III SA/Gd 931/17

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Alina Dominiak Sędzia WSA Felicja Kajut ( spr.) Sędzia WSA Bartłomiej Adamczak po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym w dniu 19 stycznia 2018 r. sprawy ze skargi T. K. na akt Dyrektora [...] Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w [...] z dnia 8 września 2017 ( bez numeru) w przedmiocie wynagrodzenia za pełnienie funkcji kuratora dla nieznanego z miejsca pobytu uchyla zaskarżony akt. Agencja Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa złożyła w Sądzie Rejonowym w M. wniosek o ustanowienie kuratora dla Z. R. – osoby nieznanej z miejsca pobytu. Postanowieniem z dnia 22 maja 2017 r. sygn. akt [...] Sąd Rejonowy w M. III Wydział Rodzinny i Nieletnich, ustanowił dla nieobecnego Z. R., kuratora w osobie radcy prawnego T. K. Kurator został wyznaczony dla celów reprezentowania interesów Z. R. w prowadzonym przez ARMiR postępowaniu administracyjnym w sprawie o umorzenie należności ustalonych do zwrotu. W dniu 31 sierpnia 2017 r. T. K. wystąpił do Dyrektora [...] Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa z wnioskiem o przyznanie mu wynagrodzenia za pełnienie obowiązków kuratora dla Z. R. Kurator wniósł o przyznanie wynagrodzenia w kwocie 4428 zł. W uzasadnieniu wnioskodawca wyjaśnił, że ww. kwotę wyliczył na podstawie § 15 ust. 1 w zw. z § 2 pkt 5 Rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (3600 zł) powiększając ją o podatek VAT w wysokości 828 zł. Wnioskodawca pokreślił ponadto, że do wynagrodzenia zaliczył też wydatki za przełamie dwóch pism poleconych do ARMiR w łącznej wysokości 10 zł 40 gr. W odpowiedzi na wniosek Dyrektor [...] Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa pismem z dnia 8 września 2017 r. poinformował T. K., że nie znajduje uzasadnienia do spełnienia zgłoszonego zadania i odmawia wypłaty wynagrodzenia. Organ przyznał, że wystąpił do Sądu z wnioskiem o ustanowienie kuratora, przy czym postanowienie Sądu Rejonowego w M. z dnia 22 maja 2017 r., które stało się prawnomocne z dniem 13 czerwca 2017 r., wpłynęło do organu dopiero w dniu 30 czerwca 2017 r. Organ podkreślił, że ARMiR nie została zawiadomiona przez Sąd o terminie rozprawy, jak również o wydanym postanowieniu o ustanowieniu kuratora. W dniu 6 czerwca 2017r. Prezes ARiMR na podstawie art. 34 § 2 k.p.a. wydał postanowienie, na mocy którego wyznaczył dla nieobecnego Z. R. przedstawiciela upoważnionego do działania w postępowaniu w sprawie umorzenia należności ustalonych do zwrotu, w osobie Pani H. L. - pracownika [...] Oddziału Regionalnego ARiMR do czasu wyznaczenia przedstawiciela przez Sąd. W dniu 13 czerwca 2017r. po wszczęciu postępowania, Prezes ARiMR wydał decyzję nr [...] o umorzeniu należności przypadających agencjom płatniczym w ramach Wspólnej Polityki Rolnej. Decyzja została doręczona Pani H. L. w dniu 16 czerwca 2017r. W ocenie Dyrektora [...] Oddziału Regionalnego ARiMR, skoro postanowienie o ustanowieniu kuratora jest skuteczne i wykonalne z dniem 13 czerwca 2017r., a nie z chwilą jego ogłoszenia, czy też wydania, to do dnia 13 czerwca 2017r. nie istniała prawna możliwość reprezentowania Z. R. w postępowaniu przez kuratora. Również, po dniu 13 czerwca 2017r. nie zachodziła potrzeba dokonywania czynności w sprawie z udziałem wyznaczonego przez Sąd kuratora. W związku z brakiem wiedzy (do dnia 30 czerwca 2017r.) z przyczyn nieleżących po stronie organu o wydanym przez Sąd Rejonowy w M. postanowieniu oraz zagrożeniem przedawnienia z dniem 22 czerwca 2017r. należności ustalonych do zwrotu, zaistniała potrzeba podjęcia czynności niecierpiącej zwłoki, tj. doręczenia rozstrzygnięcia organu administracji przedstawicielowi nieobecnego Z. R. w osobie pracownika [...] Oddziału Regionalnego. Zdaniem organu administracji, decyzja o umorzeniu należności wiąże organ i weszła do obrotu prawnego. Organ zaznaczył, że nie bez znaczenia w kontekście przedmiotowej sprawy jest także to, że czynności kuratora