II SA/Rz 1366/17

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie w składzie następującym: Przewodniczący SWSA Maciej Kobak po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w dniu 18 stycznia 2018 r. sprawy ze sprzeciwu M. B. i S. B. od decyzji [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego z dnia [...] czerwca 2017 r. nr [...] w przedmiocie wprowadzenia zmian w operacie ewidencji gruntów i budynków I. uchyla zaskarżoną decyzję, II. zasądza od [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego na rzecz skarżących M. B. i S. B. solidarnie kwotę 697 zł ( słownie: sześćset dziewięćdziesiąt siedem złotych ) tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Decyzją z dnia [...] marca 2017 r. nr [...] Starosta [...] (dalej w skrócie: "Starosta") po ponownym rozpatrzeniu wniosku M. B. i S. B. (dalej w skrócie: "skarżący") orzekł o dokonaniu zmian granic i powierzchni działek ew. nr 1863, 894, 895/2, 896 i 897 położonych w obrębie [...] zgodnie z aneksem do operatu opisowo-kartograficznego przyjętym do zasobu geodezyjno – kartograficznego w dniu [...] lutego 2017 r. pod numerem [...]. Po rozpoznaniu odwołania M. B. od powyższej decyzji, [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego (dalej w skrócie: "WINGiK" lub "organ odwoławczy") działając na podstawie art. 138 § 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (t. j. Dz. U. z 2017 r. poz. 1257 – dalej w skrócie: "Kpa") decyzją z dnia [...] czerwca 2017 r. nr [...] uchylił zaskarżoną decyzję w całości i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji. W uzasadnieniu decyzji [...]WINGiK wskazał, że przedmiotowe postępowanie zostało wszczęte na wniosek skarżących. W piśmie z dnia 16 marca 2016 r. S. B. żądał zmiany przebiegu granic działki ew. nr 895 (będącej współwłasnością skarżących) z drogą gminną oznaczoną jako działka ew. nr 897. W wyniku ponownie przeprowadzonego postępowania Starosta orzekł o zmianie powierzchni i granic działki ew. nr 897 (droga) z działkami sąsiednimi - nr ew. 894, 895/2, 896 i 1863. Wskazał również, że działki ew. nr 894, 896 i 1863 nie stanowią własności skarżących. Następnie przytaczając treść art. 61 § 1 k.p.a. wyjaśnił, że w przypadku wszczęcia postępowania na żądanie strony, rodzaj sprawy i jego przedmiot określa treść zgłoszonego żądania. W przypadku zachodzących wątpliwości, sprecyzowanie żądania należy do strony, nie zaś do sfery uznaniowej organu administracji. Wszczęte postępowanie administracyjne nie oznacza dowolności organu administracji publicznej i organ ten nie jest władny do zmiany tego żądania. W ocenie [...]WINGiK, wydając zaskarżoną decyzję Starosta wykroczył poza zakres żądań skarżących. Podkreślił przy tym, że jeśli organ I instancji uzna za zasadne dokonanie zmian w szerszym zakresie niż żądali zainteresowani, może takich zmian dokonać w odrębnym postępowaniu, wszczętym na wniosek lub z urzędu. Wskazał również, że skarżący nie mogą skutecznie żądać zmian granic i powierzchni działki nr 897 (droga gminna) z działkami nie będącymi ich własnością. Dlatego też w sytuacji gdy opisane wyżej okoliczności miały decydujący wpływ na rozstrzygnięcie przedmiotowej sprawy, zdaniem [...]WINGiK spełnione zostały przesłanki do wydania decyzji w trybie przytoczonego powyżej art. 138 § 2 k.p.a., tj. uchylenia zaskarżonej decyzji i przekazania sprawy do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji. Skarżący wnieśli sprzeciw od powyższej decyzji domagając się uchylenia zaskarżonej decyzji i zasądzenia na ich rzecz od WINGiK zwrotu kosztów postępowania. Zaskarżonej decyzji zarzucili: - błędne przyjęcie, że Starosta wykroczył poza zakres żądań skarżących w sytuacji, gdy od początku postępowania w pismach kierowanych do Starostwa dokładnie i szczegółowo opisywali, że chodzi o przywrócenie granic sprzed modernizacji w odniesieniu do ich granicy od strony drogi gminnej nr ew. 897 i działki M. B. nr ew. 1863, - błędne przyjęcie, że jako właściciele działki ew. nr 895/2 skarżący nie mogli żądać zmiany granic i powierzchni działki ew. 897 (droga gminna) z działkami nie będącymi ich własnością w sytuacji, gdy podstawą sprzeciwu było wydzielenie w wyniku modernizacji przez środek działki skarżących drogi gminnej 897 w ten sposób, że