III OSK 171/21

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Przemysław Szustakiewicz, Sędziowie Sędzia NSA Jerzy Stelmasiak, Sędzia del. NSA Grzegorz Jankowski (spr.), po rozpoznaniu w dniu 23 marca 2021 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej [...] od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach z dnia 19 stycznia 2018 r. sygn. akt IV SA/Gl 884/17 w sprawie ze skargi [...] na decyzję Komendanta Wojewódzkiego Policji w Katowicach z dnia [...] lipca 2017 r., nr [...]w przedmiocie równoważnika pieniężnego za brak lokalu mieszkalnego oddala skargę kasacyjną Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach wyrokiem z dnia 19 stycznia 2018 r., sygn. akt IV SA/Gl 884/17 oddalił skargę [...]na decyzję Komendanta Wojewódzkiego Policji w Katowicach z dnia [...]lipca 2017 r., nr [...]w przedmiocie równoważnika pieniężnego za brak lokalu mieszkalnego. Opisując stan faktyczny sprawy, Sąd I instancji wskazał, iż Komendant Wojewódzki Policji w Katowicach zaskarżoną decyzją utrzymał w mocy decyzję Komendanta Miejskiego Policji w Sosnowcu z [...] kwietnia 2017 r., którą orzekł o cofnięciu funkcjonariuszowi, od dnia wydania niniejszej decyzji, uprawnienia do dotychczas przyznanego i wypłacanego równoważnika pieniężnego za brak lokalu mieszkalnego w miejscu pełnienia służby lub w miejscowości pobliskiej, przyznanego decyzją Komendanta Miejskiego Policji w Sosnowcu z dnia [...] stycznia 2001 r. nr [...]. Komendant Wojewódzki Policji wyjaśnił, że powyższe rozstrzygnięcie zostało podjęte z uwagi na fakt, że skarżący posiada w miejscu pełnienia służby, tj. Sosnowcu lokal mieszkalny, który spełnia przysługujące normy zaludnienia dla czteroosobowej rodziny i stanowi własność teściowej, która nie zamieszkuje w nim. Zgodnie z oświadczeniem skarżący ponosi jedynie wydatki związane z utrzymaniem mieszkania, bez żadnych dodatkowych opłat. W świetle powyższego funkcjonariusz jest posiadaczem zależnym lokalu w miejscu pełnienia służby i dlatego nie przysługuje mu prawo do równoważnika za brak lokalu mieszkalnego. W ocenie Sądu I instancji stanowisko organów administracji obu instancji jest prawidłowe. Zgodnie z art. 336 k.c. posiadaczem rzeczy jest zarówno ten, kto nią faktycznie włada jak właściciel (posiadacz samoistny), jak i ten, kto nią faktycznie włada jak użytkownik, zastawnik, najemca, dzierżawca lub mający inne prawo, z którym łączy się określone władztwo nad cudzą rzeczą (posiadacz zależny). Posiadaczem zależnym jest zatem ten, kto włada rzeczą w zakresie innego prawa niż prawo własności, np. użytkowania (art. 252 k.c.), najmu (art. 659 k.c.), dzierżawy (art. 693 k.c.). Nie rości więc sobie do rzeczy prawa własności, lecz zachowuje się tak jak uprawniony z innego prawa, oprócz ww. może to być też użyczenie (por. orzeczenie SN z 18 czerwca 1975 r., II CR238/75, OSP 1976). Skoro organy Policji ustaliły, że skarżący jest posiadaczem zależnym lokalu mieszkalnego w miejscu pełnienia służby, spełniającego kryterium przysługujących norm zaludnienia, to zaistniała przesłanka z § 6 rozporządzenia MSWiA z 28 czerwca 2002 r. w sprawie wysokości i szczegółowych zasad przyznawania, odmowy przyznania, cofania i zwracania przez policjantów równoważnika pieniężnego za brak lokalu mieszkalnego (Dz.U. z 2013 r., poz. 1130), wyrażająca się tym, że policjant przestał spełniać warunki o których mowa w § 1 ust. 1 rozporządzenia, z tego tytułu zaistniała podstawa do wydania decyzji o cofnięciu uprawnienia do dotychczas przyznanego i wypłacanego wcześniejszą decyzją równoważnika za brak lokalu mieszkalnego. Przy czym w ocenie Sądu I instancji w niniejszej sprawie nie została naruszona zasada trwałości decyzji administracyjnej, ponieważ organ badał uprawnienia funkcjonariusza do świadczenia na dzień orzekania w sprawie, a wobec stwierdzenia, że przestał spełniać warunki do otrzymywania równoważnika prawidłowo cofnął przyznane wcześniej uprawnienie. Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniósł [...], zaskarżając go w całości i zarzucając mu naruszenie: 1/ na podstawie art. 174 pkt 1 p.p.s.a. prawa materialnego, tj. § 6 w zw. z § 1 ust. 1 rozporządzenia MSWiA z 28 czerwca 2002 r. w sprawie wysokości i szczegółowych zasad przyznawania, odmowy przyznania, cofania i zwracania przez policjantów równoważnika pieniężnego za brak lokalu mieszkalnego oraz art. 92 ust. 1 ustawy o Policji poprzez błędną wykładnię przejawiającą się w zastosowaniu wykładni rozszerzającej ww. przepisów, prowadzącą w konsekwencji do uznania, że zajmowanie przez skarżącego lokalu mieszkalnego stanowiącego własność osoby (teściowej), która nie należy do kręgu osób wymienionych w art. 89 ustawy o Policji wyczerpuje znamię "posiadania lokalu mieszkalnego lub domu" w myśl § 1 rozporządzenia; 2/ na podstawie art. 174 pkt 2 p.p.s.a. naruszenie przepisów postępowania mające istotny wpływ na wynik sprawy, tj. art. 3 § 2 pkt 1 p.p.s.a. w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. przez nieuwzględnienie skargi, mimo naruszenia w toku postępowania przed organem I i II instancji przepisu art. 16 § 1 k.p.a. polegającego na nieuwzględnieniu zasady trwałości decyzji ostatecznych w sytuacji, gdy w sprawie nie zmieniły się okoliczności faktyczne i prawne, a o których organ nie miałby wiedzy przed wydaniem decyzji Komendanta Miejskiego Policji w Sosnowcu z [...] stycznia 2001 r., nr [...]. W oparciu o powyższe skarżący kasacyjnie wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i orzeczenie reformatoryjne w trybie art. 188 p.p.s.a. poprzez uchylenie zaskarżonej decyzji Komendanta Wojewódzkiego Policji w Katowicach z [...] lipca 2017 r. oraz poprzedzającej ją decyzji Komendanta Miejskiego Policji w Sosnowcu z [...] kwietnia 2017 r., ewentualnie uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi I instancji. Skarżący kasacyjnie wniósł również o zasądzenie kosztów postępowania Zarządzeniem Przewodniczącego Wydziału III Izby Ogólnoadministracyjnej NSA w oparciu o art. 15 zzs 4 ust. 3 ustawy z 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz.U. z 2020 r., poz. 1842) skierowano sprawę do rozpoznania na posiedzeniu niejawnym. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zgodnie z art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2019 r., poz. 2325 ze zm.) dalej p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny przy rozpatrywaniu sprawy na skutek wniesienia skargi kasacyjnej związany jest granicami tej skargi, a z urzędu bierze pod rozwagę tylko nieważność postępowania w wypadkach określonych w § 2, z których żaden w rozpoznawanej sprawie nie zachodzi. Zgodnie z art. 88 ust. 1 ustawy o Policji, policjantowi w służbie stałej przysługuje prawo do lokalu mieszkalnego w miejscowości, w której pełni służbę, lub w miejscowości pobliskiej. Jest to prawo do lokalu o powierzchni zgodnej z normami zaludnienia, uwzględniającej liczbę członków rodziny funkcjonariusza oraz ich uprawnienia wynikające z odrębnych przepisów. Przedmiotowe uprawnienie w pierwszej kolejności realizowane jest przez przydzielenie odpowiedniego lokalu z zasobów, o których mowa w art. 90 ust.1 ustawy o Policji. Dopiero, gdy przydziału takiego nie dokonano i funkcjonariusz nie posiada lokalu, to policjantowi przysługują określone w ustawie świadczenia pieniężne, w tym równoważnik za brak lokalu. Przepis art. 92 ust. 1 ustawy o Policji wiąże uprawnienia do równoważnika z tym, że policjant lub jego członkowie rodziny nie posiadają lokalu mieszkalnego w miejscu pełnienia służby lub miejscowości pobliskiej. Z zestawienia treści powyższego przepisu z treścią art. 88 ust. 1 ustawy o Policji wynika, że omawiany równoważnik jest zastępczą, tymczasową formą realizacji prawa do lokalu mieszkalnego. Przesłanki wykluczające możliwość uzyskania przydziału lokalu mieszkalnego określone zostały w art. 95 ust. 1 ustawy o Policji. Jedną z nich jest między innymi posiadanie przez policjanta lub jego małżonka, w miejscowości pełnienia służby lub miejscowości pobliskiej lokalu mieszkalnego odpowiadającego co najmniej przysługującej policjantowi powierzchni mieszkalnej, albo domu jednorodzinnego lub domu mieszkalno – pensjonatowego. Ustawa o Policji odwołuje się do "posiadania" lokalu (domu), ale pojęcia tego nie definiuje. Nie może jednak ulegać wątpliwości, że skoro "posiadanie" jest instytucją prawa cywilnego, to należy je rozumieć w sposób ukształtowany przepisami tej dziedziny prawa. W takim ujęciu posiadaniem jest również posiadanie zależne. Zgodnie z art. 336 k.c. posiadaczem zależnym jest ten, kto faktycznie włada rzeczą nie jako właściciel, ale jako mający prawo, z którym łączy się określone władztwo nad cudzą rzeczą. Sąd I instancji oraz organy administracji orzekające w niniejszej sprawie trafnie zatem przyjęły, że