ograniczyły się tylko do odbioru korespondencji, w tym decyzji z dnia 13 czerwca 2017r. nr [...], która jako korzystna dla strony nie wymagała podejmowania jakichkolwiek działań prawnych. Ponadto, gdyby nawet przyjąć na chwilę zasadność dokonania wypłaty wynagrodzenia, to z uwagi na istotę sprawy (wysokość należności do zwrotu nie był sporna - została ustalona decyzją ostateczną z dnia 10 czerwca 2010r. nr [...] w innym postępowaniu; ocenie organu administracji podlegały jedynie przesłanki umorzenia należności w świetle § 3 ust. 1 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 21 grudnia 2010r. w sprawie szczegółowych zasad i trybu umarzania, odraczania lub rozkładania na raty spłaty należności przypadających agencjom płatniczym w ramach Wspólnej Polityki Rolnej (Dz. U. z 2010r., nr 258, poz. 1747 ze zm.) jako stawkę minimalną przyjąć należałoby kwotę 480 zł odpowiadającą sprawie o najbardziej zbliżonym rodzaju określoną w § 14 ust. 1 pkt 1 lit. c rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (Dz. U. 2015r., poz. 1804 ze zm.), powiększoną o podatek VAT oraz kwotę niezbędnych wydatków. Biorąc pod uwagę całokształt okoliczności sprawy, organ wskazał na brak podstaw do wypłaty wynagrodzenia, tak co do zasady, jak też i wysokości. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku T. K. w oparciu o art. 50 § 1 w zw. z art. 3 § 2 pkt 4 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. 2017, poz. 1369 ze zm., dalej jako p.p.s.a.) zaskarżył akt Dyrektora [...] Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa z dnia 8 września 2017 r. stanowiący o odmowie wypłaty wynagrodzenia dla kuratora. W skardze podniesiono zarzuty naruszenia prawa obejmujące: - naruszenie § 1 ust. 1 i 2 Rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 13 listopada 2013 r. w sprawie określenia wysokości wynagrodzenia i zwrotu wydatków poniesionych przez kuratorów ustanowionych dla strony w sprawie cywilnej (Dz.U. 2013, poz. 1476 ze zm.) poprzez brak ich zastosowania i odmówienie przyznania wynagrodzenia kuratorowi dla nieobecnego - § 15 ust. 1 Rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych, gdzie opłaty stanowiące podstawę zasądzania kosztów zastępstwa prawnego ustala się z uwzględnieniem stawek minimalnych określonych w rozdziałach 2-4 poprzez ich niezastosowanie - art. 8, 11, 12 oraz art. 77 § 1 K.p.a. poprzez zaniechanie wyjaśnienia przyczyn, z powodu których organ nie przyznał wynagrodzenia kuratorowi za wykonaną pracę, poza hipotetycznymi wskazaniami jaka wysokość wynagrodzenia należna jest kuratorowi, co świadczy o dowolnej i wybiórczej ocenie zgromadzonego materiału dowodowego, a w konsekwencji o prowadzeni postępowania sposób przewlekły i o podważenie zaufania skarżącego do organu. Skarżący wniósł o uchylenie wydanego przez organ aktu oraz o uznanie przez Sąd w orzeczeniu prawa skarżącego do wskazanego wynagrodzenia oraz zasądzenie kosztów niniejszego postępowania. Skarżący podkreślił, że skoro Sąd wyznaczył go na kuratora nieobecnej w postepowaniu administracyjnym strony, to należne mu jest z tego tytułu wynagrodzenie. W ocenie skarżącego bez znaczenia dla koniczności przyznania mu wynagrodzenia jest fakt, że organ sam wyznaczył dla nieobecnego Z. R. przedstawiciela upoważnionego do działania w postepowaniu w sprawie umorzenia należności w osobie H. L. – pracownika [...] Oddziału Regionalnego ARiMR do czasu wyznaczenia przedstawiciela przez Sąd, bez zasięgnięcia informacji na temat rozstrzygnięcia swojego wniosku o ustanowieniu przez sąd kuratora dla ww. nieobecnego. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, podtrzymując dotychczasowe stanowisko w sprawie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku zważył, co następuje: W myśl art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j.: Dz. U. z 2016 r., poz. 1066 ze zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jednolity: Dz. U. z 2017r., poz. 1369 ze zm.), dalej: "p.p.s.a.", stanowi, że sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Zgodnie z art. 119 pkt 2 p.p.s.a. sprawa może być rozpoznana w trybie uproszczonym, jeżeli strona zgłosi wniosek o skierowanie sprawy do rozpoznania w trybie uproszczonym, a żadna z pozostałych stron w terminie czternastu dni od zawiadomienia o złożeniu wniosku nie zażąda przeprowadzenia rozprawy. W niniejszej sprawie w skardze złożono wniosek o skierowanie sprawy do rozpoznania w trybie uproszczonym, zaś organ w odpowiedzi na skargę nie zażądał przeprowadzenia rozprawy. Zatem Sąd rozpoznał sprawę w trybie uproszczonym. W trybie uproszczonym sąd rozpoznaje sprawy na posiedzeniu niejawnym w składzie trzech sędziów ( art.120 p.p.s.a.). Skarga zasługuje na uwzględnienie, jakkolwiek Sąd nie podziela w całości prezentowanego w niej stanowiska. Na wstępie wyjaśnić należy, odwołując się do poglądu wyrażonego w wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 19 grudnia 2013 r. w sprawie o sygn. akt I OSK 2748/12, który Sąd w niniejszym składzie w całości akceptuje, że obowiązujące przepisy nie dają podstaw do wydania decyzji lub postanowienia w przedmiocie przyznania wynagrodzenia przedstawicielowi strony ustanowionemu na podstawie art. 34 § 1 kodeksu postępowania administracyjnego. Uprawnienie do uzyskania wynagrodzenia jest nierozerwalnie związane z wykonywaniem powierzonych mu zadań, a zatem rozstrzygnięcie w tym przedmiocie pozostaje w zakresie administracji publicznej. Uprawnienie to wynika z przepisów prawa. Uznać należy zatem, że przyznanie wynagrodzenia przedstawicielowi strony, ustanowionemu w trybie art. 34 § 1 k.p.a. stanowi akt z zakresu administracji publicznej w rozumieniu art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a., dotyczący uprawnień wynikających z przepisów prawa, inne niż decyzja lub postanowienie. W dalszej kolejności odnosząc się do wysokości wynagrodzenia kuratora będącego przedstawicielem strony w postępowaniu administracyjnym wskazać trzeba na rozważania NSA w ww. wyroku, który powołując się na uchwałę Sądu Najwyższego z dnia 9 lutego 1989 roku (sygn. III CZP 117/88) wykluczył możliwość stosowania wprost przepisów rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 28 sierpnia 1982 r. w sprawie stawek, warunków przyznawania i wypłaty ryczałtu przysługującego sędziom i pracownikom sądowym za dokonanie oględzin oraz stawek należności kuratorów (Dz. U. Nr 27, poz.197) do wynagrodzenia kuratora, będącego przedstawicielem strony w postępowaniu administracyjnym. Podkreślił, że stosunek prawny istniejący między organem administracji i przedstawicielem nieobecnej strony opiera się na orzeczeniu sądu powszechnego. Jego elementem jest obowiązek wykonania przez osobę wyznaczoną niezbędnych czynności w charakterze przedstawiciela osoby nieobecnej lub niezdolnej do czynności prawnych. Z obowiązkiem tym wiąże się prawo przedstawiciela do uzyskania wynagrodzenia za podjęte w toku postępowania w obronie interesów strony czynności. Ani wysokość tego wynagrodzenia ani zasady i tryb jego przyznawania nie zostały unormowane w przepisach k.p.a. ani w przepisach szczególnych. Wprawdzie przepisy k.p.a. nie stanowią wprost o tym, że wynagrodzenie przysługuje przedstawicielowi za wykonane czynności, to jednak oparcie na tym twierdzenia, że wynagrodzenie takie w ogóle nie przysługuje nie dałoby się pogodzić z konstytucyjną zasadą RP jako państwa prawa (art. 2 Konstytucji Rzeczpospolitej Polskiej). Jak słusznie wskazano, nie jest tak aby w rolę przedstawiciela wyznaczonego przez sąd na podstawie art. 34 § 1 k.p.a. wpisany był element dobrowolnej, bezinteresownej działalności społecznej. Występuje zatem w przepisach k.p.a. luka prawna, która powinna zostać wypełniona. Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 24 października 2006 r. (sygn. akt I FSK 93/06), wskazał, że w demokratycznym państwie prawnym jednostka nie może ponosić konsekwencji ewidentnych błędów i zaniedbań prawodawcy, w tym zwłaszcza takich, które powodują lukę w prawie naruszającą podstawowe zasady porządku konstytucyjnego. Lukę taką w wyjątkowych przypadkach wypełnić można w drodze analogii. Należy zatem odnaleźć w systemie prawa przepisy, które mogłyby stanowić oparcie dla rozstrzygnięcia wniosku przedstawiciela strony ustanowionego na zasadzie art. 34 k.p.a. w drodze analogii. W ocenie Sądu rozpoznającego niniejszą sprawę, takimi przepisami mogą być obecnie, stosowane jednak tylko odpowiednio, przepisy rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 13 listopada 2013 r. w sprawie określenia wysokości wynagrodzenia i zwrotu wydatków poniesionych przez kuratorów ustanowionych dla strony w sprawie cywilnej (Dz. U z 2013 r., poz.1476). W myśl paragrafu pierwszego ust. 1 wysokość wynagrodzenia kuratora ustanowionego dla strony w sprawie cywilnej zwanego dalej "kuratorem" nie może przekraczać stawek minimalnych przewidzianych przepisami określającymi opłaty za czynności adwokackie a w przypadku gdy kuratorem jest radca prawny przepisami określającymi opłaty za czynności radców prawnych. Z kolei zgodnie z ust. 2 rozporządzenia z dnia 13 listopada 2013 r. wysokość stawek minimalnych w sprawach nieokreślonych w przepisach, o których mowa w ust. 1, ustala się, przyjmując za podstawę stawkę w sprawach o najbliżej zbliżonym rodzaju. Jak wynika z ust. 3 wynagrodzenie kuratora będącego podatnikiem obowiązanym do rozliczenia podatku od towarów i usług podwyższa się o kwotę podatku od towarów i usług, określoną zgodnie ze stawką tego podatku obowiązującą w dniu orzekania o wynagrodzeniu. Ww. rozporządzenie odsyła zatem do stawek określonych, w tym przypadku, w rozporządzeniu Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (Dz. U. poz. 1804). Podkreślić jednak należy, że w powyższym rozporządzeniu z dnia 13 listopada 2013 r. również nie zostały określone żadne kryteria, jakimi należy się kierować przy ustalaniu wynagrodzenia kuratora. W tej sytuacji – jak zauważył Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w wyroku z 8 września 2016 r. (sygn. akt I SA/Kr 666/16) - sięgnąć należy do art. 9 pkt 3 ustawy o kosztach sądowych w sprawach cywilnych, w którym ustawodawca zawarł przesłanki, które jego zdaniem powinny wpływać na wysokość wynagrodzenia kuratora, a do których zaliczył rodzaj sprawy, stopień jej zawiłości i nakład pracy kuratora. Z powyższego wynika zatem, że zasadnym, jest miarkowanie wynagrodzenia kuratora ustanowionego w postępowaniu administracyjnym przy czym nie może ono przekraczać stawek określonych w rozporządzeniu w sprawie opłat za czynności radców prawnych. Górną granicę ustanowionego kuratorowi wynagrodzenia stanowić winna więc minimalna stawka przewidziana we wskazanym rozporządzaniu. Sąd podziela prezentowane w orzecznictwie stanowisko, że: "Aktualnie obowiązujące przepisy nie regulują dolnej granicy wynagrodzenia kuratora. Wynika to jednoznacznie z § 1 ust. 1 przywoływanego rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z 13 listopada 2013 r. w sprawie określenia wysokości wynagrodzenia i zwrotu wydatków poniesionych przez kuratorów ustanowionych dla strony w sprawie cywilnej (Dz. U. z 2013 r. poz. 1476), zawierającego sformułowanie "wysokość wynagrodzenia nie może przekraczać" ( zob. wyrok Sądu Apelacyjnego w Katowicach z dnia 15 września 2017 r., sygn. akt I ACa 227/17, LEX nr 2379785). Uwzględniając powyższe, jak również prezentowane w piśmie organu z dnia 8 września 2017 r. stanowisko, Sąd stwierdza, że argumenty, którymi posłużył organ uzasadniając odmowę przyznania wynagrodzenia są nietrafne. Skoro bowiem skarżący został ustanowiony w postępowaniu administracyjnym kuratorem osoby nieznanej z miejsca pobytu i wykazał, że podjął w związku z tym określone działania ( vide strona 4 i 5 skargi), brak jest podstaw do odmowy przyznania skarżącemu wynagrodzenia z tytułu pełnienia obowiązków kuratora. W tym zakresie skarga zasługiwała zatem na uwzględnienie. Sąd nie podziela natomiast stanowiska skarżącego odnośnie wysokości należnego mu wynagrodzenia tj. kwoty 