IV SA/Po 930/17

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Ewa Kręcichwost-Durchowska (spr.) Sędziowie WSA Donata Starosta WSA Anna Jarosz Protokolant st. sekr. sąd. Monika Zaporowska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu [...] stycznia 2018 r. sprawy ze skargi W. R. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] czerwca 2017 r., nr [...] w przedmiocie nakazu wstrzymania użytkowania nieruchomości 1. uchyla zaskarżoną decyzję; 2. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego na rzecz W. R. kwotę [...]zł (pięćset złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania. Decyzją z dnia [...] czerwca 2017 r., nr [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze po rozpatrzeniu odwołania W. R. utrzymało w mocy decyzję Burmistrza Miasta i Gminy w N. z dnia [...] października 2016 r., nr [...] W uzasadnieniu decyzji organ wskazał, że w dniu [...] października 2016 r. Burmistrz Miasta i Gminy w N. T. wydał decyzję, którą nakazał W. R. wstrzymanie użytkowania terenu działki oznaczonej nr [...] położonej w Glinnie gm. N. T., jako pole paintbal-lowe, do czasu uzyskania przez nią decyzji o ustaleniu warunków zabudowy. Jednocześnie organ pierwszej instancji zobowiązał W. R. do wystąpienia z wnioskiem o ustalenie warunków zabudowy w terminie 90 dni od chwili, gdy decyzja o wstrzymaniu użytkowania terenu stanie się wykonalna. Z treścią decyzji nie zgodziła się W. R., która wniosła odwołanie wnosząc o jej uchylenie. Skarżąca zarzuciła zaskarżonej decyzji naruszenie przepisów procesowych, w tym zwłaszcza naruszenie art. 107 § 3 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2017 r., poz. 1257 – dalej jako "Kpa"), a ponadto naruszenie art. 6, 7, 8, 9,11 i 77 Kpa, a także naruszenie przepisów materialnych - art. 59 ust. 3 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 2015 r., poz. 199 ze zm. – dalej jako "ustawa"). W dalszej części uzasadnienia organ wskazał, że z przedłożonych akt sprawy wynika, że sporna działka znajduje się na terenie, dla którego nie obowiązuje miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego. Organ wyjaśnił, że w postępowaniu prowadzonym w trybie art. 59 ustawy ustalenia wymaga istnienie, bądź brak miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, ustalenie, czy doszło do zmiany sposobu zagospodarowania nieruchomości oraz czy zmiana ta została usankcjonowana decyzją o warunkach zabudowy. Poza sporem pozostaje, w tej konkretnej sprawie fakt, że dla omawianego obszaru nie ma planu miejscowego zagospodarowania przestrzennego, doszło do zmiany zagospodarowania terenu na działce nr [...], skoro na części działki wprowadzony został nowy sposób jej użytkowania - skład opon, palet i podestów, a także, jak wynika z odwołania W. R. - okopy, wieżyczka usadowiona na palach wkopanych w ziemię, drewniane ściany, a inwestor nie uzyskał decyzji o warunkach zabudowy (zagospodarowania). Do zmiany zagospodarowania terenu doszło już pod rządami ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, a w ocenie organu odwoławczego, wskazane okoliczności naprowadzają na wniosek, iż skarżąca powinna uzyskać decyzję o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu. Nieporozumieniem jest, w ocenie organu odwoławczego, zarzucanie organowi pierwszej instancji prowadzącemu postępowanie naruszenia art. 6 Kpa. Przepis ten stanowi, iż organy działają na podstawie przepisów prawa, organ pierwszej instancji wskazał i wyjaśnił zastosowane w postępowaniu przepisy prawa. Nie sposób dopatrzyć się naruszenia praworządności w postępowaniu organu, które zmierza do doprowadzenia do zgodności z porządkiem prawnym samowolnego, a więc bezprawnego działania