IV SA/Gl 966/16

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Małgorzata Walentek, Sędziowie Sędzia WSA Beata Kalaga-Gajewska(spr.), Sędzia WSA Edyta Żarkiewicz, Protokolant Katarzyna Lisiecka-Mitula, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 15 marca 2017 r. sprawy ze skargi M. B. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w K. z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie świadczenia wychowawczego oddala skargę. Kierownik Działu Świadczeń Rodzinnych Miejskiego Ośrodka Pomocy Społecznej w T., działając z upoważnienia Prezydenta Miasta T., decyzją z dnia [...] r., nr [...], na podstawie art. 5 ust. 3 ustawy z dnia 11 lutego 2016 r. o pomocy państwa w wychowywaniu dzieci (Dz.U. z 2016 r. poz. 195 z późn. zm., dalej w skrócie "ustawa"), odmówił M. B. (dalej "skarżący") prawa do świadczenia wychowawczego na rzecz synów D. i T. B., bowiem władza rodzicielska nad nimi została powierzona ich matce – K. B. W odwołaniu od powyżej decyzji skarżący wyjaśnił, że to on sprawuje faktycznie opiekę nad dziećmi, a ich matka od dwóch lat pracuje za granicą i przyjeżdża do Polski wyłącznie na krótki urlop. Dodatkowo, zarzucił organowi naruszenie art. 22 ustawy, zgodnie z którym organ powinien ustalić stan faktyczny sprawy, w szczególności przeprowadzić wywiad środowiskowy, co potwierdziłoby zasadność złożenia przez niego wniosku o przyznanie świadczenia wychowawczego. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w K. decyzją z dnia [...]r., nr [...], wydaną na podstawie art.138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jednolity: Dz.U. z 2016 r. poz. 23, dalej "k.p.a."), utrzymało w mocy decyzję organu I instancji z dnia [...] r. Uzasadniając swoje stanowisko organ ten przytoczył regulacje zawartą w art. 4 ustawy, zgodnie z którym celem świadczenia wychowawczego jest częściowe pokrycie wydatków związanych z wychowywaniem dziecka, w tym z opieką nad nim i zaspokojeniem potrzeb życiowych oraz przysługuje matce, ojcu, opiekunowi faktycznemu dziecka albo opiekunowi prawnemu dziecka do dnia ukończenia przez dziecko 18 roku życia. Podał kryterium dochodowe w przypadku tego świadczenia na pierwsze dziecko oraz przytoczył zasady jego obliczania w przypadku urodzenia dziecka, ukończenia przez dziecko 18 roku życia lub w sytuacji gdy dziecko, zgodnie z orzeczeniem sądu, jest pod opieką naprzemienną obydwojga rodziców rozwiedzionych, żyjących w separacji lub żyjących w rozłączeniu. Omówił również pojęcie rodziny, zgodnie z treścią art. 2 pkt 16 ustawy, podnosząc, że do członków rodziny nie zalicza się dziecka pozostającego pod opieką opiekuna prawnego, dziecka pozostającego w związku małżeńskim, a także pełnoletniego dziecka posiadającego własne dziecko. W przypadku, gdy dziecko, zgodnie z orzeczeniem sądu, jest pod opieką naprzemienną obojga rodziców rozwiedzionych lub żyjących w separacji lub żyjących w rozłączeniu, to wówczas takie dziecko zalicza się jednocześnie do członków rodzin obydwojga rodziców. Na podstawie akt sprawy organ odwoławczy ustalił, że Sąd Okręgowy w K. wyrokiem z dnia [...] r. o sygn. akt [...] orzekł rozwód K. B. ze skarżącym. Wykonywanie władzy rodzicielskiej nad dziećmi D. B. (ur. [...] r.) i T. B. (ur. [...]r.) powierzył