IV SA/Gl 884/17

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Bożena Miliczek-Ciszewska, Sędziowie Sędzia WSA Beata Kalaga-Gajewska (spr.), Sędzia WSA Renata Siudyka, Protokolant Katarzyna Lisiecka-Mitula, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 19 stycznia 2018 r. sprawy ze skargi M. W. na decyzję Komendanta Wojewódzkiego Policji w K. z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie równoważnika pieniężnego za brak lokalu mieszkalnego oddala skargę. Komendant Miejski Policji w S. decyzją nr [...] z dnia [...] r., wydaną na podstawie art. 104 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jednolity: Dz. U. z 2016 r., poz. 23 z póżn. zm.) oraz art. 92 ust. 1 i art. 97 ust. 5 ustawy z dnia 6 kwietnia 1990 r. o Policji (Dz.U. z 2016 r., poz. 1782 z późn. zm.) w związku z § 1 ust. 1, § 2 ust. 1 pkt 1, § 2 ust. 2 oraz § 9 ust. 1 pkt 7 rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 28 czerwca 2002 roku w sprawie wysokości i szczegółowych zasad przyznawania, odmowy przyznania, cofania i zwracania przez policjantów równoważnika pieniężnego za brak lokalu mieszkalnego (Dz. U. z 2013 r., poz. 1130 z późn. zm.) oraz w związku z § 2 i § 3 rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 18 maja 2005 r. w sprawie szczegółowych zasad przydziału, opróżniania i norm zaludnienia lokali mieszkalnych oraz przydziału opróżniania tymczasowych kwater przeznaczonych dla policjantów (tekst jednolity: Dz. U. z 2013 r. poz. 1170 z póżn. zm.), cofnął M.W. uprawnienie do dotychczas przyznanego i wypłacanego równoważnika pieniężnego za brak lokalu mieszkalnego w miejscu pełnienia służby lub w miejscowości pobliskiej, przyznanego decyzją Komendanta Miejskiego Policji w S. nr [...] z dnia [...] r. W uzasadnieniu decyzji organ wskazał, iż M.W. posiada w miejscu pełnienia służby, czyli w S.lokal mieszkalny położony w przy ul. [...], który spełnia przysługujące mu normy zaludnienia i stanowi własność teściowej. Wobec powyższego nie przysługuje mu prawo do równoważnika za brak lokalu mieszkalnego, bowiem jest posiadaczem zależnym lokalu w miejscu pełnienia służby i ma w nim zaspokojone potrzeby mieszkaniowe. Od powyższej decyzji M.W.wniósł odwołanie zarzucając, iż decyzja wydana została z naruszeniem zasad postępowania administracyjnego, jak również jest niezgodna z przepisami prawa materialnego i powinna być uchylona. Podniósł, że Komendant Miejski Policji w S. za pośrednictwem Zespołu Finansów i Zaopatrzenia na przełomie luty/marzec 2017 r. wezwał go do sporządzenia oświadczenia (nie wskazując trybu postępowania ani podstawy prawnej), którego celem było uzyskanie przede wszystkim informacji na temat ilości osób z nim zamieszkujących, pozostających we wspólnym gospodarstwie domowym i określenia metrażu zajmowanego mieszkania. Takie postępowanie nie spełniało żadnych przesłanek do wszczęcia postępowania administracyjnego, gdyż nie zaistniały okoliczności przewidziane w § 6 Rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 28 czerwca 2001 r. w sprawie wysokości i szczegółowych zasad przyznawania, odmowy przyznania, cofania i zwracania przez policjantów równoważnika pieniężnego za brak lokalu mieszkalnego. Pod wskazanym adresem odwołujący zamieszkuje od roku 2010 z najbliższą rodziną, tj. małżonką i dwojgiem dzieci, którzy nie są posiadaczami lokalu mieszkalnego. Zaznaczył, że w roku 2010, kiedy zmienił miejsce zamieszkania złożył stosowne oświadczenie mieszkaniowe i został mu przyznany równoważnik za brak lokalu mieszkalnego. Zajmowany lokal mieszkalny należy do teściowej odwołującego – K.G.. Ponadto, na początku każdego roku kalendarzowego, zgodnie z dyspozycją Komendanta Miejskiego Policji - Zespołu Finansów i Zaopatrzenia, odwołujący składał