inwestora. Organ odwoławczy wskazał, że zarzuty dotyczące nie rozważenia konieczności ubiegania się przez inwestorkę o decyzję o warunkach zabudowy są bezprzedmiotowe bowiem to dopiero po złożeniu wniosku o uzyskania takiej decyzji organ dokonuje oceny w tym zakresie. Podobnie, jak chybiony jest zarzut co do konieczności zbadania, czy prowadzona działalność rekreacyjna oddziałuje na nieruchomość sąsiednią. Kwestie związane z oddziaływaniem inwestycji znajdującej się na konkretnej nieruchomości na nieruchomości sąsiednie badane są dopiero na etapie ubiegania się o decyzję o warunkach zabudowy. Skarżąca w swoim odwołaniu podnosi, iż organ pierwszej instancji prowadził postępowanie w oparciu o twierdzenia jednego mieszkańca, a przez to naraził mieszkańców okolicy na ewentualną utratę możliwości korzystania z rekreacji w postaci pola paintballowego. Z treści odwołaniu wynika niezbicie, że twierdzenia, jakoby teren nieruchomości skarżącej wykorzystywany był na cele rekreacji, nie są oparte na bezzasadnym twierdzeniu jednego mieszkańca, ale sama skarżąca potwierdza tę okoliczność. Organ zauważył, iż w postępowaniu administracyjnym nie będzie można rozstrzygnąć kwestii ewentualnego niszczenia elewacji budynku znajdującego się na sąsiedniej nieruchomości, czy też zniwelować uciążliwości związane z korzystaniem z granatów hukowych. Konflikt powstały na tym tle pomiędzy skarżącą, a mieszkańcami nieruchomości sąsiedniej może znaleźć rozstrzygnięcie w postępowaniu cywilnym przed sądem powszechnym. Skargę na powyższą decyzję do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu wniosła W. R. zarzucając jej: 1. obrazę przepisów postępowania, tj. art. 138 § 1 pkt 1 Kpa poprzez jego zastosowanie; 2. obrazę przepisów postępowania, tj. art. 6, art. 7, art. 75 § 1, art. 77 § 1, art. 80 Kpa poprzez dokonanie przez organ drugiej instancji ustaleń faktycznych, w sposób sprzeczny z treścią zebranego w sprawie materiału dowodowego; 3. art. 59 ust. 3 pkt 1 ustawy, poprzez brak ustalenia, czy działalność gospodarcza "pole paintballowe" oddziałuje negatywnie na sąsiednią zabudowę bez przeprowadzenia analizy, a co za tym idzie bezzasadny nakazanie wstrzymania użytkowania terenu działki. Wskazując na powyższe strona wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji organu pierwszej instancji. W uzasadnieniu skarżąca podniosła, że organy obu instancji nie wyjaśniły stanu faktycznego sprawy w sposób, który nie budziłby wątpliwości. Podjęły zatem rozstrzygnięcia z naruszeniem naczelnych zasad postępowania administracyjnego określonych w art. 7, 77 i 80 Kpa, podczas gdy zadaniem organu prowadzącego postępowanie administracyjne jest dokładne wyjaśnienie stanu faktycznego sprawy, a następnie dokonanie oceny zebranego materiału dowodowego w świetle konkretnej normy prawnej. Zdaniem skarżącej organ przy wydawaniu decyzji nie wziął pod uwagę słusznego interesu właścicieli nieruchomości sąsiadujących z nieruchomością, której dotyczy decyzja. Mieszkańcy dzięki prowadzonej przez jej syna działalności mają w pobliżu teren rekreacyjny. Zważyć należy, że prowadzona działalność nie ma charakteru sportowego. Skarżąca podniosła, iż nie zgadza się z organem, że budowę pola paintballowego można rozpocząć jedynie na podstawie ostatecznej decyzji o pozwoleniu na budowę. W celu stwierdzenia, że dany obiekt wymaga pozwolenia na budowę, musi być podstawa do zakwalifikowania go do jednej z kategorii obiektów budowlanych tj. budynku, budowli lub obiektu małej architektury. Skarżąca podkreśliła, że pole do niezawodowego wykonywania czynności sportowo-rekreacyjnych, zawierający elementy konstrukcyjne - okopy, wieżyczkę usadowioną za pomocą pali w