I OSK 1698/18

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Czesława Nowak-Kolczyńska (spr) Sędziowie: sędzia NSA Olga Żurawska-Matusiak sędzia del. WSA Ewa Kręcichwost-Durchowska Protokolant: [...] po rozpoznaniu w dniu 14 lutego 2020 roku na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej D. M. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi z dnia 18 stycznia 2018 r. sygn. akt III SA/Łd 1066/17 w sprawie ze skargi D. M. na postanowienie Komendanta Wojewódzkiego Policji w Łodzi z dnia [...] 2017 r. nr [...] w przedmiocie odmowy wydania zaświadczenia potwierdzającego pełnienie służby w Policji w warunkach uzasadniających podwyższenie emerytury policyjnej oddala skargę kasacyjną. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi wyrokiem z 18 stycznia 2018 r. oddalił skargę D. M. na postanowienie Komendanta Wojewódzkiego Policji w Łodzi z [...] 2017 r. utrzymujące w mocy postanowienie tego organu w przedmiocie odmowy wydania zaświadczenia potwierdzającego pełnienie służby w warunkach uzasadniających podwyższenie emerytury policyjnej. W skardze kasacyjnej wniesionej od powyższego wyroku D.M., reprezentowany przez adwokata, podniósł następujące zarzuty naruszenia przepisów postępowania, a to: 1. "art. 145 § 1 ust. 1 pkt c" ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r. poz. 2325, dalej: p.p.s.a.) w zw. art. 217 § 2 pkt 1 k.p.a. w zw. z art. 218 § 2 k.p.a. w zw. z § 14 ust. 1 pkt 3 rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 18 października 2004 r. w sprawie trybu postępowania i właściwości organu w zakresie zaopatrzenia emerytalnego funkcjonariuszy Policji, Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego, Agencji Wywiadu, Straży Granicznej, Biura Ochrony Rządu i Państwowej Straży Pożarnej oraz ich rodzin (Dz. U. z 2004 r. Nr 239, poz. 2404, ze zm., dalej: rozporządzenie) poprzez odmówienie skarżącemu wydania zaświadczenia bez przeprowadzenia wszechstronnego postępowania wyjaśniającego, którego wynik winien stanowić podstawę rozstrzygnięcia w niniejszej sprawie i pominięcie faktu, że organ Policji wbrew ciążącym na nim obowiązkom nie prowadził należycie akt osobowych funkcjonariusza oraz nie dysponował innymi dokumentami potwierdzającymi okresy pełnienia przez niego służby w szczególnych warunkach uzasadniających podwyższenie emerytury; 2. art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w zw. z art. 218 § 2 k.p.a. poprzez przyjęcie, iż organ administracyjny prawidłowo przeprowadził postępowanie w przedmiocie wydania zaświadczenia, w sytuacji gdy postępowanie wyjaśniające zostało przeprowadzone w sposób nieprawidłowy z uwagi na fakt, iż nie przeprowadzono dowodu z pełnej dokumentacji w tym z dokumentacji księgowej w postaci listy płac a w szczególności jej składników, które mogą potwierdzać pełnienie przez skarżącego służby w szczególnych warunkach; 3. art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w zw. z art. 217 § 2 k.p.a. poprzez przyjęcie, że organ administracyjny prawidłowo przeprowadził postępowanie w przedmiocie wydania zaświadczenia, w sytuacji gdy skarżącemu nie wydano zaświadczenia pomimo spełnienia ustawowych przesłanek do jego wydania. Wskazując na powyższe wniesiono o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy Sądowi I instancji do ponownego rozpoznania oraz zasądzenie kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa adwokackiego. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej podkreślono, że to na organach Policji spoczywa obowiązek prowadzenia rejestrów, które pozwalają na gromadzenie danych o faktach wskazujących na pełnienie służby w warunkach zagrażających życiu i zdrowiu, co z kolei umożliwia potwierdzenie tych faktów w wydawanym zaświadczeniu. Na powyższe wskazuje treść art. 15 ust. 2 pkt 3 ustawy z dnia 18 lutego 1994 r. o zaopatrzeniu emerytalnym funkcjonariuszy Policji, Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego, Agencji Wywiadu, Służby Kontrwywiadu Wojskowego, Służby Wywiadu Wojskowego, Centralnego Biura Antykorupcyjnego, Straży