oświadczenie mieszkaniowe i zawsze spełniał przesłanki do otrzymywania równoważnika za brak lokalu mieszkalnego. Podkreślił, że od roku 2010 sytuacja rodzinna i mieszkaniowa nie uległa żadnym zmianom, zatem w przedmiotowej sprawie nie mają zastosowania przepisy Kodeksu cywilnego, lecz przepisy prawa materialnego - ustawy o Policji i rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 28 czerwca 2001 roku w sprawie wysokości i szczegółowych zasad przyznawania, odmowy przyznania, cofania i zwracania przez policjantów równoważnika pieniężnego za brak lokalu mieszkalnego. Zaskarżoną decyzją nr M.W.z dnia [...] r. Komendant Wojewódzki Policji w K., działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 1, art. 127 § 2, art. 268a ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jednolity Dz. U. z 2017 r., poz. 1257, dalej w skrócie: "k.p.a."), art. 16 ustawy z dnia 7 kwietnia 2017 r. o zmianie ustawy - Kodeks postępowania administracyjnego oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. z 2017 r. poz. 935), art. 97 ust. 5 ustawy z dnia 6 kwietnia 1990 r. o Policji (tekst jednolity: Dz. U. z 2016 r. poz. 1782 z późn. zm.), § 9 ust. 1 pkt 7 rozporządzenia MSWiA z dnia 28 czerwca 2002 r. w sprawie wysokości i szczegółowych zasad przyznawania, odmowy przyznania, cofania i zwracania przez policjantów równoważnika pieniężnego za brak lokalu mieszkalnego (tekst jednolity: Dz. U. z 2013 r., poz. 1130 z późn. zm.), po rozpatrzeniu odwołania, utrzymał w mocy decyzję organu I instancji z dnia [...} r. W uzasadnieniu tej decyzji podniesiono, że policjantowi w służbie stałej M. W. decyzją Komendanta Miejskiego Policji w S. nr [...] z dnia [...] r. przyznano równoważnik pieniężny począwszy od dnia 30.12.2000 r. za brak lokalu mieszkalnego w miejscu służby lub w miejscowości pobliskiej. Kolejnymi oświadczeniami mieszkaniowymi z lat następnych M.W.potwierdzał ten sam stan mieszkaniowy oraz informował o narodzinach dzieci. Natomiast w oświadczeniu mieszkaniowym z dnia 24.09.2010 r. podał, że zmienił adres zamieszkania na S., [...]. Do oświadczenia mieszkaniowego zostały dołączone kopie: zaświadcza z dnia 23.08.2010 r. o zameldowaniu na pobyt stały pod nowym adresem czteroosobowej rodziny W. oraz pisma ze Spółdzielni Mieszkaniowej [...] z dnia 17.08.2010 r. informującego, że na mocy aktu notarialnego umowy zamiany z dnia 12.08.2010 r. K. G. (teściowa) weszła w posiadanie spółdzielczego własnościowego prawa do lokalu mieszkalnego nr[...] o powierzchni użytkowej 70,87 położonego przy ul. [...] w S.. W następnych oświadczeniach mieszkaniowych składanych corocznie funkcjonariusz potwierdzał ustalony wyżej stan faktyczny. W związku z zaleconą powszechną weryfikacją wypłacanych w [...] Garnizonie Policji równoważników pieniężnych za brak lokalu mieszkalnego M.W. w dniu 4.11.2015 r. wypełnił stosowne oświadczenie, w którym m. in. wyjaśnił, że w mieszkaniu teściowej zamieszkuje wraz z żoną i dwojgiem dzieci, ponosząc wszelkie koszty związane z lokalem mieszkalnym. Tak samo podał w oświadczeniu z dnia 02.03.2017 r. wskazując powierzchnię mieszkalną (pokoi) lokalu. Zawiadomieniem z dnia 21.03.2017 r., znak [...] Komendant Miejski Policji w S. poinformował M. W. o wszczęciu z urzędu postępowania w sprawie cofnięcia mu równoważnika pieniężnego za brak lokalu mieszkalnego i zaprosił do czynnego w nim udziału, a w decyzji Nr [...] z dnia [...] r. organ I instancji orzekł o cofnięciu tego świadczenia powołując się na treść art. 92 ust. 1 ustawy o Policji oraz § 1 ust. 1 i § 2, § 3, § 6, § 9 rozporządzenia MSWiA z dnia 28.06.2002 r. w sprawie równoważnika pieniężnego za brak lokalu mieszkalnego (...). Bezsprzecznie M.W. od dnia 07.02.2000 r. zamieszkuje wraz z żoną, a później także