I OSK 223/08

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący sędzia NSA: Irena Kamińska Sędziowie NSA Janina Antosiewicz (spr.) Jolanta Sikorska Protokolant Anna Krakowiecka po rozpoznaniu w dniu 29 stycznia 2009 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej M. W. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 28 listopada 2007 r. sygn. akt II SA/Wa 1311/07 w sprawie ze skargi M. W. na decyzję Komendanta Głównego Policji z dnia [...] kwietnia 2007 r. nr [...] w przedmiocie odmowy przyznania równoważnika pieniężnego za brak lokalu mieszkalnego oddala skargę kasacyjną. Wojewódzki Sąd Administracyjny wyrokiem z dnia 28 listopada 2007 r. sygn. akt II SA/Wa 1311/07, oddalił skargę M. W. na decyzję Komendanta Głównego Policji w przedmiocie odmowy przyznania równoważnika pieniężnego za brak lokalu mieszkalnego. W uzasadnieniu wyroku Sąd przytoczył ustalenia organów, treść wydanych decyzji oraz ocenę ich legalności stwierdzając m.in., co następuje. Wielkopolski Komendant Policji w Poznaniu, po rozpatrzeniu wniosku funkcjonariusza Policji M. W. z 30 stycznia 2007 r., decyzją z [...] lutego 2007 r. odmówił funkcjonariuszowi przyznania równoważnika pieniężnego za brak lokalu. Organ powołał się na fakt, iż M. W. pełnił służbę w Policji od 31 grudnia 1992 r. W 1997 r. zawarł związek małżeński, a jego żona R. W. jest właścicielką spółdzielczego lokalu mieszkalnego na podstawie przydziału z dnia 12 grudnia 1991 r. przy ul. T. [...] w P. Według oświadczenia funkcjonariusza zajmowany lokal mieszkalny posiada powierzchnię mniejszą od przysługującej mu zgodnie z normami zaludnienia. Jako podstawę odmowy organ wskazał § 1 ust. 1 pkt 1 i 2 rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 28 czerwca 2002 r. w sprawie wysokości i szczegółowych zasad przyznawania, odmowy przyznania, cofania i zwracania przez policjantów równoważnika pieniężnego za brak lokalu mieszkalnego (Dz. U. Nr 100, poz. 919 ze zm.), w myśl którego równoważnik pieniężny za brak lokalu mieszkalnego nie przysługuje policjantowi w służbie stałej, jeśli on sam lub członkowie jego rodziny, o których mowa w art. 89 ustawy o Policji, posiadają m.in. lokal mieszkalny przydzielony na podstawie decyzji administracyjnej lub spółdzielczy lokal mieszkalny, w tym lokatorski lub własnościowy. Nie ma przy tym znaczenia powierzchnia lokalu oraz to, czy odpowiada on przysługującym policjantowi normom zaludnienia. Powołał się nadto na art. 92 ustawy o Policji, którego gramatyczna wykładnia prowadzi do wniosku, że równoważnik za brak lokalu może być przyznany, jeśli zachodzi negatywna przesłanka materialnoprawna w postaci dysponowania przez policjanta lub członków jego rodziny lokalem mieszkalnym w miejscu pełnienia służby lub w miejscowości pobliskiej. P. są miejscowością pobliską wobec Poznania – miejsca pełnienia służby. W ocenie organu ani ustawa o Policji, ani powołane rozporządzenie nie wiążą uprawnień do równoważnika pieniężnego z powierzchnią lokalu, którym dysponuje policjant. Jedynie art. 88 i 94 ustawy o Policji w związku z rozporządzeniem MSWiA z dnia 17 października 2001 r. w sprawie pomocy finansowej na uzyskanie lokalu mieszkalnego lub domu jednorodzinnego przez policjantów odwołują się do przysługujących policjantowi norm zaludnienia. Powyższą decyzję utrzymał w mocy Komendant Główny Policji w dniu [...] kwietnia 2007 r., który nie uwzględnił odwołania M. W., podzielając stanowisko organu pierwszej instancji, mimo odmiennych poglądów wyrażonych w wyrokach WSA w Warszawie z dnia 21 września 2005 r. I SA/Wa 686/05 i NSA z dnia 26 października 2005 r. I OSK 1392/05, natomiast przytoczył orzeczenie WSA w Warszawie zbieżne z wykładnią zaprezentowaną przez organy Policji. