II SA/Wa 468/17

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Andrzej Góraj, Sędziowie WSA Maria Werpachowska, Janusz Walawski (spr.), Protokolant sekretarz sądowy Marcin Borkowski, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 19 stycznia 2018 r. sprawy ze skargi T.K. na rozkaz personalny Komendanta Głównego Policji z dnia [...] stycznia 2017 r. nr [...] w przedmiocie odmowy przyznania prawa do wzrostu uposażenia zasadniczego z tytułu wysługi lat za okres pracy w gospodarstwie rolnym oddala skargę. Komendant Centralnego Biura Śledczego Policji, na podstawie § 4 ust. 1 pkt 5 i § 5 ust. 3 i 4 rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 6 grudnia 2001 r. w sprawie szczegółowych zasad otrzymywania i wysokości uposażenia zasadniczego policjantów, dodatków do uposażenia oraz ustalenia wysługi lat, od której jest uzależniony wzrost uposażenia zasadniczego (Dz. U. z 2015 r. poz. 1236, z późn. zm.) w zw. z art. 1 ust. 1 pkt 3 ustawy z dnia 20 lipca 1990 r. o wliczaniu okresów pracy w indywidualnym gospodarstwie rolnym do pracowniczego stażu pracy (Dz. U. Nr 54, poz. 310), w dniu [...] listopada 2016 r. wydał rozkaz personalny nr [...], którym odmówił T. K. przyznania prawa do wzrost uposażenia zasadniczego z tytułu wysługi lat za okres pracy w charakterze domownika w gospodarstwie rolnym rodziców od [...] lutego 1994 r. do [...] marca 1998 r. Komendant Główny Policji, po rozpatrzeniu wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy, na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 K.p.a., w dniu [...] stycznia 1017 r. wydał rozkaz personalny nr [...] z, którym utrzymał w mocy rozkaz personalny organu pierwszej instancji. Organ odwoławczy w uzasadnieniu rozkazu personalnego podał, iż zgodnie z art. 101 ust. 1 ustawy z dnia 6 kwietnia 1990 r. o Policji (Dz. U. z 2016 r. poz. 1782, z późn. zm.), wysokość uposażenia zasadniczego policjanta jest uzależnione od grupy zaszeregowania jego stanowiska służbowego oraz od posiadanej wysługi lat Na podstawie § 4 ust. 1 pkt 5 rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji w sprawie szczegółowych zasad otrzymywania i wysokości uposażenia zasadniczego policjantów, dodatków do uposażenia oraz ustalenia wysługi lat, od której jest uzależniony wzrost uposażenia zasadniczego, można zaliczyć inne okresy (niż wymienione we wcześniejszych punktach § 4 ust. 1) do wysługi lat, gdy istnieje przepis, który pozwala na wliczenie ich do okresu pracy lub służby, od którego zależą uprawnienia pracownicze lub wynikające ze stosunku służbowego. Taką regulację niewątpliwie stanowi ustawa z dnia 20 lipca 1990 r. o wliczaniu okresów pracy w indywidualnym gospodarstwie rolnym do pracowniczego stażu pracy. W myśl art. 1 ust. 1 pkt 3 powołanej ustawy, wliczeniu do stażu pracy podlegają przypadające po dniu [...] grudnia 1982 r. okresy pracy w indywidualnym gospodarstwie rolnym w charakterze domownika w rozumieniu przepisów o ubezpieczeniu społecznym rolników indywidualnych i członków ich rodzin. Istotnym zagadnieniem w rozpatrywanej sprawie było ustalenie normatywnej treści pojęcia "domownik w rozumieniu przepisów o ubezpieczeniu społecznym rolników indywidualnych i członków ich rodzin", z którym ustawodawca związał możliwość zaliczenia pracy w indywidualnym gospodarstwie rolnym do ogólnego stażu pracy. Zgodnie z art. 6 pkt 2 powołanej powyżej ustawy, domownikiem jest osoba bliska rolnikowi, która ukończyła 16 lat, pozostaje z rolnikiem we wspólnym gospodarstwie domowym lub zamieszkuje na terenie jego gospodarstwa rolnego albo w bliskim sąsiedztwie oraz stale pracuje w tym gospodarstwie rolnym i nie jest związany z rolnikiem stosunkiem pracy. Zbadania zatem wymagało, czy policjant spełnił wszystkie wymogi, pozwalające za uznanie go za domownika, a tym samym uzasadniające przyznanie prawa do wzrostu