z dziećmi, w mieszkaniu stanowiącym własność jego teściowej K. G.. Najpierw był to lokal trzypokojowy o powierzchni użytkowej 51,42 nr w S. przy ul. [...], a następnie od sierpnia 2010 r. w tym samym budynku lokal nr 24 o powierzchni użytkowej 70,87 m2 i mieszkalnej 43,5, który spełnia normy zaludnienia nawet dla sześcioosobowej rodziny, podczas gdy zamieszkuje tam tylko czworo. Jednocześnie właścicielka obu mieszkań teściowa policjanta K. G. nigdy w tych lokalach nie mieszkała, bowiem nieprzerwanie od 1986 r. (zgodnie z ustaleniem organu) zamieszkuje w S. przy ul. [...], co potwierdzają złożone dokumenty i oświadczenia. Na podstawie decyzji Komendanta Miejskiego Policji w S. Nr [...] z dnia [...] r. przyznano M.W. równoważnik pieniężny za brak lokalu mieszkalnego w miejscu służby lub w miejscowości pobliskiej od dnia 30.12.2000 r. (tj. od dnia mianowania go do służby stałej), w wysokości przysługującej policjantowi posiadającemu członków rodziny. W momencie jego przyznawania tak powszechnie interpretowano zapis z art. 92 ust. 1 ustawy o Policji, że policjantowi przysługuje równoważnik pieniężny, jeżeli on sam lub członkowie jego rodziny nie posiadają lokalu mieszkalnego w miejscu pełnienia służby lub w miejscowości pobliskiej. Jednak zaledwie kilka lat wcześniej ta sama treść przepisu była interpretowana zgoła odmiennie, w zarządzeniu nr 44 z dnia 19.03.1993 r. Minister Spraw Wewnętrznych określił m. in., że równoważnik za brak lokalu mieszkalnego nie przysługuje funkcjonariuszowi, jeżeli: zamieszkuje z rodziną w miejscu pełnienia służby lub w miejscowości pobliskiej w lokalu (domu) rodziców (teściów), o ile lokal ten lub dom odpowiada górnym granicom norm zaludnienia, biorąc pod uwagę wszystkie zamieszkałe tam osoby, albo w miejscu pełnienia służby lub w miejscowości pobliskiej zajmuje lokal mieszkalny stanowiący odrębną nieruchomość lub dom jednorodzinny (część domu) albo spółdzielczy własnościowy lokal mieszkalny, będące własnością osób bliskich niezamieszkujących w tych lokalach (domach). Po upływie kolejnych lat tendencja zawężająca do prawa własności rozumienie słowa "posiadanie" użytego w policyjnych przepisach związanych z mieszkaniami funkcjonariuszy uległa odwróceniu. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w wyroku z dnia 12 sierpnia 2010 r. o sygn. akt 111 SA/Kr 151/10 wskazał: "W art. 92 ust. 1 ustawy o Policji ustawodawca stwierdził, iż policjantowi przysługuje równoważnik pieniężny, jeżeli on sam lub członkowie jego rodziny nie posiadają lokalu mieszkalnego w miejscu pełnienia służby lub w miejscowości pobliskiej. Jednak ani ustawa o Policji ani przepisy wykonawcze nie definiują pojęcia "posiadanie" lokalu mieszkalnego lub domu, dlatego też przyjmuje się, iż trzeba je rozumieć w szerokim znaczeniu. Będzie nim zarówno posiadanie określone przez przepisy art. 336 i nast. kc., a więc faktyczne władanie samoistne (właściciel) lub zależne (użytkownik, najemca) lub z tytułu innego prawa, z którym łączy się określone władztwo nad rzeczą. Pod pojęciem "posiadanie" w rozumieniu omawianych przepisów pragmatycznych należy rozumieć wszelkie formy własności, bądź współwłasności. Posiadaczem jest także współposiadacz, który wykonuje (niekonieczne zgodne z prawem własności) faktyczne władztwo nad rzeczą wspólnie z innymi osobami i jest uprawniony do korzystania z rzeczy wspólnej niezależnie od prawa własności.". Tak samo WSA w Gliwicach w wyroku z dnia 1 1.12.2014 r. o sygn. akt IV SA/GI 295/14, "Wobec niezdefiniowania pojęcia "posiadanie" na gruncie ustawy o Policji, należy je rozumieć w sposób ukształtowany ogólnymi przepisami prawa cywilnego, właściwego do określenia znaczenia instytucji prawnorzeczowych. W takim ujęciu posiadaniem jest również