II SA/Sz 1187/17

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Maria Mysiak (spr.), Sędziowie Sędzia WSA Renata Bukowiecka-Kleczaj, Sędzia WSA Barbara Gebel, Protokolant starszy sekretarz sądowy Agnieszka Klimek, po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 18 stycznia 2018 r. sprawy ze skargi K. T. na decyzję Wojewody Z. z dnia [...] nr [...] w przedmiocie umorzenia postępowania w sprawie zmiany decyzji wydanej w wyniku wznowienia postępowania administracyjnego oddala skargę. Wojewoda decyzją z dnia [...] r., nr [...], na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (j.t. Dz. U. z 2017 r., poz. 1257), dalej zwaną "K.p.a.", po rozpatrzeniu odwołania "R. " Spółki z o.o. w M., reprezentowanej przez N. B., od decyzji Starosty K. z [...] r., znak: [...] uchylającej własną decyzję z [...] r., mocą której Starosta K. uchylił własną decyzję z [...] r., nr [...] w przedmiocie zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielającą pozwolenia na budowę, uchylił decyzję organu I instancji w całości i umorzył postępowanie organu I instancji w tej sprawie. W uzasadnieniu Wojewoda wyjaśnił, że Starosta K. wydając dnia [...] r. postanowienie znak [...], na wniosek "R." Spółki z o.o. w M., wznowił postępowanie w sprawie własnej decyzji z [...] r., nr [...] zatwierdzającej projekt budowlany i udzielającej pozwolenia na przebudowę wraz ze zmianą sposobu użytkowania pomieszczeń budynku usługowo-hotelowego z gastronomią w zakresie zmiany warunków ppoż., rozbiórce istniejącej klatki schodowej oraz rozbudowie budynku o zewnętrzne klatki schodowe i balkony przy ul. [...] w M., na dz. nr [...]. Wznowione postępowanie S. K. zakończył wydając w dniu [...] r., na podstawie art. 132 § 2 Kodeksu postępowania administracyjnego, decyzję uchylającą pozwolenie na budowę z [...] r. nr [...]. Następnie Starosta K. i decyzją znak: [...], z dnia [...] r., na podst. art. 154 § 1 i 2 K.p.a., uchylił decyzję uchylającą z [...] r., wskazując m. in. w uzasadnieniu, iż mimo wydania własnej decyzji o pozwoleniu na budowę z [...] r. z naruszeniem prawa, z uwagi na brak uczestnictwa strony w postępowaniu administracyjnym, jednakże po czynnym udziale stron we wznowionym postępowaniu decyzja pozwolenia na budowę jako zgodna z decyzją o warunkach zabudowy i uzgodnieniami, nie powinna zostać uchylona. Od powyższej decyzji odwołała się firma "R. " Spółka z o.o. w M., reprezentowana przez N. B., wnosząc o uchylenie decyzji. Odwołująca się podniosła, iż decyzja wydana została z pominięciem procedury administracyjnej (brak zawiadomienia stron o wszczęciu, niezapewnienie stronom czynnego udziału w postępowaniu, uniemożliwienie stronom wypowiedzenia się co do zgromadzonego materiału dowodowego). Nadto art. 154 K.p.a. nie uprawnia organu do swobodnego uchylania decyzji, biorąc pod uwagę, iż "R. " Sp. z o.o. nabyła prawo na podstawie tej decyzji, zyskując pewność, iż budowa przy granicy z jej działką, będzie ostatecznie przeprowadzona zgodnie z prawem. Rozpatrując wniesione odwołanie Wojewoda wyjaśnił, że zgodnie z przyjętym orzecznictwem sądowo-administracyjnym dopuszczalność wszczęcia postępowania w trybie art. 154 i 155 K.p.a. wiąże się ze złożeniem wniosku przez stronę (postanowienia NSA z 8 października 1997 r., sygn. akt III SA 627/96), natomiast wśród akt przedmiotowej sprawy brak jest takiego wniosku. Nadto artykuły 154 i 155 K.p.a. normują instytucję zmiany lub uchylenia decyzji ze względu na interes społeczny lub słuszny interes strony. Czynnikiem różnicującym przywołane artykuły jest istnienie lub brak prawa nabytego przez stronę z decyzji podlegającej weryfikacji. Zastosowanie art. 154 jest możliwe jedynie wówczas, gdy żadna ze stron postępowania nie nabyła prawa z decyzji. Nie będzie zatem możliwe