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie na decyzję Komendanta Głównego Policji, M. W. wniósł o jej uchylenie. Zaskarżonej decyzji zarzucił naruszenie art. 88 ust. 1, art. 92 ust. 1, art. 95 ust. 1 pkt 2 i art. 107 ust. 1 ustawy o Policji w zw. z § 1 ust. 1 pkt 2 rozporządzenia MSWiA w sprawie wysokości i szczegółowych zasad przyznawania, odmowy przyznania, cofania i zwracania przez policjantów równoważnika pieniężnego za brak lokalu mieszkalnego oraz § 3 rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 18 maja 2005 r. w sprawie szczegółowych zasad przydziału, opróżniania i norm zaludnienia lokali mieszkalnych oraz przydziału i opróżniania tymczasowych kwater przeznaczonych dla policjantów (Dz. U. Nr 105, poz. 884), poprzez ich błędną wykładnię, co miało wpływ na treść rozstrzygnięcia. Skarżący zarzucił też naruszenie art. 7, art. 8, art. 11, art. 75 § 1 i art. 80 K.p.a. W uzasadnieniu skargi wskazał, że Komendant Główny Policji nie odniósł się w uzasadnieniu decyzji do art. 95 ust. 1 pkt 2 ustawy o Policji i § 3 rozporządzenia MSWiA z dnia 18 maja 2005 r., które należy pośrednio stosować w niniejszej sprawie. Powołując się na orzeczenia sądów administracyjnych, w tym wyrok NSA z dnia 26 października 2006 r. sygn. akt I OSK 1392/05, stwierdził, że nie ma podstaw do przyjęcia, iż w art. 92 ust. 1 ustawy o Policji, mowa jest o innym pojęciu lokalu mieszkalnego, niż wskazanym w art. 88 tej ustawy. Odpowiadając na skargę Komendant Główny Policji podtrzymał swoje dotychczasowe stanowisko. Wskazał, że bezsporne jest, iż M. W. zajmuje (zgodnie z oświadczeniem) lokal mieszkalny o powierzchni 26 m2, uprawniony jest zaś do 4 norm zaludnienia, a zatem do zajmowania lokalu w rozmiarze 28-40 m2. W ocenie organu równoważnik pieniężny za brak lokalu jest świadczeniem, które przysługuje wyłącznie osobom nieposiadającym własnego lokalu mieszkalnego, a zatem zmuszonym ponosić koszty jego wynajmu, bądź używania go na podstawie innej odpłatnej umowy. Oddalając skargę Sąd uznał, że zaskarżona decyzja jest zgodna z prawem. Sąd przytoczył treść art. 88 ust. 1 ustawy z dnia 6 kwietnia 1990 r. o Policji, zgodnie z którym policjantowi w służbie stałej przysługuje prawo do lokalu mieszkalnego w miejscowości, w której pełni służbę, lub w miejscowości pobliskiej, z uwzględnieniem liczby członków rodziny oraz ich uprawnień wynikających z przepisów odrębnych. Członkami rodziny policjanta, których uwzględnia się przy przydziale lokalu mieszkalnego, są pozostający z policjantem we wspólnym gospodarstwie domowym m.in. małżonek oraz dzieci (art. 89 wymienionej ustawy). Zgodnie z § 2 rozporządzenia MSWiA z dnia 18 maja 2005 r. w sprawie szczegółowych zasad przydziału, opróżniania i norm zaludnienia lokali mieszkalnych oraz przydziału i opróżniania tymczasowych kwater przeznaczonych dla policjantów (Dz. U. Nr 105, poz. 884), lokal mieszkalny przydziela się policjantowi według norm zaludnienia. Dla policjanta posiadającego rodzinę – po jednej normie zaludnienia dla policjanta i każdego członka jego rodziny (§ 2 pkt 1). Zgodnie z § 3 rozporządzenia, norma zaludnienia przysługująca policjantowi wynosi od 7 do 10 m2 powierzchni mieszkalnej, którą stanowi powierzchnia pokoi znajdujących się w lokalu mieszkalnym. W myśl przepisu art. 92 ust. 1 ustawy o Policji, policjantowi przysługuje równoważnik pieniężny, jeżeli on sam lub członkowie jego rodziny nie posiadają lokalu mieszkalnego w miejscu pełnienia służby lub w miejscowości pobliskiej. W rozpoznawanej sprawie bezsporne jest, że żona skarżącego posiada lokal mieszkalny w P. przy ul. T. [...], na podstawie przydziału ze Spółdzielni Mieszkaniowej z dnia 12 grudnia 1991 r. Organ nie kwestionuje, że lokal ten posiada powierzchnię mieszkalną mniejszą od przysługujących norm zaludnienia. Jednakże równoważnik pieniężny, o którym mowa w art. 92 ust. 1 ustawy o Policji, należy się – zdaniem Sądu – tylko w sytuacji, kiedy policjant lub członek jego rodziny nie posiada w ogóle lokalu mieszkalnego, a nie odpowiedniego lokalu mieszkalnego, jak wskazuje skarżący. Do takiego wniosku prowadzi wykładnia gramatyczna art. 92 ust. 1 ustawy o Policji. Sąd rozpoznający niniejszą sprawę podzielił pogląd wyrażony w wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 4 czerwca 2007 r. sygn. akt II SA/Wa 254/07, zgodnie z którym, pojęcie lokalu mieszkalnego jest inne, gdy mowa jest o przydziale funkcjonariuszowi lokalu mieszkalnego – wówczas, zgodnie z treścią art. 88 ustawy o Policji, lokalem mieszkalnym jest lokal położony w miejscowości, w której policjant pełni służbę lub położony w miejscowości pobliskiej, a nadto wielkość tego lokalu musi w odpowiedni sposób uwzględniać liczbę członków rodziny policjanta i inne uprawnienia do zwiększonej powierzchni, inne zaś gdy sprawa dotyczy przyznania policjantowi równoważnika pieniężnego związanego z brakiem lokalu mieszkalnego położonego w miejscowości, w której policjant pełni służbę lub położonego w miejscowości pobliskiej – wówczas zgodnie z treścią art. 92 ust. 1 pod pojęciem lokalu mieszkalnego rozumie się lokal mieszkalny (niezależnie od jego wielkości) znajdujący się w posiadaniu policjanta lub członków jego rodziny. Prawidłowo zatem organ stwierdził, że skarżącemu nie przysługuje prawo do równoważnika pieniężnego za brak lokalu mieszkalnego. Pogląd taki wyrażony został również w wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego z dnia 5 lipca 2006 r. sygn. akt II SA/Wa 715/06. Sformułowanie "odpowiedni" dotyczy bowiem jedynie przydzielenia, bądź nieprzydzielenia policjantowi lokalu mieszkalnego na podstawie art. 95 ustawy, a nie przyznania pomocy finansowej, o której mowa w art. 92 ust. 1 ustawy. Sąd pierwszej instancji nie podzielił tym samym poglądu prezentowanego przez Naczelny Sąd Administracyjny w powołanym w skardze wyroku z dnia 26 października 2006 r. sygn. akt I OSK 1392/05. Za nieuprawnione uznał Sąd twierdzenie, że policjant nie posiada lokalu mieszkalnego w rozumieniu art. 92 ust. 1 ustawy o policji, jeżeli posiadany przez niego lub jego małżonka lokal mieszkalny nie odpowiada co najmniej przysługującej mu powierzchni mieszkalnej. Posiadanie lokalu mieszkalnego nawet o powierzchni mniejszej niż przysługująca, nie uzasadnia – zdaniem Sądu – przyznania równoważnika za brak lokalu mieszkalnego. Z tego względu, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm. zwaną dalej ustawą P.p.s.a.) – oddalił skargę. Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniósł M. W., reprezentowany przez adwokata T. S. i zaskarżając wyrok w całości zarzucił naruszenie prawa materialnego przez błędną wykładnię art. 88 ust. 1, art. 92 ust. 1, art. 95 ust. 1 pkt 2 i art. 107 ust. 1 ustawy z dnia 6 kwietnia 1990 r. o Policji (Dz. U. z 2007 r. Nr 43, poz. 277 ze zm.) w zw. z § 1 ust. 1 pkt 2 rozporządzenia MSWiA z dnia 28 czerwca 2002 r. w sprawie wysokości i szczegółowych zasad przyznawania, cofania i zwracania przez policjantów równoważnika pieniężnego za brak lokalu mieszkalnego (Dz. U. Nr 100, poz. 918 ze zm.) i § 3 rozporządzenia MSWiA z 18 maja 2005 r. w sprawie szczegółowych zasad przydziału, opróżniania i norm zaludnienia lokali mieszkalnych oraz przydziału i opróżniania tymczasowych kwater przeznaczonych dla policjantów (Dz. U. Nr 105, poz. 884). Skarga kasacyjna domaga się uchylenia zaskarżonego wyroku na podstawie art. 188 ustawy P.p.s.a., rozpoznania skargi i zasądzenia kosztów postępowania kasacyjnego. Podważając dokonaną przez WSA wykładnię prawa materialnego, autor skargi stwierdza, że część definicji lokalu mieszkalnego od słowa "w odpowiedni", nie ma zastosowania do art. 32 ust. 1 ustawy o Policji, przepis ten musiałby o tym wyraźnie stanowić. Niestety tak nie