II SA/Go 1143/17

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gorzowie Wlkp. w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Adam Jutrzenka-Trzebiatowski Sędziowie Sędzia WSA Grażyna Staniszewska (spr.) Asesor WSA Zbigniew Kruszewski Protokolant referent stażysta Katarzyna Grycuk po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 18 stycznia 2018 r. sprawy ze skargi Prokuratora Rejonowego na uchwałę Rady Gminy z dnia 13 listopada 2012 r., nr XX/99/2012 w sprawie zatwierdzenia pozostałych opłat za usługi dodatkowe na terenie Gminy świadczone przez Zakład Gospodarki Komunalnej stwierdza nieważność zaskarżonej uchwały. W dniu 13 listopada 2012 r. Rada Gminy podjęła uchwałę nr XX/99/2012 w sprawie zatwierdzenia pozostałych opłat za usługi dodatkowe na terenie Gminy świadczone przez Zakład Gospodarki Komunalnej. Uchwała została podjęta na podstawie art. 18 ust. 2 pkt 15 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (DZ.U. z 2001 r. Nr 142 poz. 1591 ze zm.) oraz art. 4 ust. 1 pkt 2 ustawy o gospodarce komunalnej (DZ.U. z 2011 r. Nr 45 poz. 236 ze zm.). Na powyższą Uchwałę skargę wniósł Prokurator Rejonowy domagając się stwierdzenia jej nieważności w całości, wraz załącznikiem nr 1. Zaskarżonej Uchwale Prokurator zarzucił naruszenie prawa polegające na: - wydaniu uchwały bez podstawy prawnej, - przyjęciu, że przepisy art. 18 ust. 2 pkt 15 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym oraz art. 4 ust. 1 pkt 2 ustawy o gospodarce komunalnej mogą stanowić podstawę do nałożenia na obywateli obowiązku ponoszenia opłat za wydanie warunków technicznych podłączenia do sieci wodociągowej, kanalizacyjnej, dokonanie odbioru przyłącza wodociągowego, kanalizacji sanitarnej i plombowanie wodomierza, - nie ogłoszeniu skarżonej uchwały, stanowiącej akt prawa miejscowego, we właściwym wojewódzkim dzienniku urzędowym, - określenie niewłaściwej daty wejścia w życie uchwały. W uzasadnieniu skargi Prokurator w pierwszej kolejności wskazał na charakter prawny skarżonego aktu, który w jego ocenie jest aktem prawa miejscowego. Uchwała zawiera przepisy i charakterze generalnym i abstrakcyjnym, obowiązuje na terenie działania organu, który ją ustanowił, posiada normatywny charakter, co oznacza, że zawiera wypowiedzi wyznaczające adresatom pewien sposób zachowania się w postaci nakazów, zakazów czy uprawnień. Skarżona uchwała nakłada obowiązek uiszczenia opłaty w określonej wysokości w związku z wydaniem warunków technicznych podłączenia do sieci wodociągowej i kanalizacyjnej, dokonaniem odbioru przyłącza wodociągowego i kanalizacji sanitarnej oraz za plombowanie wodomierza, a zatem posiada wskazane wyżej cechy pozwalające na zaliczenie je do aktów prawa miejscowego. Adresatem Uchwały są wszystkie podmioty ubiegające się o przyłączenie do sieci wodociągowej i Uchwała ta nakazuje im określone zachowanie, tj. obowiązek uiszczenia wskazanych w uchwale opłat za poszczególne czynności związane z tym połączeniem. Adresaci Uchwały określeni zostali generalnie, a nie imiennie. Uchwała dotyczy sytuacji powtarzalnych, a nie jednorazowych. Uznanie zaskarżonej uchwały za akt prawa miejscowego oznacza, że do jej podjęcia wymagane było istnienie wyraźnego upoważnienia ustawowego, a przywołana w Uchwale podstawa prawna nie upoważnia do wydania aktu prawnego o tej treści, nadto żaden inny przepis prawa nie upoważniał Radę do jego wydania. Konsekwencją