4428 zł, jak wskazano we wniosku o przyznanie wynagrodzenia oraz w skardze. Sąd podziela stanowisko organu prezentowane w piśmie z dnia 8 września 2017r., że z uwagi na to, iż przedmiotem sprawy nie było ustalenie wysokości należności pieniężnej do zwrotu, lecz jej umorzenie, jako stawkę minimalną przyjąć należy kwotę 480 zł odpowiadającą sprawie o najbardziej zbliżonym rodzaju określoną w § 14 ust. 1 pkt 1 lit. c rozporządzenia w sprawie opłat za czynności radców prawnych, powiększoną o podatek VAT oraz kwotę niezbędnych wydatków. Przyjęcie za podstawę wynagrodzenia skarżącego stawki kwotowej "dla innej sprawy" (§ 14 ust. 1 pkt 1 lit. c rozporządzenia), a nie stawki określonej procentowo w oparciu o § 2 w związku § 14 ust. 1 pkt 1. lit. a ww. rozporządzenia, jak to wnioskował skarżący, wynika z faktu, że organ orzekając w sprawie umorzenia należności przypadających agencjom płatniczym w ramach Wspólnej Polityki Rolnej nie dokonuje określenia czy ustalenia wysokości tych należności, lecz ocenia czy istnieją bądź nie istnieją przesłanki umorzenia danej kwoty. Zaskarżone akty nie mają więc charakteru kreującego należności pieniężne, nie stwierdzają też ich istnienia (por. uchwała NSA, z dnia 26 października 2012r., sygn. II FPS 2/09). Stąd przyjęcie kwoty wynagrodzenia kuratora "określonej procentowo" w oparciu o przytoczone przepisy byłoby niezasadne. Powyższe uzasadnia uchylenie zaskarżonego aktu, co pociąga za sobą konieczność ponownego rozpatrzenia sprawy przez organ. Rozpatrując ponownie sprawę organ uwzględni stanowisko Sądu, zgodnie z którym przepis § 14 ust. 1 pkt 1 lit. c rozporządzenia z dnia 28 września 2002 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych będzie miały jedynie charakter posiłkowy, tj. w zakresie odnoszącym się do limitu kwotowego wynagrodzenia kuratora, zaś podstawą oceny, przy ustalaniu wynagrodzenia kuratora będą przesłanki z przywołanego art. 9 pkt 3 ustawy o kosztach sądowych w sprawach cywilnych. Organ ustalając wysokość wynagrodzenia winien uwzględnić faktycznie poniesiony nakład pracy, z uwzględnieniem takich okoliczności jak ilość dokonanych czynności, czas poświęcony na ich wykonanie, charakter sprawy. Ustalenia te winny być poczynione z zachowaniem wszystkich wymaganych przepisami k.p.a. zasad postępowania (art. 7, art. 8, art. 77 § 1 art. 80 ). W związku z powyższym Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku orzekł jak w sentencji wyroku na podstawie art. 146 § 1 p.p.s.a. Uwzględniając prezentowane wyżej stanowisko Sąd nie mógł w wyroku uznać prawa skarżącego do wynagrodzenia we wskazanej przez niego wysokości. W sprawie nie orzeczono o zwrocie kosztów postępowania, jakkolwiek taki wniosek został w skardze złożony. Zgodnie z art. 200 p.p.s.a. w razie uwzględnienia skargi przez sąd pierwszej instancji przysługuje skarżącemu od organu, który wydał zaskarżony akt zwrot kosztów postępowania niezbędnych do celowego dochodzenia praw. Z kolei art. 205 § 1 p.p.s.a. stanowi, że do niezbędnych kosztów postępowania prowadzonego przez stronę osobiście zalicza się poniesione przez stronę koszty sądowe, koszty przejazdów do sądu strony lub pełnomocnika oraz równowartość zarobku lub dochodu utraconego wskutek stawiennictwa w sądzie. Koszty sądowe obejmują zaś opłaty sądowe i zwrot wydatków (art. 211 p.p.s.a.), a opłatami sądowymi są wpis i opłata kancelaryjna (art. 212 § 1 p.p.s.a.). Wpis od skargi w wysokości 200 zł został skarżącemu zwrócony, jako nienależnie uiszczony. Jakkolwiek z akt sprawy wynika, że skarżący jest radcą prawnym, to w niniejszej sprawie występował osobiście we własnym imieniu i nie był reprezentowany przez pełnomocnika. W tej sytuacji brak było podstaw do zasądzenia kosztów postępowania obejmujących koszty zastępstwa procesowego na podstawie art. 205 § 2 p.p.s.a. Przepis ten znajduje zastosowanie tylko w sytuacji, kiedy strona jest reprezentowana przez adwokata lub radcę prawnego. Tymczasem w niniejszej sprawie sytuacja taka nie miała miejsca.