posiadanie zależne. Zgodnie z art. 336 Kodeksu cywilnego posiadaniem zależnym jest ten kto włada rzeczą faktycznie nie jak właściciel, ale jako mający prawo, z którym łączy się określone władztwo nad cudzą rzeczą. Do tego rodzaju prawa zalicza się także użyczenie.". Korzystając z przeprowadzonego w wyżej cytowanym wyroku rozumowania: "W świetle ugruntowanego stanowiska doktryny i orzecznictwa nie ulega wątpliwości, że tego rodzaju długotrwałe udostępnienie części budynku do wyłącznego korzystania, mające miejsce między najbliższymi członkami rodziny kwalifikuje występujący między nimi stosunek prawny jako umowę użyczenia, do zawarcia której dochodzi zazwyczaj w sposób dorozumiany, przy czym nie wymaga ona dla swej ważności nawet formy pisemnej." Komendant Miejski Policji w S. uznał, że B. i M. W. łączy z K. G.umowa użyczenia przedmiotowego lokalu mieszkalnego (prawo nie wymaga, aby rodzic dostarczał darmowego zakwaterowania dorosłym, samodzielnym dzieciom). Stosunek użyczenia lokalu mieszkalnego pomiędzy nimi zaistniał, gdyż ich zachowania wypełniły dyspozycje art. 710 k.c. - bez pobierania opłaty właścicielka mieszkania zezwoliła policjantowi z rodziną używać swojej rzeczy - lokalu, a druga strona rzeczy tej używa zgodnie z jej przeznaczeniem, zamieszkując w niej. Przy czym biorący w użyczenie zobowiązany jest ponosić zwykłe koszty utrzymania rzeczy - art. 713 k.c., co potwierdził funkcjonariusz "koszty utrzymania lokalu ponoszę w 100% z moją żoną B. W.". Zaś osoby biorące rzecz w użyczenie bez wątpienia są jej posiadaczami zależnymi zgodnie z art. 336 k.c., gdyż faktycznie nią władają, choć ich uprawnienia oczywiście nie są tak szerokie jak właściciela. Jednak dla zaspokojenia potrzeb mieszkaniowych funkcjonariusza Policji nie jest konieczna możliwość rozporządzania rzeczą - lokalem, wystarczy, że może on korzystać z rzeczy, używać jej do zamieszkiwania. W tym miejscu należy przypomnieć, że Trybunał Konstytucyjny w wyroku z dnia 10.12.2012 r., sygn. akt P 6/02, stwierdził, że normę prawną rekonstruuje się zawsze z całokształtu obowiązujących przepisów prawnych. Konieczne jest zatem sięgnięcie do zasad wykładni, zgodnie z którymi znaczenie przepisu zależy nie tylko od jego językowego sformułowania (kontekst językowy), ale także od treści innych przepisów (kontekst systemowy), oraz całego szeregu wyznaczników pozajęzykowych takich jak cele, funkcje regulacji prawnej i przekonania moralne. W tych warunkach nie jest wyłącznie istotny kontekst językowy przepisów, ale także cel ustawy o Policji. W uchwale z dnia 29 marca 1999 r. o sygn. akt OPS 1/99, Naczelny Sąd Administracyjny wyjaśnił, iż pomoc finansowa dla policjanta, o której mowa w art. 94 ust. 1 ustawy, jest konsekwencją niezrealizowania uprawnienia policjanta, który ma prawo do otrzymania lokalu mieszkalnego określonego w art. 90 tej ustawy, na podstawie decyzji administracyjnej o przydziale. Za takim rozumieniem przepisu art. 94 ust. 1 ustawy o Policji przemawia sama istota prawa policjanta do lokalu, o którym mowa w art. 88 ust. 1 tej ustawy. Celem tego przepisu jest to, ażeby policjant w służbie stałej mieszkał w miejscowości, w której pełni służbę, lub w miejscowości pobliskiej. Z tym celem, a nie przywilejem jako takim, związane jest prawo, o którym mowa w art. 88 ustawy o Policji. Oznacza to, że jeżeli policjant ma odpowiednie mieszkanie w miejscowości, w której pełni służbę, lub miejscowości pobliskiej, to cel przepisu jest osiągnięty, a wobec tego nie powstaje prawo do lokalu, o którym mowa w art. 88 ust. 1 ustawy o Policji. Zdaniem organu odwoławczego nie powstają wówczas również uprawnienia zastępujące przydział lokalu mieszkalnego z zasobu mieszkaniowego Policji, w tym równoważnik za brak lokalu