przyjęcia, że skarżona Uchwała stanowi akt prawa miejscowego jest również konstatacja, że podjęto ją z naruszeniem przepisów ustawy z dnia 20 lipca 2000 r. o ogłaszaniu aktów normatywnych. Zgodnie bowiem z art. 13 i art. 4 tej ustawy akty prawa miejscowego ogłaszane są w wojewódzkim dzienniku urzędowym i wchodzą w życie po upływie 14 dni od ich ogłoszenia, chyba że dany akt normatywny określi termin dłuższy. W przypadku skarżonej uchwały wymogi te nie zostały spełnione, nie została ona bowiem ogłoszona w wojewódzkim dzienniku urzędowym, a dzień jej wejścia w życie określono jako dzień jej podjęcia. W odpowiedzi na skargę Rada Gminy wniosła o jej oddalenie. W ocenie organu nie doszło do naruszenia jakichkolwiek przepisów wskazanych w skardze, dlatego skarga jest niezasadna. Organ wskazał na przepis art. 18 ustawy o samorządzie gminnym oraz art. 4 ustawy o gospodarce komunalnej które, w jego ocenie, mogą stanowić podstawę wydania postanowień m.in. o sposobie ustalania cen i opłat za usługi komunalne. Zdaniem organu skarżący dokonał błędnej interpretacji art. 40 ust. 1 i 2 ustawy o samorządzie gminnym w związku z akt 4 ust. 1 pkt 2 ustawy o gospodarce komunalnej, przyjmując że zaskarżona Uchwała jest aktem prawa miejscowego. Tymczasem przedmiotowa Uchwała nie jest aktem prawa miejscowego i nie podlega obowiązkowi publikacji w dzienniku wojewódzkim. Postanowienia badanej Uchwały są skierowane do podporządkowanych gminie jednostek organizacyjnych, jest to tzw. akt kierownictwa wewnętrznego, gdyż wiąże jedynie podmioty znajdujące się w strukturze organizacyjnej, w której został wydany. Nie rozstrzyga natomiast bezpośrednio o prawach i obowiązkach podmiotów tworzących wspólnotę samorządową, będących w badanym przypadku usługobiorcami usług komunalnych. Podmioty te uiszczają opłaty w wysokości i na podstawie umowy cywilnoprawnej zawartej z właściwą gminną jednostką organizacyjna lub bezpośrednio z zarządem gminy. Skutkiem powyższych ustaleń jest wynikające z art. 94 ust. 1 u.s.g. czasowe ograniczenie stwierdzenia nieważności zaskarżonego aktu w terminie do 1 roku od daty jego podjęcia. Z ostrożności procesowej organ wniósł o to, aby Sąd nie stwierdzał nieważności zaskarżonej Uchwały lecz, co najwyżej, stwierdził jej niezgodność z przepisami prawa. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył co następuje. Zgodnie z treścią art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 z późn. zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości m.in. przez kontrolę administracji publicznej. Kontrola działalności organów administracyjnych, o której mowa, sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. W myśl art. 3 § 2 pkt 5 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (DZ.U. z 2002 r. Nr 153 poz. 1270, dalej - p.p.s.a.) kognicji sądu administracyjnego poddane zostały między innymi akty prawa miejscowego organów jednostek samorządu terytorialnego i terenowych organów administracji rządowej. Stosownie do art. 147 § 1 p.p.s.a. sąd uwzględniając skargę na uchwałę lub akt, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 5 i 6, stwierdza nieważność uchwały lub aktu w całości lub w części albo stwierdza, że zostały wydane z naruszeniem prawa, jeżeli przepis szczególny wyłącza stwierdzenie ich nieważności. Natomiast art. 91 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. samorządzie gminnym (tekst jedn.: Dz. U. z 2001 r. Nr 