Granicznej, Służby Ochrony Państwa, Państwowej Straży Pożarnej, Służby Celno-Skarbowej i Służby Więziennej oraz ich rodzin (Dz. U. z 2019 r., poz. 288). Skarżący kasacyjnie nie zgodził się z Sądem I instancji, że dokonano kwerendy dokumentów dotyczących przebiegu służby skarżącego. W tym zakresie podnosi, że chociażby z listy płac skarżącego można wywieść jakie dodatki były przyznawane do wynagrodzenia zasadniczego i z jakiego tytułu. Podkreśla, że podczas trwania służby bardzo często brał udział w zabezpieczeniu imprez masowych, w trakcie których przywracał naruszony porządek publiczny wchodząc w skład pododdziału zwartego Policji. W odpowiedzi na skargę kasacyjną Komendant Wojewódzki Policji w Łodzi, reprezentowany przez radcę prawnego, wniósł o oddalenie tej skargi i zasądzenie kosztów postępowania kasacyjnego, w tym kosztów zastępstwa procesowego. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga kasacyjna nie została oparta na usprawiedliwionych podstawach. Podkreślić trzeba, że zarzuty skargi kasacyjnej zmierzają do podważenia stanu faktycznego sprawy i koncentrują się na kwestiach dowodowych. Wyjaśnienia zatem wymaga, że zaświadczenie w rozumieniu Kodeksu postępowania administracyjnego jest urzędowym potwierdzeniem w formie pisemnej obiektywnie istniejącego (aktualnie lub w przeszłości) stanu rzeczy (faktycznego lub prawnego), dokonanym przez organ administracji publicznej na żądanie zainteresowanej osoby, której interes jest oparty na prawie (por. Z. Kmieciak, Charakter prawny zaświadczenia a możliwość ustalania weryfikacji jego treści, PiP, 2004 r. nr 10, str. 58). Oznacza to, że zaświadczenia są aktami, które potwierdzają istnienie uprawnień czy obowiązków określonych (tzn. stworzonych lub ustalonych) uprzednio indywidualnym aktem prawnym. Zaświadczenie jest zatem aktem wiedzy, a nie woli organu i nie ma charakteru prawotwórczego, nie tworzy nowej sytuacji prawnej, ani też nie kształtuje bezpośrednio stosunku prawnego. Organ w zaświadczeniu stwierdza jedynie, co mu jest wiadome, natomiast nie rozstrzyga żadnej sprawy. Postępowanie w sprawie wydawania zaświadczeń regulują przepisy Działu VII Kodeksu postępowania administracyjnego. Postępowanie to stanowi rodzaj uproszczonego i w znacznym stopniu odformalizowanego postępowania o charakterze administracyjnym. Zgodnie z art. 217 § 2 k.p.a. organ administracji publicznej wydaje zaświadczenie jeżeli urzędowego potwierdzenia określonych faktów lub stanu prawnego wymaga przepis prawa albo osoba ubiega się o zaświadczenie ze względu na swój interes prawny w urzędowym potwierdzeniu określonych faktów lub stanu prawnego. Stosownie do art. 218 § 1 k.p.a. w przypadkach, o których mowa w art. 217 § 2 k.p.a., organ administracji publicznej obowiązany jest wydać zaświadczenie potwierdzające fakty lub stan prawny, wynikający z prowadzonych przez ten organ ewidencji, rejestrów bądź innych danych znajdujących się w jego posiadaniu. Organ administracji publicznej, przed wydaniem zaświadczenia, może przeprowadzić w koniecznym zakresie postępowanie wyjaśniające (art. 218 § 2 k.p.a.). Z przywołanych przepisów wynika, że wydawanie zaświadczeń oparte jest, co do zasady, na posiadanych przez organ danych. W wyroku z 27 października 2015 r., sygn. akt I OSK 674/14, Naczelny Sąd Administracyjny podkreślił, iż postępowanie wyjaśniające, o którym mowa w art. 218 § 2 k.p.a., spełnia tylko pomocniczą rolę w ustaleniu treści zaświadczenia, bo główną rolę - art. 218 tej ustawy - przypisuje danym wynikającym z ewidencji, rejestru, wykazu, zbioru dokumentów lub zbioru danych utrwalanych innymi technikami, a będących w posiadaniu organu. Celem postępowania wyjaśniającego jest zbadanie okoliczności wynikających już z istniejących ewidencji, rejestrów i innych danych, jak też wyjaśnienie, czy dane te odnoszą się do osoby wnioskodawcy, faktów, stanu prawnego, którego poświadczenia domaga się zainteresowany. Postępowanie to ma na celu usunięcie wątpliwości, co do znanych, bo istniejących już faktów, czy stanu prawnego. Nie jest