mieszkalnego. Na wszystkie zaś zarzuty odwołującego odpowiada wyrok WSA w Warszawie z dnia 19.05.2015 r., sygn. akt II SA/Wa 1649/14, utrzymany w mocy po rozpatrzeniu skargi kasacyjnej policjanta przez NSA w dniu 18.11.2016 r. o sygn. akt I OSK 3112/15, który został wydany w niemal identycznej sytuacji jak M.W. WSA w Warszawie w wymienionym wyżej wyroku stwierdził, m.in. "W uzasadnieniu decyzji organ wskazał, iż funkcjonariusz posiada w miejscu pełnienia służby lokal mieszkalny położy w L., przy ul. B. [...], który spełnia przysługujące policjantowi normy zaludnienia. Strona zajmuje ten lokal na podstawie umowy użyczenia, która jest umową nieodpłatną, czyli korzystniejszą od wymienionych w § 1 ust. I pkt 3 i 4 powołanego wyżej rozporządzenia MSWiA z dnia 28 czerwca 2002 r. Wobec powyższego policjantowi nie przysługuje prawo do równoważnika za brak lokalu mieszkalnego.", oraz "W orzecznictwie przyjmuje się, że celem równoważnika za brak lokalu mieszkalnego jest umożliwienie pokrycia przez policjanta kosztów wynajmu lokalu bądź też używania cudzego lokalu na podstawie innej, odpłatnej umowy. Przedmiotowy równoważnik ma charakter ekwiwalentu za ponoszone przez policjanta koszty wynajmu lokalu, którego nie może mu zapewnić podmiot zatrudniający.", oraz "W ocenie Sądu, organ zasadnie przyjął, iż skarżący zajmuje lokal na podstawie użyczenia, tj. umowy uregulowanej w art. 710 k.c. Definicję posiadacza zawiera z kolei przepis art. 336 k.c. Posiadaczem zależnym natomiast jest ten, kto włada rzeczą w zakresie innego prawa niż prawo własności, na przykład użytkowania (art. 252 k.c.), zastawu (art. 306 k.c.), najmu (art. 659 k.c.), dzierżawy (art. 693 k.c.). Nie rości więc on sobie do rzeczy prawa własności, lecz zachowuje się tak, jak uprawniony z innego prawa, oprócz wyżej wymienionych może to być też użyczenie. Skoro więc organy Policji ustaliły, że J. K. jest posiadaczem zależnym lokalu mieszkalnego w miejscu pełnienia służby, spełniającego kryterium przysługujących norm zaludnienia, zaistniała przesłanka wymieniona w § 6 rozporządzenia, wyrażająca się tym, że policjant przestał spełniać warunki, o których mowa w § 1 list. 1, do wydania decyzji o cofnięciu uprawnienia do dotychczas przyznanego mu decyzją Komendanta [...] w L. nr [...] z dnia [...]r. równoważnika pieniężnego za brak lokalu mieszkalnego. W tym kontekście podniesiony w skardze zarzut naruszenia wskazanych przepisów prawa materialnego nie zasługuje na uwzględnienie. Odnosząc się do zarzutów odwołania dotyczących nierespektowania przez organ zasady trwałości decyzji administracyjnej o przyznaniu równoważnika pieniężnego za brak lokalu, zauważyć należy, iż w niniejszym postępowaniu zasada ta nie została naruszona. Organ badał uprawnienia do równoważnika na dzień orzekania w sprawie i wobec stwierdzenia, że policjant przestał spełniać warunki do otrzymywania równoważnika, cofnął uprawnienie przyznane wcześniejszą decyzją. NSA we wspomnianym wyżej wyroku z dnia 18.11.2016 r. o sygn. akt I OSK 3112/15, doprecyzował m.in.: "Z zestawienia treści art. 92 ust. 1 z treścią art. 88 ust. 1 ustawy o Policji wynika, że omawiany równoważnik jest zastępczą, tymczasową formą realizacji prawa do lokalu mieszkalnego. Funkcjonariuszowi nie przysługuje równoważnik pieniężny za brak lokalu, jeżeli nie ma on prawa do uzyskania przydziału lokalu mieszkalnego w drodze decyzji administracyjnej. Przesłanki wykluczające możliwość uzyskania przydziału lokalu mieszkalnego określone zostały w art. 95 ust. 1 ustawy o Policji. Jedną z takich negatywnych przesłanek jest między innymi posiadanie przez policjanta lub jego małżonka, w miejscowości pełnienia służby lub miejscowości pobliskiej lokalu mieszkalnego odpowiadającego co najmniej