graniczyli z obu stron z drogą gminną a jednocześnie granica działki skarżących przylegała do działki M. B. nr ew. 1863, z czym nie zgadzali się od samego początku wszczęcia postępowania administracyjnego i prowadzenia czynności technicznych, co spowodowało naruszenie przez organ art. 28 k.p.a. mające istotny wpływ na wynik sprawy. W uzasadnieniu sprzeciwu zgodzili się z twierdzeniami [...]WINGiK, że modernizacja ewidencji gruntów nie rozstrzyga sporów sąsiedzkich, jednakże ich zdaniem tworzenie nowej ewidencji bez uwzględnienia stanu prawnego działek i tak znaczna zmiana powierzchni działek skarżących i M. B. tworzy zupełny chaos i absurdalną sprzeczność. Podnieśli, że [...]WINGiK nie wziął pod uwagę wniosków i twierdzeń, które skarżący zgłaszali podczas postępowania administracyjnego oraz interesu prawnego i faktycznego w prawidłowym i rzetelnym rozpoznaniu sprawy. Skoro stan prawny jest ustalony, a wynika to wprost z dokumentów i map ewidencyjnych, zaś stanowisko skarżących na każdym etapie postępowania były jasne dla organu I instancji, to niecelowe jest podważanie na obecnym etapie postępowania ich interesu prawnego i konieczności złożenia nowych wniosków lub wniosku. Dalej podnieśli, że jako właściciele działki zabudowanej o nr ew. 895/2 domagali się ustalenia granic z działką ew. nr 897, która stanowiła własność Gminy [...]. Wielokrotnie w pismach kierowanych do Starostwa wyjaśniali przyczynę problemu oraz jakie argumenty winny być brane pod uwagę. Skarżący wyjaśniali, że wnoszą o niedokonywanie przez organy administracji zmian powierzchni. swojej działki, a zakres drogi winien być ustalony zgodnie ze stanem prawnym sprzed dokonania modernizacji tj. zgodnie z wydaną decyzją Starosty z dnia [...] marca 2017 r. znak [...]. Stan prawny i stan na gruncie jest utrwalony w aneksie do operatu opisowo-kartograficznego z dnia [...] marca 2017 r. i jako taki powinien być przyjęty w drodze prawomocnej decyzji administracyjnej. W odpowiedzi na sprzeciw [...]WINGiK podtrzymał swoje stanowisko i wniósł o jego oddalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Wojewódzki Sąd Administracyjny, zgodnie z art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t. j. Dz. U. z 2017 r. poz. 1369 ze zm., dalej w skrócie: "p.p.s.a."), sprawuje kontrolę działalności administracji publicznej i stosownie do art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t. j. Dz. U. z 2016 r. poz. 1066), kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem (legalności), jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. W dniu 1 czerwca 2017 r. weszła w życie ustawa z dnia 7 kwietnia 2017 r. o zmianie ustawy - Kodeks postępowania administracyjnego oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. Nr 2017, poz. 935, dalej w skrócie: "ustawa nowelizująca"), która w dziale III p.p.s.a. po rozdziale 3 dodała rozdział 3a o tytule "Sprzeciw od decyzji". Powyższe przepisy obowiązują od dnia 1 czerwca 2017 r. i mają zastosowanie do postępowań przed sądami administracyjnymi wszczętych od tej daty. Art. 17 ustawy nowelizującej stanowi bowiem, że do postępowań przed sądami administracyjnymi, wszczętych i niezakończonych przed dniem wejścia w życie niniejszej ustawy, stosuje się przepisy ustawy zmienianej, w brzmieniu dotychczasowym. Skarżący wnieśli sprzeciw w dniu 25 października 2017 r., a zatem w sprawie zastosowanie mają przepisy obowiązujące od dnia 1 czerwca 2017 r. Zgodnie z art. 64a p.p.s.a., od decyzji, o której mowa w art. 138 § 2 k.p.a. skarga nie przysługuje, jednakże strona niezadowolona z treści decyzji może wnieść od niej sprzeciw. Natomiast art. 64e p.p.s.a. stanowi, iż rozpoznając sprzeciw od decyzji, sąd ocenia jedynie istnienie przesłanek do wydania decyzji, o której mowa w art. 138 § 2 k.p.a. Oznacza to, że w ramach postępowania wszczętego sprzeciwem rzeczą sądu jest wyłącznie ocena zaistnienia przesłanek do wydania przez organ decyzji kasacyjnej. Zgodnie z art. 138 § 2 k.p.a. organ odwoławczy może uchylić zaskarżoną decyzję w całości i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji, gdy decyzja ta została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Przekazując sprawę, organ ten powinien wskazać, jakie okoliczności należy wziąć pod uwagę przy ponownym