zajmowanie lokalu mieszkalnego na podstawie użyczenia jest także posiadaniem w rozumieniu art. 95 ust. 1 pkt 2 ustawy o Policji. Jako umowę użyczenia można przy tym kwalifikować również długotrwałe udostępnienie lokalu (domu) mieszkalnego do wyłącznego korzystania, zwłaszcza mające miejsce między najbliższymi członkami rodziny. Do zawarcia takiej umowy zazwyczaj dochodzi w sposób dorozumiany. Dla ważności umowy użyczenia nie jest bowiem wymagane zachowanie formy pisemnej. Stanowisko takie prezentowane jest w orzecznictwie sądów administracyjnych (por. wyrok WSA w Gliwicach z dnia 11 grudnia 2014 r., sygn. akt IV SA/Gl 295/14, Lex 1964365). Z powyższych względów przyjąć należy, że jeżeli zajmowany na podstawie umowy użyczenia lokal odpowiada normie powierzchniowej przysługującej funkcjonariuszowi i położony jest w miejscowości pełnienia służby lub pobliskiej, to potrzeby mieszkaniowe policjanta są zaspokojone. Prawidłowości powyższego stanowiska, wbrew skarżącemu kasacyjnie, nie podważa regulacja zawarta w § 1 rozporządzenia z 28 czerwca 2002 r. Prawodawca wskazując przypadki w § 1 ust. 1 i ust. 2 tego rozporządzenia, w których policjantowi nie przysługuje równoważnik, rzeczywiście nie wymienił sytuacji zajmowania lokalu (domu) mieszkalnego na podstawie umowy użyczenia. Należy jednak mieć na uwadze, że prawo policjanta do równoważnika za brak lokalu określa ustawa o Policji. Uprawnienia funkcjonariusza do takiego świadczenia należy zatem oceniać przede wszystkim w oparciu o przepisy ustawowe. Skoro z przepisów ustawy o Policji wynika, że fakt posiadania między innymi odpowiedniego mieszkania wyklucza możliwość przyznania równoważnika za brak lokalu, to oczywistym jest, że przesłanki "posiadania mieszkania" nie można łączyć jedynie z posiadaniem tytułów prawnych wymienionych w akcie wykonawczym do ustawy. W niniejszej sprawie funkcjonariusz od 2001 r. pobierał równoważnik za brak lokalu mieszkalnego w miejscu pełnienia służby lub miejscowości pobliskiej. W roku 2017 w oparciu o dokonaną analizę sytuacji mieszkaniowej policjanta organ ustalił, że [...]wraz z rodziną, na podstawie umowy użyczenia, zajmuje lokal należący do teściowej, która w nim nie zamieszkuje. Za korzystanie z mieszkania policjant ponosi jedynie zwykłe koszty utrzymania, bez żadnych dodatkowych opłat na rzecz właścicielki. Powyższe skutkowało obowiązkiem wydania przez organ decyzji o cofnięciu funkcjonariuszowi przyznanego wcześniej równoważnika za brak lokalu. W myśl § 6 rozporządzenia rozstrzygnięcie organu w tym zakresie nie zależało od swobodnego uznania organu, lecz było jego obowiązkiem. Co do zasady – decyzję o cofnięciu uprawnień do rzeczonego świadczenia wydaje się po złożeniu przez policjanta nowego oświadczenia mieszkaniowego, zawierającego zawiadomienie o zmianie sytuacji rodzinnej i mieszkaniowej. Nie oznacza to jednak, że wydanie tej decyzji jest możliwe tylko wówczas, gdy policjant dopełni wspomnianego obowiązku. Uprawnienie do przedmiotowego świadczenia, cofa się gdy funkcjonariusz utracił prawo do równoważnika. Zastosowanie takich sankcji jest dopuszczalne w każdym czasie. Jeżeli policjant utracił uprawnienie do równoważnika pieniężnego, to decyzja orzekająca o utracie prawa do takiego świadczenia nie prowadzi do wyeliminowania z obrotu prawnego decyzji o przyznaniu funkcjonariuszowi poprzednio przedmiotowego uprawnienia, lecz powoduje, że decyzja ta przestaje wywoływać skutki prawne. Decyzja cofająca uprawnienie do równoważnika ma charakter konstytutywny, co oznacza, że wywołuje ona skutki na przyszłość, nie wcześniej jak od chwili jej wydania. Stanowisko w tym zakresie od wielu lat utrwalone jest w orzecznictwie sądów administracyjnych i podziela je również Naczelny Sąd Administracyjny orzekający w niniejszej sprawie. Organy Policji ustalając, że cofnięcie skarżącemu uprawnień do równoważnika pieniężnego za brak lokalu mieszkalnego nastąpiło z dniem wydania rozstrzygnięcia przez organ I instancji, tj. [...] kwietnia 2017 r. nie naruszyły więc prawa. W sprawie nie doszło do naruszenia art. 16 § 1 k.p.a., zarówno przez organy jak i przez Sąd I instancji. Zatem pozostałe zarzuty skargi kasacyjnej również należy uznać za całkowicie chybione. Z tych przyczyn Naczelny Sąd Administracyjny orzekł o oddaleniu skargi kasacyjnej na podstawie art. 184 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.