dopuszczalne dokonywanie, w trybie dotyczącym wydawania zaświadczeń, jakichkolwiek ustaleń faktycznych i ocen prawnych nie wynikających z prowadzonej przez organ ewidencji, rejestrów bądź z innych danych znajdujących się w jego posiadaniu (por. wyrok NSA z 15 stycznia 2014 r., I OSK 1518/12, wyrok NSA z 28 sierpnia 2013 r., I OSK 605/12). Przywołany w podstawach skargi kasacyjnej § 14 ust. 1 pkt 3 rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 18 października 2004 r. w sprawie trybu postępowania i właściwości organu w zakresie zaopatrzenia emerytalnego funkcjonariuszy Policji, Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego, Agencji Wywiadu, Centralnego Biura Antykorupcyjnego, Straży Granicznej, Biura Ochrony Rządu i Państwowej Straży Pożarnej oraz ich rodzin, stanowi, że środkiem dowodowym potwierdzającym okresy służby pełnionej w szczególnych warunkach uzasadniających podwyższenie emerytury jest zaświadczenie o okresach służby pełnionej w warunkach uzasadniających podwyższenie emerytury, sporządzone na podstawie akt osobowych funkcjonariusza lub innych dokumentów potwierdzających pełnienie służby w tych warunkach, wystawione przez właściwe organy Policji (...). Należy zgodzić się z Sądem I instancji, że w warunkach rozpoznawanej sprawy organy nie naruszając powyższego przepisu podjęły działania zmierzające do ustalenia, czy wystawienie zaświadczenia, o którym mowa w tym przepisie jest możliwe. Stosownie do art. 218 § 2 k.p.a. przeprowadzono wszechstronne postępowanie wyjaśniające mające na celu ustalenie, czy skarżący pełnił służbę w warunkach uprawniających do podwyższenia emerytury. W tym celu organ właściwy do wydania wnioskowanego zaświadczenia zwrócił się do wszystkich jednostek organizacyjnych Policji, w których skarżący pełnił służbę, zlecając przeprowadzenie kwerendy pozostającej w zasobach tych jednostek dokumentacji, aby ustalić, czy spełnione zostały warunki umożliwiające wydanie tego zaświadczenia. Kwerenda została przeprowadzona, a jej wyniki szczegółowo opisane w wydanym przez organ postanowieniu. Skarżący kasacyjnie wywodzi, że nie uwzględniono listy płac skarżącego. W odniesieniu jednak do powyższej argumentacji stwierdzić należy, że wysokość wypłaconego funkcjonariuszowi wynagrodzenia, w tym ustalone dodatki, nie mogły w sposób istotny zaważyć na podlegających badaniu okolicznościach związanych z pełnieniem służby w warunkach zagrażających życiu i zdrowiu. Pozostałych informacji kadrowych, które jedynie mogły potwierdzać wykonywanie przez skarżącego czynności, w których istniało zagrożenie dla życia i zdrowia, nie zgromadzono, gdyż odpowiednie dokumenty jako niearchiwalne zostały przekazane do zniszczenia. Powyższe świadczy o braku podstaw do uznania, że Sąd I instancji naruszył wskazane w skardze kasacyjnej przepisy. Sąd prawidłowo uznał, że organ przeprowadził postępowanie wyjaśniające, do jakiego zobowiązują przepisy art. 218 § 2 k.p.a. i powołując się na wszelkie dane znajdujące się w posiadaniu jego oraz innych komórek organizacyjnych, w których skarżący pełnił służbę, ustalił, że skarżący nie pełnił służby w warunkach uzasadniających podwyższenie emerytury. Skoro zaświadczenie ma być potwierdzeniem określonych faktów lub stanu prawnego, to wydanie zaświadczenia w sytuacji wątpliwości co do tych faktów bądź stanu prawnego i istnienia sporu w tym zakresie nie powinno mieć miejsca. Z istoty zaświadczenia wynika, że jeżeli problematyka której dotyczy zaświadczenie jest sporna, wydanie zaświadczenia zgodnie z żądaniem strony jest niemożliwe. Jeżeli zatem kwestia objęta żądaniem zaświadczenia budzi wątpliwości organ powinien odmówić wydania zaświadczenia. Mając na uwadze powyższe Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 p.p.s.a. oddalił skargę kasacyjną. Jednocześnie mając na uwadze okoliczności sprawy, uznając niniejszą sprawę jako przypadek szczególnie uzasadniony, Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 207 § 2 p.p.s.a. odstąpił od obciążenia skarżącego zwrotem kosztów postępowania kasacyjnego.