rozpatrzeniu sprawy. Zwrot normatywny "konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie" jest zwrotem ocennym. W orzecznictwie przyjmuje się, że stwierdzenie to jest równoznaczne z nieprzeprowadzeniem przez organ pierwszej instancji postępowania wyjaśniającego w całości lub znacznej części co uniemożliwia rozstrzygnięcie sprawy przez organ odwoławczy zgodnie z zasadą dwuinstancyjności postępowania administracyjnego (tak NSA w wyroku z dnia 24 kwietnia 2014 r. II OSK 2846/12). W sytuacji gdy organ odwoławczy ma możliwość skorzystania z art. 136 k.p.a., to również braki dowodowe nie mogą co do zasady stanowić podstawy do zastosowania art. 138 § 2 k.p.a. Dopiero gdy wykazane zostanie, że prowadzenie uzupełniającego postępowania dowodowego w oparciu o art. 136 k.p.a., okaże się niewystarczające, należy uchylić zaskarżoną decyzję oraz przekazać sprawę do ponownego rozpoznania organowi I instancji. Art. 136 k.p.a. uprawnia bowiem organ odwoławczy do przeprowadzenia na żądanie strony lub z urzędu dodatkowego postępowania w celu uzupełnienia dowodów i materiałów w sprawie albo zlecenia przeprowadzenia tego postępowania organowi, który wydał decyzję. Wydanie decyzji kasacyjnej i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia przez organ pierwszej instancji jest wyjątkiem od merytorycznego rozstrzygnięcia sprawy administracyjnej, a zatem niedopuszczalna jest wykładnia rozszerzająca art. 138 § 2 k.p.a. Podkreślić bowiem należy, że organ odwoławczy, w przeciwieństwie do sądu administracyjnego, jest organem merytorycznie rozstrzygającym sprawę. W przypadku gdy organ odwoławczy dochodzi do przekonania o konieczności wydania decyzji kasacyjnej, winien nie tylko uzasadnić istnienie przesłanek wymienionych w art. 138 § 2 k.p.a. ale również wskazać, dlaczego nie skorzystał z możliwości przeprowadzenia uzupełniającego postępowania dowodowego w trybie art. 136 k.p.a. (tak m. in. w wyroku WSA we Wrocławiu z dnia 22 września 2017 r. II SA/Wr 362/17, wyroku WSA w Łodzi z dnia 26 kwietnia 2017 r. II SA/Łd 531/16). Ocena organu w tym zakresie powinna zaś znaleźć wyraz w uzasadnieniu decyzji. Wskazanie w uzasadnieniu okoliczności wyczerpujących przesłanki z art. 138 § 2 k.p.a., a także wyjaśnienie przyczyn niezastosowania art. 136 k.p.a., służy wypełnieniu dyspozycji art. 107 § 3 k.p.a., określającego wymogi dla uzasadnienia faktycznego decyzji oraz realizacji wynikającej z art. 11 k.p.a. zasady przekonywania (tak w wyroku NSA z dnia 30 kwietnia 2015 r. II OSK 1086/14). Przenosząc powyższe rozważania na grunt niniejszej sprawy należy stwierdzić, że uzasadnienie decyzji z dnia [...] czerwca 2017 r. nr [...] nie odpowiada powyższym wymogom. Nie zawiera bowiem żadnego wyjaśnienia odnośnie konieczności zastosowania przez organ odwoławczy art. 138 § 2 k.p.a., a w szczególności z jakiej przyczyny niemożliwym było wydanie decyzji merytorycznej. Z uzasadnienia nie wynika również, że braki postępowania nie są możliwe do usunięcia w trybie art. 136 k.p.a. Oznacza to, że przesłanki do zastosowania art. 138 § 2 k.p.a., nie zostały przez organ odwoławczy wykazane. Mając powyższe na uwadze Sąd orzekł jak w pkt. I wyroku na podstawie art. 151 a § 1 p.p.s.a. O kosztach postępowania orzeczono zgodnie z art. 200, 205 § 2 i 209 w zw. z art. 64 b § 1 p.p.s.a. Na koszty te składa się wpis w kwocie 200 zł ustalony zgodnie z § 1 pkt. 2 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 16 grudnia 2003 r. w sprawie wysokości oraz szczegółowych zasad pobierania wpisu w postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 221, poz. 2193 ze zm.), wynagrodzenie adwokata w kwocie 480 zł ustalone zgodnie z § 14 ust. 1 pkt. 1 lit. c) rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności adwokackie (Dz. U. z 2015 r. poz. 1800 ze zm.) powiększone o opłatę skarbową od pełnomocnictwa w wysokości 17 zł. Należy przy tym wskazać, że w związku z odrzuceniem sprzeciwu skarżących na powyższą decyzję w sprawie sygn. akt II SA/Rz 911/17, a następnie wydaniem przez Sąd postanowienia o przywróceniu terminu do wniesienia sprzeciwu i zarejestrowaniem sprawy pod nową sygnaturą II SA/Rz 1366/17, uiszczony przez skarżących w sprawie II SA/Rz 911/17 wpis od sprzeciwu został zaliczony na poczet niniejszej sprawy.