie, dający się zaspokoić przez wydanie decyzji. Interes prawny, którego istnienie warunkuje przyznanie osobie przymiotu strony w określonej sprawie, musi bezpośrednio dotyczyć jej sfery prawnej. Brak bezpośredniości wpływu sprawy na sferę prawną osoby nie pozwala na uznanie jej za stronę (M. Jaśkowska, A. Wróbel, Kodeks postępowania administracyjnego Komentarz, Zakamycze 2000, s. 238). Poglądy te, wielokrotnie zresztą przywoływane przez sądy i organy w sprawach w których zagadnieniem spornym jest interes prawny strony postępowania wskazują, że musi istnieć przepis prawa materialnego (zasadniczo administracyjnego), który dany interes faktyczny chroni prawnie. W rozpoznawanej sprawie taki przepis prawa (biorący w ochronę interes faktyczny skarżącego) nie istnieje. Wbrew wywodom skargi kasacyjnej interesu skarżącego nie chronią ani powołane przepisy ustawy o drogach publicznych, ani też art. 140 kodeksu cywilnego. Odwoływanie się do regulacji zawartych w ustawie o drogach publicznych jest chybione przede wszystkim z tego względu, iż w wyniku podziału w sąsiedztwie działki skarżącego nie powstała jakakolwiek droga i należy to zaakcentować, gdyż cała argumentacja skargi kasacyjnej zasadza się na twierdzeniu, że w sąsiedztwie działki skarżącego powstała droga. Jeżeli rzeczywiście do tego doszło to nie był to bezpośredni skutek decyzji podziałowej lecz skutek innych czynności prawnych najprawdopodobniej cywilnoprawnych związanych z przeniesieniem własności wydzielonej działki nr [-A-]/4 na podmiot publiczny. Również wskazywanie na treść przepisu § 68 ust. 3 pkt 7 ppkt a rozporządzenia Ministra Rozwoju Regionalnego i Budownictwa z 29 marca 2001 r. w sprawie ewidencji gruntów i budynków jest chybione. Przepis ten stanowi, że grunty zabudowane i zurbanizowane dzielą się m. in. na tereny komunikacyjne w tym "drogi" oznaczone symbolem – dr. Tymczasem, jak wynika z decyzji podziałowej, w szczególności mapy projektu podziału działka [-A-]/2 o oznaczeniu geodezyjnym R uległa podziałowi na działki [-A-]/3 i [-A-]/4 również o oznaczeniu geodezyjnym R, a zatem zmiana użytku gruntu na "dr" również nie została określona w decyzji podziałowej. Wreszcie w przypadku skarżącego, nie jest uprawnione powoływanie się na treść art. 140 kodeksu cywilnego. Dla porządku należy wskazać, że stosownie do tej regulacji "(w) granicach określonych przez ustawy i zasady współżycia społecznego właściciel może, z wyłączeniem innych osób, korzystać z rzeczy zgodnie ze społeczno-gospodarczym przeznaczeniem swego prawa, w szczególności może pobierać pożytki i inne dochody z rzeczy. W tych samych granicach może rozporządzać rzeczą". Podział działki nr [-A-]/2 nie ograniczył skarżącego jako właściciela działki [-B-]/2 w jego prawach właścicielskich, w szczególności nie spowodował on zmiany przebiegu jej granicy, czy zmiany sposobu jej zagospodarowania. Nie on też spowodował zmianę właściciela działki nr [-B-]/2 na podmiot publiczny czy zrealizowanie drogi. Wskutek podziału doszło jedynie do geodezyjnego wydzielenie w istniejących granicach działki [-A-]/2 dwóch odrębnych działek geodezyjnych o tym samym przeznaczeniu i stanowiących własność tego samego podmiotu. Wszystkie inne okoliczności jakie zaistniały w sprawie w odniesieniu do wyodrębnionej geodezyjnie działki nr [-A-]/4 po podziale nieruchomości nie mogły mieć znaczenia dla oceny interesu prawnego skarżącego do bycia stroną postępowania podziałowego. Interes ten nie może być bowiem hipotetyczny, ewentualny, przyszły. Nieuprawnione jest także powoływanie się w skardze kasacyjnej na uprzywilejowanie przez organy pozycji właściciela nieruchomości dzielonej w stosunku do właściciela nieruchomości sąsiedniej. Skarżący kasacyjnie wskazuje nawet na dyskryminowanie jego osoby w stosunku do sąsiada. Tymczasem, interes prawny jego sąsiada – właściciela nieruchomości dzielonej jest oczywisty, podział dotyczy jego nieruchomości i jest przejawem wykonywania jego prawa własności. Z wyłączeniem innych osób właściciel może bowiem decydować o wielkości nowowydzielonych działek, ich granicach, jak również o możliwości swobodnego ich wprowadzenia do obrotu. Zatem w przeciwieństwie do skarżącego interes prawny wnioskodawcy postępowania podziałowego nie wymagał w istocie prowadzenia jakiegokolwiek postępowania wyjaśniającego. Nie znajdując zatem podstaw do uwzględnienia skargi kasacyjnej, także z przyczyn branych pod uwagę z urzędu (art. 183 § 2 P.p.s.a. i art. 189 P.p.s.a.), orzeczono o jej oddaleniu stosownie do art. 184 P.p.s.a.