zastosowanie art. 154 w sytuacji, gdy w sprawie występują strony o sprzecznych interesach, przynajmniej jedna z nich bowiem będzie mogła wywodzić swoje prawo z decyzji. "Nabycie praw" użyte w art. 154 i art. 155 K.p.a. rozumie się szeroko przyjmując, że każde indywidualne rozstrzygnięcie prawne, które ma znamiona rozstrzygnięcia merytorycznego w sprawie i kształtuje sytuację prawną strony, należy traktować jako rozstrzygnięcie, na podstawie którego strona "nabyła prawa". W rozumieniu tych przepisów nabycie nie jest związane z rozstrzygnięciem pozytywnym lub negatywnym dla strony, ale z faktem, że decyzja swoim rozstrzygnięciem kształtuje sytuację prawną strony przez danie uprawnienia lub nałożenie obowiązku (wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 27 maja 2003 r., sygn. akt IV SA 3205/01). Zdaniem organu odwoławczego decyzja Starosty K. z [...] r. (wydana w postępowaniu wznowieniowym) uchylająca decyzję Starosty K. pozwolenia na budowę z [...] r. nr [...] j.w., nie jest decyzją o której mowa w art. 154 K.p.a., bowiem strony nabyły na jej podstawie prawo. Jak słusznie wskazała strona odwołująca, na jej podstawie "R. " Spółka z o.o. nabyła prawo, zyskując pewność, iż budowa przy granicy z jej działką, będzie ostatecznie przeprowadzona zgodnie z prawem, a ponadto nabyła prawo do występowania w postępowaniu jako strona. Z powyższego wynika, iż niedopuszczalne było zastosowanie przy wydaniu zaskarżonej decyzji art. 154 K.p.a. Konieczność umorzenia postępowania wynika również z faktu braku wniosku strony o uchylenie decyzji. K. T. zaskarżył do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego decyzję Wojewody zarzucając jej naruszenie przepisów postępowania mogące mieć istotny wpływ na wynik sprawy, a mianowicie: a) art. 57 § 1 i art. 129 § 2 w związku z art. 134 K.p.a. poprzez niezastosowanie powyższych przepisów w sprawie. b) art. 64 § 2 w związku z art. 33 § 3 i art. 140 K.p.a. w związku z art. 4 ust. 4aa ustawy z dnia 20 sierpnia 1997 r. o Krajowym Rejestrze Sądowym (Dz. U. z 2017 r. poz. 700 ze zm.) oraz § 5 i § 6 ust. 1 i 2 rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 27 grudnia 2011 r. w sprawie ustroju i organizacji Centralnej Informacji Krajowego Rejestru Sądowego oraz trybu i sposobu udzielania informacji z Krajowego Rejestru Sądowego i wydawania kopii dokumentów z katalogu, a także struktury udostępnianych informacji o podmiotach wpisanych do Rejestru oraz cech wydruków umożliwiających ich weryfikację z danymi w Rejestrze (Dz.U. z 2011 Nr 297, poz. 1760 ze zm.) - poprzez niewłaściwe zastosowanie lub poprzez niezastosowanie powyższych przepisów w sprawie. Wskazując na powyższe zarzuty - oba łącznie, jak też każdy z osobnaskarżący wniósł o: 1) przeprowadzenie - na podstawie art. 115 § 1 p.p.s.a. – postępowania mediacyjnego, w celu wyjaśnienia i rozważenia okoliczności faktycznych i prawnych sprawy oraz przyjęcie przez strony ustaleń co do sposobu jej załatwienia w granicach obowiązującego prawa, a jeżeli strony nie dokonają ustaleń co do sposobu załatwienia sprawy: 2) uchylenie - na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. - w całości zaskarżonej decyzji Wojewody z dnia [...] r. znak: [...]. 3) zasądzenie - na podstawie art. 200 i art. 205 § 2 p.p.s.a. - na rzecz skarżącego zwrotu kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego, według norm przepisanych. 