ziemi, drewniane ściany - nie należy zakwalifikować do żadnej z ww. kategorii. Tym samym nie można mówić o konieczności wydania decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu. Skarżąca zarzuciła, że organ w żaden sposób nie zbadał, czy przedmiotowa decyzja jest zgodna z przepisami odrębnymi. W ocenie skarżącej organ winien powołać biegłego celem stwierdzenie czy rzeczywiście wnioskujący odczuwają negatywne skutki prowadzenia przez jej syna działalności gospodarczej. Należy zatem sprawdzić, czy postawione dodatkowe ogrodzenie jest wystarczające. Organ nie poczynił jakichkolwiek ustaleń w tym zakresie. Przepisy ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym należą do przepisów ustawowych kształtujących sposób wykonywania prawa własności, o których jest mowa w art. 140 kodeksu cywilnego stanowiącym, iż właściciel może, z wyłączeniem innych osób, korzystać z rzeczy w granicach określonych przez ustawy i zasady współżycia społecznego, zgodnie ze społeczno-gospodarczym przeznaczeniem swego prawa. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie podtrzymując stanowisko zawarte w zaskarżonej decyzji. W piśmie procesowym z dnia [...] stycznia 2018 r. uczestnicy postępowania Agata i P. S. wskazali, że decyzja organu pierwszej instancji jak i decyzja Kolegium winny zostać utrzymane w mocy gdyż zgodnie ze stanem faktycznym, potwierdzonym kontrolą właściwych organów, skarżąca dokonała zmiany sposobu użytkowania terenu, stanowiącego działkę nr [...] bez wymaganych stosownych zezwoleń, a więc samowolnie. Ponadto uczestnicy podnieśli, iż działalność pola paintballowego trwa znacznie dłużej niż rok - i trwa nadal, bez uzyskania decyzji o warunkach zabudowy i akceptacji tego "zamierzenia" przez organy administracji budowlanej. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Kontrola sądu administracyjnego, zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2016 r. poz. 1066) i art. 3 § 1 i § 2 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2017 r., poz. 1369 ze zm. – dalej jako "Ppsa") polega na badaniu zgodności z prawem zaskarżonych aktów administracyjnych. Kontrola ta sprowadza się do zbadania, czy w toku rozpoznania sprawy organy administracji publicznej nie naruszyły prawa materialnego i procesowego w stopniu istotnie wpływającym na wynik sprawy. Przy czym ocena ta jest dokonywana według stanu i na podstawie akt sprawy istniejących w dniu wydania zaskarżonego aktu. Na podstawie art. 134 § 1 Ppsa, w postępowaniu sądowoadministracyjnym obowiązuje zasada oficjalności. Zgodnie z jej treścią, sąd nie jest związany zarzutami i wnioskami oraz powołaną podstawą prawną. Podstawę materialnoprawną zapadłych w niniejszej sprawie decyzji stanowiły przepisy ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 2017 r., poz. 1073 – dalej jako "ustawa"). Zgodnie z art. 59 ust. 1 ustawy zmiana zagospodarowania terenu w przypadku braku planu miejscowego, polegająca na budowie obiektu budowlanego lub wykonaniu innych robót budowlanych, a także zmiana sposobu użytkowania obiektu budowlanego lub jego części, z zastrzeżeniem art. 50 ust. 1 i art. 86, wymaga ustalenia, w drodze decyzji, warunków zabudowy. Przepis art. 50 ust. 2 stosuje się odpowiednio. W myśl ust 2 art. 59 ustawy przepis ust. 1 stosuje się również do zmiany zagospodarowania terenu, która nie wymaga pozwolenia na budowę, z wyjątkiem tymczasowej, jednorazowej zmiany zagospodarowania terenu, trwającej do roku. Natomiast stosownie do art. 59 ust. 3 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym w przypadku zmiany zagospodarowania terenu, o której mowa w ust. 2, bez uzyskania decyzji o warunkach zabudowy, wójt, burmistrz albo prezydent miasta