uposażenia zasadniczego z tytułu wysługi lat za okres pracy w gospodarstwie rolnym od [...] lutego 1994 r. do [...] marca 1998 r. Zgodnie z aktualną linią orzeczniczą sądów administracyjnych ocena ewentualnej pracy w gospodarstwie rolnym musi być dokonywana na tle okoliczności konkretnej sprawy, przy czym oceny tego, jakie prace strona wykonywała w gospodarstwie rolnym oraz w jakim charakterze, należy dokonać także przy uwzględnieniu ilości osób je wykonujących oraz struktury i wielkości gospodarstwa. Ponadto organy w toku prowadzonego postępowania, biorąc pod uwagę zasady logiki i doświadczenia życiowego, zajmują stanowisko co do tego, czy ustalone okoliczności pozwalają na akceptację twierdzeń strony o potrzebie i rzeczywistym wykonywaniu prac w gospodarstwie rolnym. Sam fakt zamieszkiwania wspólnie z rodzicami w gospodarstwie rolnym po ukończeniu 16 roku życia nie daje jeszcze podstaw dla przypisania osobie statusu domownika, bowiem w warunkach wiejskich dzieci pomagają rodzicom, czy dziadkom w prowadzeniu gospodarstwa rolnego. Nie oznacza to jednak, że każde z nich może w przyszłości skorzystać z omawianego przywileju. Zakres świadczonej pracy nie może być zatem obojętny dla oceny, czy pomoc ta może być uznana za stałą pracę w gospodarstwie rolnym. Ponadto istotą tego przywileju nie jest wypłata zwiększonego świadczenia z tytułu zamieszkiwania przez określoną osobę z tytułu faktycznie świadczonej przez zainteresowanego pracy w takim gospodarstwie. T. K. wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skargę na rozkaz personalny Komendanta Głównego Policji z dnia [...] stycznia 2017 r. zarzucając, że organ dokonał błędnej wykładni i niewłaściwie zastosował art. 1 ust. 3 ustawy o wliczaniu okresów pracy w indywidualnym gospodarstwie rolnym do pracowniczego stażu pracy, poprzez utrzymanie w mocy rozkazu personalnego organu pierwszej instancji, co stanowi błąd w ustaleniach faktycznych, istotnych dla rozstrzygnięcia sprawy, w kwestii dotyczącej wymiaru czasu poświęconego na wykonywanie pracy w indywidualnym gospodarstwie rolnym rodziców. Skarżący ponadto zarzucił organowi, że naruszył przepisy postępowania, tj.: 1. art. 77 § 1 i 4 w zw. z art. 7 K.p.a., poprzez przeprowadzenia postępowania dowodowego w niewystarczającym zakresie, 2. art. 80 K.p.a., poprzez uznanie, że zgromadzony materiał dowodowy daje podstawy do utrzymania w mocy zaskarżonego rozkazu personalnego, 3. art. 7, art. 80, art. 107 § 1 i 3, polegające na niewyczerpującym rozpatrzeniu materiału dowodowego oraz jego nieobiektywnej i w praktyce dowolnej ocenie, wyrażającej się zwłaszcza w odmówieniu mocy dowodowej i wiarygodności – a priori, zeznaniom złożonym przez świadków, pomimo, iż zeznania są spójne, logiczne i jednoznaczne wskazują, że prac była stale wykonywana na terenie gospodarstwa rolnego rodziców, 4. art. 8 i art. 11 K.p.a., poprzez niedostateczne wyjaśnienie podstaw i przesłanek zaskarżonej decyzji, która de facto stanowi jedynie powielenie ogólnikowej argumentacji Komendanta Centralnego Biura Śledczego Policji, a tym samym naruszenie zaufania obywatela do władzy publicznej, 5. art. 138 § 1 pkt 1 K.p.a., poprzez utrzymanie w mocy wadliwej decyzji. Podnosząc powyższe zarzuty, skarżący wniósł o uchylenie zaskarżonego rozkazu personalnego. Komendant Główny Policji w odpowiedzi na skargę wniósł o jej oddalenie i podtrzymał stanowisko przedstawione w uzasadnieniu zaskarżonego rozkazu personalnego. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2016 r. poz. 1066, z późn. zm.), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej (...) Kontrola, o której mowa w § 1, sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Uwzględniając skargę, sąd administracyjny uchyla zaskarżony akt w całości albo części, jeżeli stwierdzi naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, naruszenie prawa, dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego lub też inne naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Jeżeli natomiast zachodzą przyczyny określone w art. 156 K.p.a. lub innych przepisach - stwierdza nieważność orzeczenia w całości lub części. Stwierdzenie wydania rozstrzygnięcia z naruszeniem prawa wchodzi zaś w grę, o ile zachodzą przyczyny określone w K.p.a. lub innych przepisach (art. 145 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, Dz. U. z 2016 r. poz. 718, z późn. zm., zwanej w dalszej części rozważań p.p.s.a.). Stosownie do dyspozycji zawartej art. 134 § 1 p.p.s.a., rozstrzygając daną sprawę, sąd nie jest związany zarzutami i wnioskami skargi, może zastosować przewidziane ustawą środki w celu usunięcia naruszenia prawa w stosunku do aktów lub czynności wydanych lub podjętych we wszystkich postępowaniach, prowadzonych w granicach sprawy, której dotyczy skarga, jeżeli jest to niezbędne dla końcowego jej załatwienia (art. 135 p.p.s.a.). Skarga nie zasługuje na uwzględnienie, albowiem zaskarżony rozkaz personalny prawa nie narusza. Zgodnie z art. 101 § 1 ustawy z dnia 6 kwietnia 1990 r. o Policji (Dz. U. z 2016 r. poz. 1782, z późn. zm.) wysokość uposażenia zasadniczego policjanta jest uzależniona od grupy zaszeregowania jego stanowiska służbowego oraz od posiadanej wysługi lat. Natomiast w § 4 ust. 1 pkt 5 rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 6 grudnia 2001 r. w sprawie szczegółowych zasad otrzymywania i wysokości uposażenia zasadniczego policjantów, dodatków do uposażenia oraz ustalenia wysługi lat, od której jest uzależniony wzrost uposażenia zasadniczego (Dz. U. z 2015 r. poz. 1236, z późn. zm.), do wysługi lat uwzględnianej przy ustalaniu wzrostu uposażenia zasadniczego zalicza się inne okresy, jeżeli na podstawie odrębnych przepisów podlegają wliczeniu do okresu pracy lub służby, od której zależą uprawnienia pracownicze lub wynikające ze stosunku służbowego. Tym odrębnym przepisem jest art. 1 ust. 1 pkt 3 ustawy z dnia 20 lipca 1990 r. o wliczaniu okresów pracy w indywidualnym gospodarstwie rolnym do pracowniczego stażu pracy (Dz. U. Nr 54, poz. 310), który stanowi, że ilekroć przepisy prawa lub postanowienia układu zbiorowego pracy albo porozumienia w sprawie zakładowego systemu wynagradzania przewidują wliczanie do stażu pracy, od którego zależą uprawnienia pracownika wynikające ze stosunku pracy, przypadające pod dniu 31 grudnia 1982 r. okresy pracy w indywidualnym gospodarstwie rolnym w charakterze domownika w rozumieniu przepisów o ubezpieczeniu społecznym rolników indywidualnych i członków ich rodzin. Definicję domownika określa art. 6 pkt 2 ustawy z dnia 20 grudnia 1990 r. o ubezpieczeniu społecznym rolników (Dz. U. z 2016 r. poz. 277, z późn. zm.), który stanowi, że to osoba bliska rolnikowi, która ukończyła 16 lat, pozostaje z rolnikiem we wspólnym gospodarstwie domowym lub zamieszkuje na terenie jego gospodarstwa albo w bliskim sąsiedztwie, stale pracuje w gospodarstwie rolnym i nie jest związana z rolnikiem stosunkiem pracy. Wszystkie te warunki muszą być spełnione łącznie. W istocie pomiędzy stronami nie ma co do zasady sporu odnośnie przesłanek, jakie powinny być spełnione, aby było możliwe wliczaniu okresów pracy w indywidualnym gospodarstwie rolnym rodziców do stażu pracy (wysługi lat) skarżącego. Organ podziela pogląd, że co do zasady nauka w szkole nie jest przeszkodą w uznaniu, że dana osoba pracuje stale gospodarstwie rolnym, co jest jednym z koniecznych warunków uznania jej za domownika. Sporne jest natomiast, czy świadczona przez skarżącego w konkretnych warunkach praca, tj. w sytuacji kiedy pobierał naukę w szkole, a gospodarstwo rolne, w którym mieszkał i pracował było stosunkowo niewielkie (10 ha) i oprócz skarżącego i jego matki prace w gospodarstwie