4) skorzystanie przez Sąd - na podstawie art. 155 p.p.s.a. - z uprawnień sygnalizacyjnych i skierowanie do Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji oraz Prezydenta Miasta S. postanowienia informującego o istotnym naruszeniu prawa w zakresie niewykonania w niniejszej sprawie przez Wojewodę obowiązków określonych w art. 11 ust. 1 i ust. 3 ustawy z dnia 16 listopada 2006 r. o opłacie skarbowej (Dz. U. z 2016 r. poz. 1827). W uzasadnieniu skargi podniesiono, że Wojewoda pismem z dnia 24 lipca 2017 r. błędnie opartym na art. 136 K.p.a. (zamiast na art. 64 § 2 w związku z art. 33 § 3 i art. 140 K.p.a.) wezwał N. B. - pełnomocnika R. Spółki z o.o. w M. do złożenia oryginału pełnomocnictwa wraz z potwierdzeniem uiszczenia opłaty skarbowej. Powyższe wezwanie nie zawierało też żadnego pouczenia o skutkach niewykonania tej czynności. W odpowiedzi na powyższe wezwanie N. B. - pełnomocnik R. Spółki o.o. w M. pismem z dnia 31 lipca 2017 r. przedłożyła oryginał pełnomocnictwa z dnia 5 czerwca 2017 r. wraz potwierdzeniem uiszczenia w dniu 27 marca 2017 r. w kasie Starostwa Powiatowego w K. kwoty 17 zł tytułem opłaty skarbowej od pełnomocnictwa. Do przedmiotowego pisma została dołączona informacja odpowiadająca odpisowi aktualnemu według stanu na dzień 24 lipca 2017 r. z Rejestru Przedsiębiorców Krajowego Rejestru Sądowego pobrana na podstawie art. 4 ust. 4aa ustawy z dnia 20 sierpnia 1997 r. o Krajowym Rejestrze Sądowym (Dz. U. 2017 r. poz. 700 ze zm.) dla R. Sp. o.o. w M. nr [...] (identyfikator wydruku: [...]), Z przedmiotowej informacji wynikało, że ostatniego wpisu w KRS dokonano w dniu 21 czerwca 2017 r. Z powyższego wynika, że skoro dokument pełnomocnictwa został opatrzony datą wystawienia (tj. 5 czerwca 2017 r.), to jednak pełnomocnik R. Spółki o.o. w M. nie wykazał istnienia w tym dniu umocowania osób wchodzących w skład organu tej Spółki, podlegających wpisowi do Krajowego Rejestru Sądowego. Pełnomocnik Spółki nie przedstawił bowiem aktualnego w dniu sporządzenia dokumentu pełnomocnictwa (tj. 5 czerwca 2017 r.) odpisu z Rejestru Przedsiębiorców Krajowego Rejestru Sądowego, potwierdzającego wspomniane umocowanie w tym dniu. Za odpowiadający temu wymaganiu należałoby uznać odpis aktualny, wydany według stanu z Rejestru Przedsiębiorców Krajowego Rejestru Sądowego z dnia sporządzenia dokumentu pełnomocnictwa, albo odpis zupełny, wydany według stanu z Rejestru Przedsiębiorców Krajowego Rejestru Sądowego z dnia sporządzenia dokumentu pełnomocnictwa lub każdego następnego dnia, przy założeniu, że wynikałoby z niego umocowanie osób wchodzących w skład osoby prawnej do udzielających pełnomocnictwa w dniu dokonania tej czynności (postanowienie NSA z 29.09.2010 r. II FSK 1479/10 - dostępny w CBOSA: http://orzeczenia.nsa.gov.pl). Wojewoda w odpowiedzi na skargę podtrzymał dotychczasowe stanowisko i wniósł o jej oddalenie. Na rozprawie w dniu stycznia 2018 r. pełnomocnik skarżącego cofnął zarzut skargi w zakresie rozpatrzenia odwołania wniesionego po terminie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie z w a ż y ł , co następuje: Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (j.t.: Dz. U. z 2016 r., poz. 1066) kontrola sądowa zaskarżonych decyzji, postanowień bądź innych aktów lub czynności wymienionych w art. 3 § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (j.t.: Dz. U. z 2017 r., poz. 1369 ze zm., dalej zwana: "P.p.s.a.") sprawowana jest na mocy kryterium zgodności z prawem. Oznacza to, że by wyeliminować z obrotu prawnego akt wydany przez organ administracyjny konieczne jest stwierdzenie, że doszło w nim do naruszenia bądź przepisów prawa materialnego w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy, bądź przepisów postępowania w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na rozstrzygnięcie, albo też przepisu prawa dającego podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego (art. 145 § 1 pkt 1 lit. a-c P.p.s.a.), a także, gdy decyzja lub postanowienie organu dotknięte są wadą nieważności (art. 145 § 1 pkt 2 P.p.s.a.). Nadto zgodnie z art. 134 § 1 P.p.s.a., sąd wydaje rozstrzygnięcie w granicach danej