może, w drodze decyzji, nakazać właścicielowi lub użytkownikowi wieczystemu nieruchomości: 1) wstrzymanie użytkowania terenu, wyznaczając termin, w którym należy wystąpić z wnioskiem o wydanie decyzji o ustaleniu warunków zabudowy, albo 2) przywrócenie poprzedniego sposobu zagospodarowania. Z powyższej regulacji wynika, że warunkiem zastosowania art. 59 ust. 3 ustawy o planowaniu i zagospodarowania terenu jest ustalenie przez organ, że doszło do zmiany zagospodarowania terenu oraz czy zmiana ta wymagała uzyskania decyzji o warunkach zabudowy. W niniejszej sprawie organ bezzasadnie uznał, że kwestia konieczności ubiegania się o decyzję o warunkach zabudowy rozważana jest dopiero po wszczęciu postępowania w tym przedmiocie. Organ nie może nałożyć na stronę obowiązku uzyskania decyzji o warunkach zabudowy w sytuacji gdy decyzja ta nie jest wymagana przepisami prawa. W szczególności należy mieć na uwadze, że ten sam organ, który nakłada obowiązek uzyskania decyzji o warunkach zabudowy, następnie będzie dokonywać oceny zasadności takiego wniosku. Zatem to organ przed wydaniem decyzji winien jednoznacznie ustalić czy dla danego zamierzenia inwestycyjnego wymagane było uzyskanie decyzji o warunkach zabudowy czy też nie. Dopiero powyższe ustalenia pozwalają na rozważenie możliwości zastosowania sankcji określonych w art. 59 ustawy. Brak dokonania powyższej oceny czyni zasadnym wobec Samorządowego Kolegium Odwoławczego zarzutu naruszenia art. 11, art. 15 i art. 107 § 3 Kpa. W tym miejscu wskazać należy, że jedną z zasad postępowania, którą winien brać pod uwagę organ odwoławczy przy rozpoznawaniu sprawy, jest wynikająca z art. 15 Kpa zasada dwuinstancyjności. Zgodnie z tą zasadą organ odwoławczy obowiązany jest ponownie rozpoznać i rozstrzygnąć sprawę będącą przedmiotem postępowania przed organem pierwszej instancji. Istota administracyjnego toku instancji polega na dwukrotnym rozstrzygnięciu tej samej sprawy, nie zaś na kontroli zasadności argumentów podniesionych w stosunku do orzeczenia organu pierwszej instancji. Wynika to z art. 138 Kpa, który przyznaje organowi odwoławczemu kompetencje do merytorycznego rozstrzygnięcia sprawy, czego następstwem jest utrzymanie w mocy zaskarżonej decyzji, bądź uchylenie i zmiana zaskarżonej decyzji. W wyroku z dnia 20 grudnia 1999 r. (sygn. akt IV SA 274/97, Lex nr 48234) Naczelny Sąd Administracyjny skonstatował, że organ odwoławczy rozpoznaje sprawę ponownie merytorycznie w jej całokształcie. Oznacza to, że ma on obowiązek rozpoznać wszystkie żądania, wnioski i zarzuty strony oraz ustosunkować się do nich w uzasadnieniu swej decyzji. Wspomniane żądania, wnioski i zarzuty mogą być zawarte również w złożonym przez stronę odwołaniu, a obowiązkiem organu odwoławczego jest przytoczenie w tym względzie treści odwołania oraz ustosunkowanie się do niego w uzasadnieniu wydanej decyzji. Obowiązek ustosunkowania się przez organ odwoławczy do zarzutów odwołania wynika również z art. 11 i 107 § 3 Kpa. W tym miejscu wskazać należy, że stanowisko organu prowadzącego postępowanie – po przeprowadzaniu koniecznych czynności procesowych - winno znaleźć swój wyraz w uzasadnieniu decyzji, sporządzonym stosownie do art. 107 § 3 Kpa. Zadaniem uzasadnienia stanowiącego integralny składnik decyzji jest bowiem wyjaśnienie jej dyspozytywnej części jakim jest rozstrzygnięcie (tak NSA w wyroku z dnia 12 maja 2000 r., sygn. akt I SA/Kr 856/98, Lex nr 43041). Winno ono zawierać ocenę zebranego w postępowaniu materiału dowodowego, dokonaną przez organ wykładnię stosowanych przepisów oraz ocenę przyjętego stanu faktycznego w świetle obowiązującego prawa. Prawidłowe zredagowanie pod względem merytorycznym