matce K. B., pozostawiając ojcu (skarżącemu) prawo do współdecydowania w istotnych sprawach synów takich jak: wybór sposobu leczenia na wypadek choroby, wybór szkoły i kierunku kształcenia oraz możliwość spędzania z nimi wolnego czasu. W tym stanie faktycznym sprawy, skarżący wraz synami D. i T. nie stanowią rodziny, w rozumieniu art. 2 pkt 16 ustawy i organ odwoławczy jest związany wskazanym powyżej wyrokiem rozwodowym, stąd też nie może otrzymać wnioskowanego świadczenia wychowawczego. W osobistej skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach skarżący zarzucił zaskarżonej decyzji naruszenie przepisów postępowania mające istotny wpływ na wynik sprawy, tj. art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a. w związku z art. 28 i art. 15 ust. 1 ustawy poprzez przeprowadzenie postępowania dowodowego w sposób niewyczerpujący, w tym zaniechanie przeprowadzenia rodzinnego wywiadu środowiskowego oraz dokonanie niewłaściwych ustaleń stanu faktycznego sprawy i niezasadne uznanie, iż nie sprawuje faktycznej opieki nad synami oraz naruszenie przepisów prawa materialnego, tj. art. 2 pkt 16, art. 4 ust. 1 i ust. 2 w związku z art. 5 ust. 1 i ust. 3 ustawy poprzez ich niewłaściwe zastosowanie i niezasadne uznanie, że jako ojciec, który wychowuje, utrzymuje i sprawuje faktyczną opiekę nad synami D. i T., nie ma prawa do świadczenia wychowawczego. Skarżący, tak jak w odwołaniu wyjaśnił, że od wielu miesięcy faktycznie wychowuje, utrzymuje i sprawuję stałą opiekę nad synami, którzy z nim mieszkają, bo matka mieszka i pracuje poza granicami kraju. Stwierdził, że jest członkiem rodziny, w rozumieniu art. 4 ust. 1 i 2, art. 5 ust. 1 oraz art. 2 pkt 16 ustawy i spełnia przesłanki ustawowe do przyznania wnioskowanego świadczenia. Tymczasem, organy nie przeprowadziły należycie postępowania dowodowego, w tym przede wszystkim zaniechały przeprowadzenia rodzinnego wywiadu środowiskowego, do czego były zobligowane na mocy art. 15 ust. 1 ustawy. Podniósł, że istotą świadczenia wychowawczego jest pomoc finansowa dla dzieci, natomiast poborcą tego świadczenia ma być osoba, która faktycznie nad dziećmi sprawuje opiekę i to nawet wbrew treści orzeczenia sądowego regulującego kwestię władzy rodzicielskiej i opieki. Skarżący, jako rodzic faktycznie sprawujący opiekę nad synami uznał, że K. B. pomimo formalnie przyznanej władzy rodzicielskiej, nie mieszka razem z nimi, w związku z tym nie sprawuje nad nimi opieki, dlatego nie jest osobą uprawnioną do jakichkolwiek świadczeń. W przypadku zaś uznania, iż oboje rodzice są osobami uprawnionymi - zgodnie z art. 22 ustawy regulującym zbieg do prawa do świadczenia - świadczenie wypłaca się temu z rodziców, który faktycznie sprawuje opiekę nad dzieckiem. Z tego powodu argumentował, że wyłącznie jemu przysługuje wnioskowane świadczenie, tak jak zasiłek pielęgnacyjny na starszego syna D., na poczet częściowego pokrycia wydatków wynikających z konieczności zapewnienia mu opieki i pomocy w związku z jego niepełnosprawnością. Na poparcie swej argumentacji przedłożył wydruk interpelacji poselskiej nr 1870 z dnia 17 marca 2016 r. oraz udzieloną na nią odpowiedź z dnia 12 kwietnia 2016 r. W odpowiedzi tej wyraźnie podkreślono, iż w przypadku gdy rodzice