wykonywał także ojciec, może być uznana za pracę stałą a nie dorywczą. Sformułowaną przez organ ocenę należy rozpatrywać w świetle art. 80 K.p.a. Przepis ten statuuje zasadę swobodnej oceny dowodów, a zatem nie wyznacza on organowi merytorycznych reguł oceny wyników postępowania dowodowego. Oznacza to, że organ prowadzący postępowanie według swojej wiedzy, doświadczenia oraz wewnętrznego przekonania ocenia wartość dowodową poszczególnych środków dowodowych, wpływ udowodnienia jednej okoliczności na inne okoliczności. Oceniając wyniki postępowania dowodowego (wiarygodność i moc dowodów), organ powinien uwzględnić treść wszystkich przeprowadzonych i rozpatrzonych dowodów, wskazując w uzasadnieniu decyzji fakty, które uznał za udowodnione, dowody, na których się oparł oraz przyczyny, z powodu których innym dowodom odmówił wiarygodności i mocy dowodowej. Organ nie jest związany jednym dowodem (zaświadczeniem z Urzędu Gminy czy zeznaniami świadków), ale jest zobowiązany skonfrontować go ze wszystkimi zgromadzonymi w sprawie dowodami i dopiero na podstawie całości zgromadzonego materiału dowodowego winien ustalić jaki jest stan faktyczny i rozstrzygnąć sprawę (art. 77 K.p.a.). Zdaniem Sądu organ nie naruszył powyższych zasad postępowania. W szczególności zasadnie organ nie poprzestał na zeznaniach świadków co do charakteru wykonywanej przez skarżącego pracy (tj. jej cechy w postaci stałości wykonywanej pracy), ale dokonał oceny w kontekście innych podejmowanych przez skarżącego zajęć, a także z uwzględnieniem wielkości gospodarstwa rolnego i ilości pracujących w nim osób. Nie można uznać za nielogiczną czy oderwaną od doświadczenia życiowego ocenę, że w gospodarstwie rolnym rodziców, gdzie prace wykonywały 2 dorosłe osoby i skarżący, każda odpowiednio do swoich "fizycznych możliwości" – prowadzona uprawa zbóż i hodowla zwierząt (taki zakres działania gospodarstwa wynika z zestawienia prac przedstawionych przez skarżącego i świadków) osiągnęła tak znaczne rozmiary, że skarżący musiał w sposób stały a nie dorywczy pomagać rodzicom. Odnośnie możliwości pracy ojca skarżącego związanego z dolegliwościami kręgosłupa – organ wskazał, że oparł się w tym względzie na zeznaniu świadka T. R., z którego wynika, że w tym okresie pomagał rodzinie K. w pracach. Niezasadne są także zarzuty skarżącego odnośnie niewłaściwego sposobu prowadzenia przez organ postępowania. Z akt sprawy wynika, że skarżący miała możliwość zapoznania się z aktami sprawy, a więc nie doszło do naruszenia art. 10 § 1 K.p.a. Żaden przepis K.p.a. nie nakłada natomiast na organ obowiązku, aby w przedstawionych stronie do końcowego zapoznania się aktach zawrzeć podsumowanie prowadzonego postępowania czy projekt rozstrzygnięcia. Także sama okoliczność, że organ żądał kolejnych dowodów nie może być uznana za naruszenie przepisów postępowania w sytuacji, kiedy organ dysponował wiedzą o wielkości gospodarstwa i innych, poza pracą w gospodarstwie rolnym, podejmowanych przez skarżącego zajęciach (nauce). W tej sytuacji uzasadnione były wątpliwości organu co do charakteru wykonywanej przez skarżącego pracy w gospodarstwie rolnym, a tym samym uzasadnione było przeprowadzenie bardziej szczegółowego postępowania dowodowego. W ocenie Sądu, Organ prawidłowo ocenił, że świadkowie błędnie utożsamiają obserwowaną przez nich doraźna pomoc skarżącego w wykonywaniu typowych obowiązków domowych zwyczajowo wymaganych od dzieci, jako członków rodziny rolnika, ze stałą pracą w gospodarstwie rolnym w rozumieniu art. 6 pkt 2 lit. c ustawy o ubezpieczeniu społecznym rolników. Z tych względów Sąd podzielił dokonana przez organ ocenę, iż skarżący nie świadczył pracy w charakterze domownika w rozumieniu przepisów ubezpieczeniowych, co nie oznacza, że nie pomagał rodzicom w gospodarstwie, ponieważ w spornym okresie skarżący