przysługującej policjantowi powierzchni mieszkalnej, albo domu jednorodzinnego lub domu mieszkalno-pensjonatowego. Oznacza to, że ustawa o Policji ukształtowała uprawnienie do omawianego równoważnika nie jako prawo podmiotowe z tytułu samego pełnienia służby w charakterze policjanta, lecz jako surogat zasadniczego uprawnienia, jakim jest prawo do przydziału lokalu w naturze. Jeżeli więc policjant zaspokoił swoje potrzeby mieszkaniowe we własnym zakresie i posiada we wskazanych miejscowościach lokal (dom) mieszkalny, to równoważnik z tytułu braku lokalu mieszkalnego już mu nie przysługuje. Ustawa o Policji odwołuje się do "posiadania" lokalu (domu), ale pojęcia tego nie definiuje. Nie może jednak ulegać wątpliwości, że skoro "posiadanie" jest instytucją prawa cywilnego, to należy je rozumieć w sposób ukształtowany przepisami tej dziedziny prawa, właściwymi do określenia znaczenia instytucji prawnorzeczowych. W takim ujęciu posiadaniem jest również posiadanie zależne. Zgodnie z art. 336 k.c. posiadaczem zależnym jest ten, kto faktycznie włada rzeczą nie jako właściciel, ale jako mający prawo, z którym łączy się określone władztwo nad cudzą rzeczą. WSA w Warszawie oraz organy administracji orzekające w niniejszej sprawie trafnie zatem przyjęły, że zajmowanie lokalu mieszkalnego na podstawie użyczenia jest także posiadaniem w rozumieniu art. 95 ust. 1 pkt 2 ustawy o Policji. Jako umowę użyczenia można przy tym kwalifikować również długotrwałe udostępnienie lokalu (domu) mieszkalnego do wyłącznego korzystania, zwłaszcza mające miejsce między najbliższymi członkami rodziny. Do zawarcia takiej umowy zazwyczaj dochodzi w sposób dorozumiany. Dla ważności umowy użyczenia nie jest bowiem wymagane zachowanie formy pisemnej. Stanowisko takie prezentowane jest w orzecznictwie sądów administracyjnych (por. wyrok WSA w Gliwicach z dnia 11 grudnia 2014 r. o sygn. akt IV SA/GI 295/14). Znajduje także potwierdzenie w orzecznictwie Sądu Najwyższego i Trybunału Konstytucyjnego. W uchwale z dnia 18 stycznia 2013 r. sygn. akt II PZP 6712 Sąd Najwyższy stwierdził, że "posiadanie lokalu mieszkalnego" wyłączające prawo do równoważnika może wynikać nie tylko z tytułów prawnych mających swe źródło w prawie rzeczowym (własność, użytkowanie wieczyste, służebność mieszkania itp.), ale też ze stosunków zobowiązaniowych (tzn. umów cywilnoprawnych - takich jak np. najem, użyczenie). W wyroku z dnia 14 maja 2001 r. sygn. akt I K 1/00 Trybunał Konstytucyjny zwrócił natomiast uwagę, że zastępcze formy realizacji prawa do lokalu mieszkalnego nie stanowią dodatkowego przywileju z racji jedynie posiadania statusu policjanta, a w związku z tym ich uruchomienie nie jest potrzebne w razie posiadania przez policjanta odpowiedniego lokalu, bez względu na rodzaj tytułu do niego. Z tych względów przyjąć należy, że jeżeli zajmowany na podstawie umowy użyczenia lokal odpowiada normie powierzchniowej przysługującej funkcjonariuszowi i położony jest w miejscowości pełnienia służby lub miejscowości pobliskiej, to potrzeby mieszkaniowe policjanta są zaspokojone. W konsekwencji nie spełnia on niezbędnego warunku do uzyskania prawa do lokalu (art. 88 ustawy o Policji), a w następstwie tego także do zastępczych form pomocy, w tym prawa do przedmiotowego równoważnika. W skardze na powyższą decyzję skierowaną do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach M.W.zarzucił jej naruszenie przepisów prawa materialnego, tj. § 6 w związku z § 1 rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 28 czerwca 2002 r. w sprawie wysokości i szczegółowych zasad przyznawania, odmowy przyznania, cofania i zwracania przez policjantów równoważnika pieniężnego za brak lokalu mieszkalnego, poprzez niewłaściwe zastosowanie, oraz art. 92 ust. 1 ustawy o Policji poprzez błędną wykładnię. W uzasadnieniu skargi powtórzył argumentację przedstawioną w odwołaniu od decyzji organu I instancji opisując zaistniałą w jego sprawie sytuację. Nadmieniał, że na bieżąco zapoznawał się z ofertą mieszkań pozostających w dyspozycji Komendanta Miejskiego Policji w S.. Jednakże żadne z tych lokali mieszkalnych nie spełniało kryteriów wynikających z przysługujących mu norm zaludnienia, a także kryteriów w zakresie stanu technicznego i sanitarnego. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie nie znajdując podstaw do zmiany zajętego w sprawie stanowiska. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach zważył, co następuje: Skarga nie zasługuje na uwzględnienie. Stosownie do brzmienia art. 88 ust. 1 ustawy o Policji policjantowi w służbie stałej przysługuje prawo do lokalu mieszkalnego w miejscowości, w której pełni służbę lub w miejscowości pobliskiej, z uwzględnieniem liczby członków rodziny oraz ich uprawnień wynikających z przepisów odrębnych. Natomiast w myśl art. 92 ust. 1 ustawy o Policji, policjantowi przysługuje równoważnik pieniężny, jeżeli on sam lub członkowie jego rodziny nie posiadają lokalu mieszkalnego w miejscu pełnienia służby lub w miejscowości pobliskiej. W orzecznictwie przyjmuje się, że celem równoważnika za brak lokalu mieszkalnego jest umożliwienie pokrycia przez policjanta kosztów wynajmu lokalu bądź też używania cudzego lokalu na podstawie innej, odpłatnej umowy. Przedmiotowy równoważnik ma charakter ekwiwalentu za ponoszone przez policjanta koszty wynajmu lokalu, którego nie może mu zapewnić podmiot zatrudniający (por. uchwała składu siedmiu sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 21 kwietnia 2008 r. o sygn. akt I OPS 3/08; wyrok NSA z dnia 29 stycznia 2009 r. o sygn. akt I OSK 223/08, publ. w internecie: http//www.cbois.nsa.gov.pl, dalej w skrócie: "CBOS"). Szczegółowe kwestie związane z równoważnikiem za brak lokalu mieszkalnego zostały uregulowane w rozporządzeniu Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 28 czerwca 2002 r. w sprawie wysokości i szczegółowych zasad przyznawania, odmowy przyznania, cofania i zwracania przez policjantów równoważnika pieniężnego za brak lokalu mieszkalnego (Dz. U. z 2013 r., poz. 1130 z późn. zm., dalej w skrócie: "rozporządzenie"). Stosownie do przepisu § 1 ust. 1 rozporządzenia, równoważnik pieniężny za brak lokalu mieszkalnego przyznaje się policjantowi w służbie stałej, jeżeli w miejscu pełnienia służby lub w miejscowości pobliskiej on sam lub członkowie jego rodziny, o których mowa w art. 89 ustawy z dnia 6 kwietnia 1990 r. o Policji, nie posiadają: 1) lokalu mieszkalnego przydzielonego na podstawie decyzji administracyjnej; 2) spółdzielczego lokalu mieszkalnego, w tym lokatorskiego lub własnościowego oraz spółdzielczego lokalu mieszkalnego zajmowanego na podstawie umowy najmu; 3) lokalu mieszkalnego zajmowanego na podstawie umowy najmu, stanowiącego mieszkaniowy zasób gminy lub innych jednostek samorządu terytorialnego, lokalu stanowiącego własność Skarbu Państwa lub państwowych osób prawnych albo pozostającego w zasobach towarzystw budownictwa społecznego; 4) lokalu mieszkalnego zajmowanego na podstawie umowy najmu innego niż wymieniony w pkt 3, dla którego stawka czynszu za 1 m² powierzchni użytkowej lokalu nie jest wyższa od ustalonej przez gminę – dotyczy to również mieszkań o powierzchni użytkowej przekraczającej 80 m². 5) domu jednorodzinnego, domu mieszkalno-pensjonatowego lub lokalu mieszkalnego stanowiącego odrębną nieruchomość, będącego przedmiotem własności lub współwłasności policjanta lub członków jego rodziny, o których mowa w art. 89 ustawy o Policji; 6) tymczasowej kwatery. Natomiast