dziecka są rozwiedzeni, świadczenie przysługuje temu z rodziców, który faktycznie dziecko utrzymuje i z którym dziecko zamieszkuje (czy to zgodnie z treścią orzeczenia o podziale władzy rodzicielskiej i opieki lub odmiennie niż treść takiego orzeczenia). Zatem przy ustalaniu prawa do wnioskowanego świadczenia organ administracji publicznej nie może oprzeć się wyłącznie na treści samego orzeczenia w przedmiocie władzy rodzicielskiej, które w sprawie skarżącego nie pokrywa się z rzeczywistą sytuacją jego rodziny. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach zważył, co następuje: Zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (tekst jednolity: Dz. U. z 2016 r. poz. 1066) w związku z art. 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jednolity: Dz. U. z 2016 r., poz. 718 z późn. zm., zwanej dalej w skrócie: "p.p.s.a.") sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Oznacza to, że sąd oceniając legalność zaskarżonego orzeczenia kontroluje je z punktu widzenia prawidłowości zastosowania przez organ administracyjny obowiązujących przepisów prawa materialnego i postępowania administracyjnego, według stanu faktycznego i prawnego na dzień wydania zaskarżonej decyzji. W związku z tym, aby wyeliminować z obrotu prawnego akt wydany przez organ administracji publicznej, konieczne jest stwierdzenie przez sąd, że doszło w nim do naruszenia bądź przepisu prawa materialnego w stopniu mogącym mieć wpływ na wynik sprawy, bądź przepisu postępowania w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na rozstrzygnięcie, albo też przepisu dającego podstawę do wznowienia postępowania, a także, gdy decyzja lub postanowienie organu dotknięte są wadą nieważności (art. 145 § 1 pkt 1 i 2 p.p.s.a.). Dokonując oceny zaskarżonej decyzji, w ramach tak zakreślonej kognicji, Sąd nie dopatrzył się naruszeń prawa materialnego, czy też procesowego, skutkujących koniecznością jej uchylenia lub stwierdzenia nieważności. Podstawę materialnoprawną rozstrzygnięcia w niniejszej sprawie stanowiły przepisy ustawy z dnia 11 lutego 2016 r. o pomocy państwa w wychowywaniu dzieci (Dz. U. z 2016 r. poz. 195 z późn. zm., dalej w skrócie jak dotychczas "ustawa"). Zgodnie z art. 2 punkt 16 ustawy ilekroć w ustawie jest mowa o rodzinie oznacza to odpowiednio następujących członków rodziny: małżonków, rodziców dzieci, opiekuna faktycznego dziecka oraz zamieszkujące wspólnie z tymi osobami, pozostające na ich utrzymaniu dzieci w wieku do ukończenia 25 roku życia, a także dzieci, które ukończyły 25 rok życia, legitymujące się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności, jeżeli w związku z tą niepełnosprawnością przysługuje świadczenie pielęgnacyjne lub specjalny zasiłek opiekuńczy albo zasiłek dla opiekuna, o którym mowa w ustawie z dnia 4 kwietnia 2014 r. o ustaleniu i wypłacie zasiłków dla opiekunów (Dz. U. z 2016 r. poz. 162); do członków rodziny nie zalicza się dziecka pozostającego pod opieką opiekuna prawnego, dziecka pozostającego w związku małżeńskim, a także pełnoletniego dziecka posiadającego własne dziecko; w przypadku gdy dziecko, zgodnie z orzeczeniem sądu, jest pod opieką naprzemienną obojga rodziców rozwiedzionych lub żyjących w separacji lub żyjących w rozłączeniu, dziecko