142, poz. 1591 z późn. zm., powoływanej także jako ustawa) stanowi, iż nieważna jest uchwała organu gminy sprzeczna z prawem. Oceniając legalność zaskarżonej Uchwały Sąd miał również na względzie art. 94 ustawy, w świetle którego nie stwierdza się nieważności uchwały lub zarządzenia organu gminy po upływie jednego roku od dnia ich podjęcia, chyba, że są one aktem prawa miejscowego. Przedmiotową uchwałą Rada Gminy ustaliła opłaty za usługi dodatkowe świadczone na terenie Gminy przez Zakład Gospodarki Komunalnej, polegające na wydaniu warunków technicznych podłączenia do sieci wodociągowej, kanalizacyjnej, na dokonaniu odbioru przyłącza wodociągowego, kanalizacji sanitarnej oraz na plombowaniu wodomierza. Adresatem uchwały są wszystkie podmioty ubiegające się na terenie Gminy o przyłączenie do sieci kanalizacyjnej i wodociągowej, uchwała nakazuje im określone zachowanie, tj. obowiązek uiszczenia wskazanej w uchwale opłaty. Adresaci uchwały określeni zostali generalnie, a nie imiennie. Uchwała dotyczy sytuacji powtarzalnych, a nie jednorazowych. Zaskarżona uchwała ma zatem charakter normatywny, generalny i abstrakcyjny, co kwalifikują ją jako akt prawa miejscowego. Stosownie do art. 87 ust. 2 Konstytucji RP przepisy prawa miejscowego stanowią źródło prawa powszechnie obowiązującego na obszarze działania organów, które je ustanowiły. Zgodnie z kolei z art. 94 Konstytucji organy samorządu terytorialnego oraz terenowe organy administracji rządowej, na podstawie i w granicach upoważnień zawartych w ustawie, ustanawiają akty prawa miejscowego, obowiązujące na obszarze działania tych organów. Zasady i tryb wydawania aktów prawa miejscowego określa ustawa. Zaskarżona uchwała wydana została na podstawie art. art. 18 ust. 2 pkt 15 ustawy oraz art. 4 ust. 1 pkt 2 ustawy o gospodarce komunalnej. Nie ulega wątpliwości, że przepisy ustawy o samorządzie terytorialnym zawierały upoważnienie organu uchwałodawczego samorządu terytorialnego do ustanowienia przepisów prawa miejscowego. Stosownie bowiem do regulacji art. 40 ust. 2 ustawy na podstawie niniejszej ustawy organy gminy mogą wydawać akty prawa miejscowego w zakresie: 1) wewnętrznego ustroju gminy oraz jednostek pomocniczych, 2) organizacji urzędów i instytucji gminnych, 3) zasad zarządu mieniem gminy, 4) zasad i trybu korzystania z gminnych obiektów i urządzeń użyteczności publicznej. Przepisem szczególnym stanowiącym podstawę do wydania aktu prawa miejscowego jest art. 4 ust. 1 pkt 2 ustawy o gospodarce komunalnej, zgodnie z którym jeżeli przepisy szczególne nie stanowią inaczej, organy stanowiące jednostek samorządu terytorialnego postanawiają o wysokości cen i opłat albo o sposobie ustalania cen i opłat za usługi komunalne o charakterze użyteczności publicznej oraz za korzystanie z obiektów i urządzeń użyteczności publicznej jednostek samorządu terytorialnego. W tym miejscu warto powołać się na stanowisko wyrażone przez Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 26 listopada 2013 r. sygn. akt I OSK 190/13, w którym Sąd stwierdził, że artykuł 4 ust. 1 pkt 2 ustawy z 1996 r. o gospodarce komunalnej zawiera normę prawną upoważniającą organ stanowiący samorządu terytorialnego do podjęcia aktu prawa miejscowego. Zawiera wszystkie elementy delegacji ustawowej do wydania aktu prawa miejscowego. Wynika to z konstrukcji normy prawnej, która na równi z umocowaniem zawartym w przepisach szczególnych stawia