i prawnym uzasadnienia decyzji administracyjnej ma podstawowe znaczenie dla stosowania zasady przekonywania wyrażonej w art. 11 Kpa, a realizowanej na mocy art. 107 § 3 tego aktu prawnego. Mocą tej zasady organ administracji obowiązany jest do wyjaśnienia stronie zasadności przesłanek, którymi kierował się przy załatwieniu sprawy, aby w miarę możliwości doprowadzić do realizacji decyzji bez stosowania środków przymusu. Zasada przekonywania nie zostanie zrealizowana, gdy organ pominie milczeniem niektóre twierdzenia lub nie odniesie się do faktów istotnych dla danej sprawy. W wyroku z dnia 9 kwietnia 2001r., sygn. akt V SA 1611/00, LEX nr 80635 NSA stwierdził, że pominięcie w uzasadnieniu decyzji oceny okoliczności faktycznych mogących mieć istotny wpływ na rozstrzygnięcie sprawy stwarza przesłankę do uznania naruszenia przez organ przepisów o postępowaniu administracyjnym w stopniu wywierającym istotny wpływ na wynik sprawy. "Zaniechanie przez organy administracji państwowej uzasadnienia swych decyzji w sposób przekonywający, a więc odnoszący się do wszystkich zarzutów, zgodny z zasadami wyrażonymi w art. 7 - 9 i 11 Kpa, skutkuje - w myśl utrwalonego już orzecznictwa NSA - wadliwością tych decyzji jako naruszających dyspozycję art. 77, 80, 81 i 107 § 3 Kpa." ( wyrok NSA sygn. akt II SA 742/84, ONSA 1984/2/67). W niniejszej sprawie organ w sposób niewystarczający uzasadnił swoją decyzję, co do okoliczności uznania, że niniejsza zmiana użytkowania terenu wymagała uzyskania decyzji o warunkach zabudowy. Organ w sposób bardzo lakoniczny i nieprawidłowy uznał, iż kwestia konieczności uzyskania decyzji o warunkach zabudowy ma być oceniana dopiero po wszczęciu tego postępowania. Powyższe w ocenie składu orzekającego, co wyjaśniono wyżej, jest nie do pogodzenia z treścią art. 59 ustawy. Natomiast zgodzić należy się z organem, że na etapie prowadzenia postępowania w trybie art. 59 ustawy organ nie bada kwestii oddziaływania na nieruchomości sąsiednie, a tym bardziej poza jego zainteresowaniem są powstałe na tle inwestycji konflikty sąsiedzkie. Z tych też względów bez znaczenia w sprawie jest kwestia czy sąsiedzi przedmiotowego terenu faktycznie odczuwają negatywne konsekwencje funkcjonowania pola paintbolowego. Jak wspomniano wyżej zakres tego postępowania sprowadza się do ustalenia, czy doszło do zmiany zagospodarowania terenu oraz, czy na powyższe wymagane w świetle przepisów prawa było uzyskanie decyzji o warunkach zabudowy. Dopiero ustalenie, że dla dokonanej zmiany zagospodarowania terenu wymagana była decyzja o warunkach zabudowy, a inwestor takowej decyzji nie uzyskał uprawniało organ do wydania decyzji w oparciu o art. 59 ust. 3 pkt 1 ustawy. Odnosząc się do zarzutów skargi wskazać należy, że organy obu instancji nie wskazały w żadnym miejscu, że dla przedmiotowej inwestycji wymagane jest uzyskanie decyzji o pozwoleniu na budowę. Wręcz przeciwnie organ pierwszej instancji uzasadniając zastosowanie art. 59 ust. 3 pkt 1 ustawy jednoznacznie wskazał, że przepis ten znajduje zastosowanie do zmiany zagospodarowania terenu, która to zmiana nie wymaga uzyskania pozwolenia na budowę. Z powyższym twierdzeniem organu należy się zgodzić, a co za tym idzie zarzuty skargi uznać należy w tym zakresie za nieuzasadnione. W tym stanie rzeczy Sąd, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit c Ppsa orzekł jak w sentencji. Rozpoznając sprawę ponownie organ winien w sposób jednooczny ustalić czy przedmiotowa inwestycja w świetle przepisów ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym wymagała uzyskania decyzji o warunkach zabudowy. Organ winien dać wyraz swoim ustaleniom w należycie sporządzonym uzasadnieniu.