zalicza się jednocześnie do członków rodzin obydwojga rodziców. Definicja "rodziny", zawarta w art. 2 pkt 16 ustawy co do zasady nakazuje zaliczać do rodziny dzieci wspólnie zamieszkujące z małżonkami, rodzicami, opiekunami faktycznymi. W końcowej części definicji ustawa przewiduje jednak, że w przypadku dziecka, które zgodnie z orzeczeniem sądu jest pod opieką naprzemienną obojga rodziców rozwiedzionych lub żyjących w separacji lub żyjących w rozłączeniu, dziecko zalicza się jednocześnie do członków rodzin obydwojga rodziców. Pojęcie "miejsce zamieszkania" normują przepisy art. 25 - 28 ustawy dnia 28 kwietnia 1964 r. - Kodeks cywilny (tekst jednolity: Dz. U. z 2016 r. poz. 380 z późn. zm., dalej w skrócie: "k.c."). Zgodnie z art. 26 k.c. miejscem zamieszkania dziecka pozostającego pod władzą rodzicielską jest miejsce zamieszkania rodziców albo tego z rodziców, któremu wyłącznie przysługuje władza rodzicielska lub któremu zostało powierzone wykonywanie władzy rodzicielskiej (§ 1). Jeżeli władza rodzicielska przysługuje na równi obojgu rodzicom mającym osobne miejsce zamieszkania, miejsce zamieszkania dziecka jest u tego z rodziców, u którego dziecko stale przebywa. Jeżeli dziecko nie przebywa stale u żadnego z rodziców, jego miejsce zamieszkania określa sąd opiekuńczy (§ 2), co więcej można mieć tylko jedno miejsce zamieszkania (art. 28). W rozpatrywanej sprawie należy mieć również na uwadze przepis art. 22 ustawy, który stanowi, że w przypadku zbiegu prawa rodziców, opiekunów prawnych dziecka lub opiekunów faktycznych dziecka do świadczenia wychowawczego, świadczenie to wypłaca się temu z rodziców, opiekunów prawnych dziecka lub opiekunów faktycznych dziecka, który faktycznie sprawuje opiekę nad dzieckiem. Jeżeli opieka nad dzieckiem sprawowana jest równocześnie przez oboje rodziców, opiekunów prawnych dziecka lub opiekunów faktycznych dziecka, świadczenie wychowawcze wypłaca się temu, kto pierwszy złoży wniosek. W przypadku gdy po złożeniu wniosku o ustalenie prawa do świadczenia wychowawczego przez rodzica, opiekuna prawnego dziecka lub opiekuna faktycznego dziecka drugi rodzic, opiekun prawny dziecka lub opiekun faktyczny dziecka złoży wniosek o ustalenie prawa do świadczenia wychowawczego w związku z opieką nad tym samym dzieckiem, organ właściwy ustala kto sprawuje opiekę i w tym celu może zwrócić się do kierownika ośrodka pomocy społecznej o przeprowadzenie rodzinnego wywiadu środowiskowego, o którym mowa w ustawie z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej, w celu ustalenia osoby sprawującej opiekę nad dzieckiem. W tym miejscu zauważyć należy, że ani ustawa, ani też żaden inny akt prawny, w tym ustawa z dnia 17 listopada 1964 r. - Kodeks postępowania cywilnego (tekst jednolity: Dz.U. z 2016 r. poz.1822 z późn. zm.; dalej w skrócie "k.p.c."), czy ustawa z dnia 25 lutego 1964 r. - Kodeks rodzinny i opiekuńczy (tekst jednolity: Dz.U. z 2015 r. poz. 2082 z późn. zm., dalej w skrócie "k.r.o"), nie zawierają definicji pojęcia "opieki naprzemiennej", użytego przez ustawodawcę w art. 2 pkt 16 ustawy. Sam k.p.c. posługuje się pojęciem "orzeczenie, w którym sąd określił, że dziecko będzie mieszkać z każdym z rodziców w powtarzających się okresach", które