sprawy, nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Brak związania zarzutami i wnioskami skargi oznacza, że sąd może uwzględnić skargę z powodu innych uchybień niż te, które przytoczono w tym piśmie procesowym, jak również np. stwierdzić nieważność zaskarżonego aktu, mimo, że skarżący wnosił o jego uchylenie. Stwierdzenie, że zaskarżona decyzja dotknięta jest wadą nieważności, o której mowa w art. 156 § 1 K.p.a., daje przy tym podstawę do rozpoznania sprawy w trybie uproszczonym (art. 119 pkt 1 P.p.s.a.). Sąd, dokonując w powyższym zakresie kontroli zaskarżonej decyzji stwierdza, że nie narusza ona prawa w stopniu uzasadniającym wyeliminowanie jej z obrotu prawnego. Uznaje również, że żaden z zarzutów podniesionych w skardze nie mógł być uznany za zasadny. W pierwszej kolejności wyjaśnić jednak należy, że w rozpoznawanej sprawie Sąd nie znalazł podstaw do przeprowadzenia postępowania mediacyjnego wskazanego w art. 115 P.p.s.a. Zgodnie bowiem z tym przepisem celem jego jest wyjaśnienie i rozważenie okoliczności faktycznych i prawnych sprawy i przyjęcie przez strony ustaleń co do sposobu jej załatwienia w granicach obowiązującego prawa. W niniejszym postępowaniu okoliczności faktyczne wynikały z akt administracyjnych sprawy i nie wymagały wyjaśnienia a ich ocena prawna należała do Sądu. Nadto charakter sprawy nie przemawiał za przeprowadzeniem takiego postępowania. Również wniosek skarżącego o rozpoznanie sprawy w trybie uproszczonym nie mógł być uwzględniony. Wskazać należy, że sam fakt zgłoszenia przez skarżącego takiego wniosku, nie obligował Sądu do rozpoznania sprawy w tym trybie. Wynika to wprost z treści art. 119 P.p.s.a., który stanowi, że sprawa "może" być rozpoznana w trybie uproszczonym we wskazanych w punktach 1 do 4 sytuacjach. W konsekwencji nawet wówczas, gdy inna strona sprzeciwi się takiemu żądaniu o tym w jaki sposób będzie ona procedowana ostatecznie każdorazowo decyduje Sąd. W niniejszej sprawie zaś oceniono, iż zasadnym jest przeprowadzenie rozprawy, w celu pełniejszego wyjaśnienia wszystkich aspektów sprawy. Trafnie skarżący zarzuca, że Wojewoda wzywając pełnomocnika strony odwołującej się do uzupełnienia braku formalnego odwołania, tj. nadesłanie pełnomocnictwa upoważniającego do reprezentowania strony odwołującej się, błędnie wskazał jako podstawę tego wezwania przepis art. 136 K.p.a. Prawidłowo organ powinien oprzeć wezwanie na przepisach art. 64 § 2 w związku z art. 33 § 3 i art. 140 K.p.a. Nie można jednak nie zauważyć, że pomimo błędnej podstawy prawnej wezwania odniosło ono taki sam skutek jakby organ prawidłowo wezwał pełnomocnika do usunięcia braku formalnego odwołania, tj. pełnomocnik w zakreślonym terminie nadesłał oryginał pełnomocnictwa. W takiej sytuacji stwierdzone naruszenia przepisów postępowania muszą być oceniane jako nie mające żadnego wpływu na końcowe załatwienie sprawy. Dodać można, że popełnione przez organ błędny nie mogą obciążać stron postępowania, gdyż pozostawałoby to w sprzeczności z ogólną zasadą prowadzenia postępowania administracyjnego wyrażoną w przepisie art. 7 K.p.a., zgodnie z którą w toku postępowania organy administracji publicznej stoją na straży praworządności, z urzędu lub na wniosek stron podejmują wszelkie czynności niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy, mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywateli. Wbrew zarzutom skargi, organ miał podstawy do stwierdzenia, że nadesłane pełnomocnictwo zostało prawidłowe sporządzone, tj. zostało podpisane przez osobę posiadającą do tego umocowanie. W aktach administracyjnych znajduje się wypis z Rejestru Przedsiębiorców Krajowego Rejestru Sądowego według stanu na dzień 11 czerwca 2014 r., nadto organ dysponował też wypisem według stanu na dzień 24 lipca 2017 