zgodnie z § 6 rozporządzenia, decyzję o cofnięciu uprawnienia do dotychczas przyznanego równoważnika pieniężnego wydaje się, jeżeli policjant przestał spełniać warunki, o których mowa w § 1 ust. 1, lub zmienił się jego stan rodziny, albo: 1) otrzymał pomoc na uzyskanie lokalu mieszkalnego lub domu na podstawie odrębnych przepisów, 2) jego małżonek otrzymał pomoc, o której mowa w pkt 1, 3) bezzasadnie odmówił przyjęcia lokalu mieszkalnego odpowiadającego przysługującym mu normom zaludnienia i znajdującego się w należytym stanie technicznymi sanitarnym, 4) w miejscu pełnienia służby lub miejscowości pobliskiej uzyskał lokal mieszkalny stanowiący odrębną nieruchomość lub dom jednorodzinny (część domu) albo spółdzielczy własnościowy lokal mieszkalny będący przedmiotem spadku, jeżeli udział w spadku odpowiada co najmniej dwóm normom zaludnienia. W niniejszej sprawie bezsporna jest okoliczność, iż skarżący wraz z żoną i dwójką dzieci zamieszkuje w lokalu mieszkalnym stanowiącym własność jego teściowej, która nie zamieszkuje w tym lokalu. Zgodnie z oświadczeniem skarżący ponosi wydatki związane z utrzymaniem mieszkania. W ocenie składu orzekającego, organy administracji obu instancji zasadnie przyjęły, iż skarżący jest posiadaczem zależnym zajmowanego lokalu. Definicję posiadacza zawiera art. 336 k.c., zgodnie z którym posiadaczem rzeczy jest zarówno ten, kto nią faktycznie włada jak właściciel (posiadacz samoistny), jak i ten, kto nią faktycznie włada jak użytkownik, zastawnik, najemca, dzierżawca lub mający inne prawo, z którym łączy się określone władztwo nad cudzą rzeczą (posiadacz zależny). Przepis powyższy wyróżnia dwa rodzaje posiadania: posiadanie samoistne i posiadanie zależne. Posiadaczem samoistnym rzeczy jest ten, kto nią włada jak właściciel, wyrażając tym samym wolę wykonywania w stosunku do niej prawa własności. Posiadaczem zależnym natomiast jest ten, kto włada rzeczą w zakresie innego prawa niż prawo własności, na przykład użytkowania (art. 252 k.c.), zastawu (art. 306 k.c.), najmu (art. 659 k.c.), dzierżawy (art. 693 k.c.). Nie rości więc sobie do rzeczy prawa własności, lecz zachowuje się tak, jak uprawniony z innego prawa, oprócz wyżej wymienionych może to być też użyczenie (por. orzeczenie SN z dnia 20 listopada 1968 r., II CR 412/68, Lex nr 6418, orzeczenie SN z dnia 18 czerwca 1975 r., II CR 238/75, OSP 1976, z. 7-8, poz. 150). Skoro więc organy Policji ustaliły, że skarżący jest posiadaczem zależnym lokalu mieszkalnego w miejscu pełnienia służby, spełniającego kryterium przysługujących norm zaludnienia, zaistniała przesłanka wymieniona w § 6 rozporządzenia, wyrażająca się tym, że policjant przestał spełniać warunki, o których mowa w § 1 ust. 1, z tego tytułu zaistniała podstawa do wydania decyzji o cofnięciu uprawnienia do dotychczas przyznanego i wypłacanego wcześniejszą decyzją równoważnika pieniężnego za brak lokalu mieszkalnego. W tym kontekście podniesiony w skardze zarzut naruszenia wskazanych przepisów prawa materialnego nie zasługuje na uwzględnienie. Odnosząc się do zarzutów skarżącego dotyczących nierespektowania przez organ zasady trwałości decyzji administracyjnej o przyznaniu równoważnika pieniężnego za brak lokalu zauważyć należy, iż w niniejszym postępowaniu zasada ta nie została naruszona. Wbrew twierdzeniom skarżącego organ badał uprawnienia strony do równoważnika na dzień orzekania w sprawie, a wobec stwierdzenia, że przestał spełniać warunki do otrzymywania równoważnika, prawidłowo cofnął mu wcześniej przyznane uprawnienie. Mając powyższe na uwadze, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach, na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postepowaniu przed sądami administracyjnymi, orzekł jak w sentencji.