zostało wprowadzone z dniem 29 sierpnia 2015 r. na podstawie przepisów ustawy z dnia 25 czerwca 2015 r. o zmianie ustawy - Kodeks rodzinny i opiekuńczy oraz ustawy - Kodeks postępowania cywilnego (Dz.U. z 2015 r. poz. 1062 z późn. zm.). Jednocześnie pojęcia tego użyto tylko w takim kontekście, że pewne unormowania k.p.c. będzie się do tego rodzaju orzeczeń stosować odpowiednio (por. art. 582¹ § 3 i 4, art. 598²² i art. 756² § 2 k.p.c.). Z kolei art. 58 § 1 i § 1a k.r.o. w brzmieniu z dnia wydania przez Sąd Okręgowy w K. wyroku z dnia [...] r. stanowił, iż: § 1. W wyroku orzekającym rozwód sąd rozstrzyga o władzy rodzicielskiej nad wspólnym małoletnim dzieckiem obojga małżonków i o kontaktach rodziców z dzieckiem oraz orzeka, w jakiej wysokości każdy z małżonków jest obowiązany do ponoszenia kosztów utrzymania i wychowania dziecka. Sąd uwzględnia porozumienie małżonków o sposobie wykonywania władzy rodzicielskiej i utrzymywaniu kontaktów z dzieckiem po rozwodzie, jeżeli jest ono zgodne z dobrem dziecka. Rodzeństwo powinno wychowywać się wspólnie, chyba że dobro dziecka wymaga innego rozstrzygnięcia. § 1a. Sąd może powierzyć wykonywanie władzy rodzicielskiej jednemu z rodziców, ograniczając władzę rodzicielską drugiego do określonych obowiązków i uprawnień w stosunku do osoby dziecka. Sąd może pozostawić władzę rodzicielską obojgu rodzicom na ich zgodny wniosek, jeżeli przedstawili porozumienie, o którym mowa w § 1, i jest zasadne oczekiwanie, że będą współdziałać w sprawach dziecka. Obecnie, po nowelizacji k.r.o., wskazaną wyżej ustawą z dnia 25 czerwca 2015 r., od dnia 29 sierpnia 2015 r. art. 58 § 1 i § 1a, § 1b k.r.o. ma treść następującą: § 1. W wyroku orzekającym rozwód sąd rozstrzyga o władzy rodzicielskiej nad wspólnym małoletnim dzieckiem obojga małżonków i kontaktach rodziców z dzieckiem oraz orzeka, w jakiej wysokości każdy z małżonków jest obowiązany do ponoszenia kosztów utrzymania i wychowania dziecka. Sąd uwzględnia pisemne porozumienie małżonków o sposobie wykonywania władzy rodzicielskiej i utrzymywaniu kontaktów z dzieckiem po rozwodzie, jeżeli jest ono zgodne z dobrem dziecka. Rodzeństwo powinno wychowywać się wspólnie, chyba że dobro dziecka wymaga innego rozstrzygnięcia. § 1a. W braku porozumienia, o którym mowa w § 1, sąd, uwzględniając prawo dziecka do wychowania przez oboje rodziców, rozstrzyga o sposobie wspólnego wykonywania władzy rodzicielskiej i utrzymywaniu kontaktów z dzieckiem po rozwodzie. Sąd może powierzyć wykonywanie władzy rodzicielskiej jednemu z rodziców, ograniczając władzę rodzicielską drugiego do określonych obowiązków i uprawnień w stosunku do osoby dziecka, jeżeli dobro dziecka za tym przemawia. § 1b. Na zgodny wniosek stron sąd nie orzeka o utrzymywaniu kontaktów z dzieckiem. Stosownie do treści art. 15 ust. 1 ustawy jeżeli w stosunku do osoby ubiegającej się o przyznanie świadczenia wychowawczego lub osoby pobierającej to świadczenie wystąpią wątpliwości dotyczące sprawowania opieki nad dzieckiem, w tym również w przypadku, o którym mowa w art. 22, wydatkowania świadczenia wychowawczego niezgodnie z celem lub marnotrawienia świadczenia wychowawczego, organ właściwy oraz marszałek województwa mogą zwrócić się do kierownika ośrodka