r. W obu tych wypisach, jako osobę upoważnioną do jednoosobowej reprezentacji "R. " Spółki z o.o. w M. wskazano Prezesa Zarządu J. K., który to podpisał przedłożone pełnomocnictwo. Zdaniem Sądu te dwa dokumenty stanowiły wystarczającą podstawę do przyjęcia, że pełnomocnictwo zostało prawidłowo udzielne. Organ nie musiał dysponować wypisem z Krajowego Rejestru Sądowego na dzień sporządzenia pełnomocnictwa, tj. 5 czerwca 2017 r. Należy wziąć tu pod uwagę, że nawet jeżeli doszłoby do zmiany w składzie zarządu spółki, to i tak nie wywołuje to skutku w postaci wygaśnięcia pełnomocnictwa. Zachowuje ono moc do czasu ewentualnego jego wypowiedzenia przez nowy zarząd spółki. Nic nie wskazuje na to, aby taka sytuacja miała miejsce w rozpoznawanej sprawie. W związku z zarzutami skargi, Sąd wyjaśnia, że brak prawidłowego uiszczenia opłaty skarbowej od udzielonego pełnomocnictwa w żaden sposób nie wpływa na jego ważność. Sąd nie widzi także podstawy występowania z postanowieniem sygnalizacyjnym o istotnym naruszeniu prawa w zakresie niewykonania przez Wojewodę obowiązków określonych w art. 11 ust. 1 i ust. 3 ustawy z dnia 16 listopada 2006 r. o opłacie skarbowej. Okoliczność, że w aktach niniejszej sprawy brak jest dokumentów potwierdzając wykonanie przez Wojewodę obowiązków wynikających ze wskazanych przepisów ustawy o opłacie skarbowej, nie jest wystarczająca do uznania, że Wojewoda obowiązków tych nie wyklonuje. Za prawidłowe Sąd uznał również stanowisko Wojewody, że decyzja organu I instancji wydana została z rażącym naruszeniem art. 154 K.p.a. Zgodnie z tym przepisem decyzja ostateczna, na mocy której żadna ze stron nie nabyła prawa, może być w każdym czasie uchylona lub zmieniona przez organ administracji publicznej, który ją wydał, lub przez organ wyższego stopnia, jeżeli przemawia za tym interes społeczny lub słuszny interes strony. Sąd podziela stanowisko organu odwoławczego, że decyzja organu I instancji z dnia [...] r. nie może być traktowana jak decyzja, mocą której żadna ze stron nie nabyła prawa. Wskazana decyzja w rzeczywistości dotyczy sprawy w przedmiocie zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielającą pozwolenia na budowę. Mocą tej decyzji uchylone zostało bowiem pozwolenie na budowę z dnia [...] r., nr [...] i strona pozbawiona została uprawnień z niej wynikających. Pozwolenie na budowę niewątpliwie przyznaje stronie, która je otrzymała, prawo wykonania robót budowlanych w nim określonych. Pozbywanie tych praw kolejną decyzją musi sytuować tą decyzję wśród aktów, mocą których strona nabyła prawo. Jak słusznie wskazał organ odwoławczy "nabycie praw" użyte w przepisach art. 154 i art. 155 K.p.a. rozumie się szeroko przyjmując, że każde indywidualne rozstrzygnięcie prawne, które ma znamiona rozstrzygnięcia merytorycznego w sprawie i kształtuje sytuację prawną strony, należy traktować jako rozstrzygnięcie, na podstawie którego strona "nabyła prawa". W rozumieniu tych przepisów nabycie nie jest związane z rozstrzygnięciem pozytywnym lub negatywnym dla strony, ale z faktem, że decyzja swoim rozstrzygnięciem kształtuje sytuację prawną strony przez danie uprawnienia, nałożenie obowiązku ale także pozbawienie uprawnienia. Z powyższego wynika, że Starosta K. nie mógł z urzędu, na podstawie art. 154 K.p.a., uchylić własnej decyzji z dnia [...] r. Opisane działanie organu I instancji rażąco narusza przepis art. 154 K.p.a. Skoro organ I instancji wydał decyzję w oparciu o przepis, który nie znajdował zastosowania w sprawie, to prawidłowo organ odwoławczy, rozpatrując wniesione odwołanie, orzekł o jej uchyleniu i umorzeniu wszczętego z urzędu postępowania organu I instancji. Mając powyższe na uwadze, Sąd uznając skargę za nieuzasadnioną, oddalił ją na podstawie art. 151 P.p.s.a.