umocowanie zawarte w tej normie. Akt prawa miejscowego wydany przez organ stanowiący gminy podlega obowiązkowi ogłoszenia według zasad określonych w ustawie z dnia 20 lipca 2000 r. o ogłaszaniu aktów normatywnych i niektórych innych aktów prawnych (DZ.U. z 200 r. Nr 62 poz. 718). Obowiązek powyższy wynika z art. 42 ustawy, w myśl którego zasady i tryb ogłaszania aktów prawa miejscowego określa ustawa z dnia 20 lipca 2000 r. o ogłaszaniu aktów normatywnych i niektórych innych aktów prawnych (Dz. U. Nr 62, poz. 718 i z 2001 r. Nr 46, poz. 499). Wskazana powyżej ustawa o ogłaszaniu aktów normatywnych i niektórych innych aktów prawnych w art. 2 ust. 1 stanowi, że ogłoszenie aktu normatywnego w dzienniku urzędowym jest obowiązkowe. Zgodnie z art. 13 pkt 2 tej ustawy w wojewódzkim dzienniku urzędowym ogłasza się akty prawa miejscowego stanowione przez sejmik województwa, organ powiatu oraz organ gminy, w tym statuty województwa, powiatu i gminy. Po myśli art. 4 ust. 1 akty normatywne, zawierające przepisy powszechnie obowiązujące, ogłaszane w dziennikach urzędowych wchodzą w życie po upływie czternastu dni od dnia ich ogłoszenia, chyba że dany akt normatywny określi termin dłuższy. Zaskarżona Uchwała, pomimo tego że zawiera przepisy kwalifikujące ją jako akt prawa miejscowego, nie została ogłoszona w Dzienniku urzędowym Województwa. Ponadto przepis § 3 Uchwały, zgodnie z którym uchwała wchodzi w życie z dniem podjęcia, pozostaje w sprzeczności z przytoczonym powyżej art. 4 ust. 1 ustawy o ogłaszaniu aktów normatywnych i niektórych innych aktów. Powyższe uchybienie, którym Uchwała jest dotknięta, stanowi istotne naruszenie przepisów dotyczących procedury ogłaszania aktów normatywnych. Naczelny Sąd Administracyjny wyraził stanowisko, które Sąd w niniejszej sprawie podziela, zgodnie z którym uchwała rady gminy będąca aktem prawa miejscowego, która co do jej wejścia w życie zawiera unormowanie niezgodne z przepisami powołanej ustawy o ogłaszaniu aktów normatywnych i niektórych innych aktów prawnych, wskutek czego nie zostaje przekazana do ogłoszenia w wojewódzkim dzienniku urzędowym, nie tylko nie wywołuje zamierzonych skutków prawnych, lecz - jako sprzeczna z przepisami, o których mowa w art. 42 ustawy o samorządzie gminnym - jest nieważna w rozumieniu art. 91 ust. 1 tej ustawy. Nieważność ta dotyczy nie tylko jej postanowień sprzecznych z przepisami, o których mowa w art. 42 ustawy o samorządzie gminnym, ale dotyczy całości uchwały jako aktu prawa miejscowego, gdyż z powodu nieogłoszenia go w wojewódzkim dzienniku urzędowym nie może on wywołać skutków prawnych w nim zamierzonych, w tym być podstawą prawną dla wykonywania określonej działalności władczej w sprawach indywidualnych z zakresu administracji publicznej (por. wyrok NSA z dnia 23 pażdziernika 2008 r. sygn. akt I OSK 701/08). W rozpoznawanej sprawie zaskarżona uchwała stanowi w § 3, że wchodzi w życie z dniem podjęcia, nie zawierając przy tym żadnych postanowień dotyczących jej ogłoszenia w wojewódzkim dzienniku urzędowym. Taka treść uchwały w tym zakresie jest wynikiem błędnego przekonania Rady, że uchwała ta nie jest aktem prawa miejscowego i dlatego nie podlega obowiązkowi ogłoszenia w wojewódzkim dzienniku urzędowym. W tym stanie rzeczy Sąd podzielił stanowisko skarżącego Prokuratora co do nieważności całej zaskarżonej uchwały. Mając powyższe na uwadze, orzeczono jak w sentencji wyroku.