pomocy społecznej o przeprowadzenie rodzinnego wywiadu środowiskowego, o którym mowa w ustawie z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej (Dz. U. z 2015 r. poz. 163, z późn. zm.), w celu weryfikacji tych wątpliwości. Nadto, ustawa zawiera własną definicję pojęcia opiekuna faktycznego dziecka, którym w myśl art. 4 pkt 10 jest osoba faktycznie opiekującą się dzieckiem, jeżeli wystąpiła z wnioskiem do sądu opiekuńczego o przysposobienie dziecka. Z definicji tej wynika w sposób nie budzący wątpliwości, iż nie jest opiekunem faktycznym dziecka osoba, która wprawdzie faktycznie wykonuje wobec dziecka czynności opiekuńcze, ale nie wystąpiła o jego przysposobienie. Podnieść należy, że z akt administracyjnych wynika, iż wyrokiem z dnia [...] r. Sąd Okręgowy w K. orzekł o rozwiązaniu małżeństwa K. B. ze skarżącym, a wykonywanie władzy rodzicielskiej nad dziećmi D. i T. powierzył matce, pozostawiając skarżącemu jedynie prawo do współdecydowania w istotnych sprawach synów takich jak: wybór sposobu leczenia na wypadek choroby, wybór szkoły i kierunku kształcenia oraz możliwość spędzania z nimi wolnego czasu. Mając na uwadze przytoczoną treść obowiązujących przepisów prawa materialnego za niezasadny przyjdzie uznać podniesiony w skardze zarzut naruszenia art. 15 ustawy, albowiem jak wskazano powyżej jedynie w sytuacji, gdy istnieje wątpliwości dotycząca sprawowania opieki nad dzieckiem, w tym również w przypadku, o którym mowa w art. 22, a więc gdy istnieje zbieg praw do świadczenia, organy są zobligowane do zwrócenia się do kierownika ośrodka pomocy społecznej o przeprowadzenie rodzinnego wywiadu środowiskowego. W rozpoznawanej sprawie władza rodzicielska została powierzona tylko matce dzieci skarżącego, zatem nie istnieje wskazana za podstawę przeprowadzenia wywiadu wątpliwość dotycząca opieki nad dziećmi. Dodatkowo, nie występuje określony w art. 22 ustawy zbieg prawa do świadczenia, albowiem ojcu dzieci nie przyznano prawa do wykonywania władzy rodzicielskiej a matka jak wynika ze złożonego w skardze oświadczenia skarżącego nie ubiega się o to świadczenie. Fakt, że na podstawie ustaleń z byłą żoną skarżący sprawuje opiekę nad synami nie ma znaczenia dla rozpoznania niniejszej sprawy. Jeśli bowiem zaszły zmiany w sytuacji rodziny i opiekę sprawuje osoba, która nie ma przyznanej władzy rodzicielskiej, to ona sama winna taką sytuację zgłosić do sądu powszechnego, celem uregulowania sytuacji prawnej rodziny. Dokonanie przez organy orzekające, na tle wskazanych regulacji normatywnych, odmiennej (od oczekiwań skarżącego) oceny zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego i podjęcie zaskarżonej decyzji nie daje podstaw do uznania, że doszło do naruszenia powołanych w skardze przepisów postępowania administracyjnego, jak równieżi prawa materialnego. Zdaniem składu orzekającego, organy prawidłowo ustaliły stan faktyczny, stosując naczelne zasady postępowania administracyjnego wynikające z art. 7 i art. 77 § 1 w związku z art. 80 k.p.a. Z tego powodu, jak również z urzędu nie znajdując podstaw do stwierdzenia, że wydane w sprawie obie decyzje naruszają prawo (art. 134 § 1 p.p.s.a.), Sąd oddalił skargę, na podstawie art. 151 p.p.s.a., o czym orzeczono w sentencji wyroku.