niewątpliwie wykonywał określone prace w gospodarstwie rolnym należącym do jego rodziców. W tym miejscu zasadnym jest odwołanie się do wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 30 czerwca 2015 r. sygn. akt I OSK 57/14, do którego odwołał się również organ. W jego uzasadnieniu NSA stwierdził, że "w omawianym zakresie chodzi wyłącznie o stałą pracę a nie o jakąkolwiek pomoc świadczoną na rzecz rolnika. O możliwości zakwalifikowania pomocy jako stałej pracy i o obowiązku zaliczenia okresu wykonywania takich czynności do stażu służby (pracy) decydować musi również zakres pomocy świadczonej przez domownika. Nie ma żadnych racjonalnych przesłanek do tak liberalnego traktowania osób bliskich rolnika, by nawet drobne prace domownika wykonywane przez niego w gospodarstwie rolnym, w czasie wolnym od nauki czy innych zajęć zawodowych, należałoby bezwzględnie uznawać za stałą pracę w omawianym znaczeniu. Stanowiłoby to nadmierne uprzywilejowanie osób świadczących jakąkolwiek pomoc w gospodarstwie rolnym w stosunku do pracowników (wyroki Sądu Najwyższego z dnia 7 listopada 1997 r. sygn. akt II UKN 318/97 lex nr 33101 i z dnia 15 czerwca 2010 r. sygn. akt II CSK 37/10 lex nr 852536 oraz NSA z dnia 22 maja 2014 r. sygn. akt I OSK 1234/13 lex nr 1578853 i wyrok WSA w Warszawie z dnia 22 kwietnia 2013 r. II SA/Wa 5/13 lex nr 1317090). W warunkach wiejskich dzieci rolnika na ogół pomagają swym rodzicom czy dziadkom w prowadzeniu gospodarstwa rolnego. Nie oznacza to jednak, że każde z nich może w przyszłości skorzystać z omawianego przywileju. Gdyby taki był zamysł ustawodawcy, to określone profity pracownicze połączono by nie ze stałą pracą w gospodarstwie lecz z samym zamieszkiwaniem z rolnikiem na terenie jego gospodarstwa rolnego. Zakres świadczonej pomocy nie może być zatem obojętny dla oceny, czy pomoc ta może być uznana za stałą pracę w gospodarstwie rolnym. Drobne czynności, nawet systematycznie wykonywane w ramach rodzinnego podziału obowiązków oraz inne, ale świadczone okazjonalnie, nie stanowią stałej pracy w gospodarstwie rolnym. O stałej pracy można mówić tylko wtedy, gdy pomoc na rzecz rolnika była świadczona w rozmiarach rzeczywiście istotnych dla funkcjonowania gospodarstwa. Zatem przy ustaleniu stażu pracowniczego nie uwzględnia się każdej pomocy w prowadzeniu gospodarstwa rolnego. Zaliczeniu podlega tylko praca stała o istotnym znaczeniu dla prowadzonej działalności rolniczej. Pomoc zwyczajowo świadczona przez członków rodziny rolnika nie stanowi stałej pracy w gospodarstwie rolnym, a tym samym nie można jej uznawać za pracę mającą wpływ na wysokość wysługi lat ustalanej dla celów pracowniczych. Celem ustawy z dnia 20 lipca 1990 r. i przepisów o ubezpieczeniu społecznym rolników nie było stworzenie dodatkowych przywilejów dla wszystkich członków rodziny rolnika pomagających mu w jakikolwiek sposób w prowadzeniu gospodarstwa rolnego. Powołana ustawa z dnia 20 lipca 1990 r. w swoim tytule i treści jednoznacznie odnosi się do okresów pracy w gospodarstwie, które podlegać mają zaliczeniu do stażu pracy, tak jak inne okresy służby i zatrudnienia wykonywanego w pełnym wymiarze czasu pracy. W omawianym art. 6 pkt 2 ustawy z dnia 20 grudnia 1990 r. ustawodawca położył akcent na pracę, która – chociaż wykonywana poza stosunkiem pracy – bezwzględnie ma mieć charakter stałej pracy. Dlatego też nie każda pomoc udzielana rolnikowi lecz wyłącznie stała praca w omawianym znaczeniu podlega zaliczeniu do stażu pracowniczego, z którym prawodawca wiąże określone uprawnienia pracownicze, w tym wymierne profity finansowe. Z powyższych względów zarzuty podniesione w skardze związane z naruszeniem określonych w niej przepisów nie mogły zostać uwzględnione, a Sąd uznając, że zaskarżony rozkaz personalny nie narusza prawa, na podstawie art. 151 p.p.s.a., skargę oddalił.