jest. Słuszność tego poglądu potwierdza § 21 ust. 1 pkt 2 i ust. 2 i § 23 ust. 3 zasad techniki prawodawczej, załącznik do rozporządzenia Prezesa Rady Ministrów z dnia 20 czerwca 2002 r. w sprawie "Zasad techniki prawodawczej (Dz. U. Nr 100, poz. 908) – który wyraźnie potwierdza, iż w przepisach ogólnych ustawy zawiesza się objaśnienia użytych w ustawie i że dopuszczalne jest zamieszczanie w nich innych postanowień wspólnych dla wszystkich albo większości przepisów merytorycznych zawartych w ustawie. Także wyjątki w przepisach szczegółowych muszą być unormowane odrębnymi przepisami obok przepisu, którego dotyczą. Z uwagi na fakt, iż nie ma przepisu prawa, który by wyraźnie ograniczał stosowanie art. 88 ust. 1 ustawy o Policji do interpretacji (wykładni) art. 92 ust. 1 ustawy o Policji, nie można twierdzić, że art. 88 ust. 1 o Policji nie ma zastosowania do art. 92 ust. 1 ustawy przy wykładni pojęcia lokalu mieszkalnego. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie dokonał błędnej wykładni art. 88 ustawy o Policji, poprzez pominięcie części treści art. 88 ust. 1 ustawy o Policji. Inaczej mówiąc nadał nową treść art. 88 ust. 1 ustawy o Policji nie mając uprawnień do zmiany treści przepisu prawa i bezprawnie wkroczył w kompetencje ustawodawcy. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje. Skarga kasacyjna nie posiada usprawiedliwionych podstaw. Sąd odwoławczy stosownie do art. 183 § 1 ustawy P.p.s.a. rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej z urzędu biorąc pod rozwagę jedynie nieważność postępowania, o której stanowi art. 183 § 2 powołanej ustawy, a która w tej sprawie nie wystąpiła. Sąd będąc więc związany granicami skargi kasacyjnej, ograniczył się do zbadania zasadności podniesionych zarzutów naruszenia prawa materialnego i odmówił im trafności. Sąd pierwszej instancji, wbrew twierdzeniom skarżącego, dokonał w zaskarżonym wyroku prawidłowej wykładni przepisów ustawy z dnia 7 kwietnia 1990 r. o Policji oraz przepisów rozporządzeń wykonawczych. Podstawowe znaczenie w tej sprawie ma przepis art. 92 ust. 1 ustawy o Policji, który przewiduje świadczenie w postaci równoważnika pieniężnego za brak lokalu dla policjanta jeżeli on sam lub członkowie jego rodziny nie posiadają lokalu mieszkalnego w miejscu pełnienia służby lub w miejscowości pobliskiej. Prawidłowo Sąd przyjął, iż w przepisie tym chodzi o nieposiadanie lokalu mieszkalnego (niezależnie od jego wielkości) nie zaś o lokal mieszkalny o powierzchni mieszkalnej, uwzględniającej przysługujące funkcjonariuszowi normy zaludnienia, a więc lokal w rozumieniu przepisu art. 88 ust. 1 ustawy o Policji. Stąd też posiadanie lokalu spółdzielczego przez małżonka funkcjonariusza nawet w sytuacji gdy lokal ten nie zapewniał funkcjonariuszowi i członkom jego rodziny, wymienionym w art. 89 przysługującej im według norm zaludnienia powierzchni, wyklucza możliwość przyznania równoważnika za brak lokalu. Za takim rozumieniem przepisu przemawia nie tylko wykładnia gramatyczna, którą zastosował Sąd Wojewódzki, lecz także wykładnia celowościowa. Przyznanie równoważnika za brak lokalu ma na celu umożliwienie pokrycia przez policjanta kosztów wynajmu lokalu, bądź też używania cudzego lokalu na podstawie innej, odpłatnej umowy. Na ten aspekt trafnie zwrócił uwagę organ w odpowiedzi na skargę. Celu takiego nie spełniałby równoważnik przyznany funkcjonariuszowi posiadającemu lokal mieszkalny (lub też mieszkającemu w lokalu małżonka) o powierzchni mniejszej niż przysługująca według norm zaludnienia, gdyż byłoby to świadczenie nie za brak lokalu mieszkalnego, lecz rekompensata za zamieszkiwanie w lokalu o mniejszej powierzchni. Tymczasem z przepisów ustawy, jak również z przepisów rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 28 czerwca 2002 r. w sprawie wysokości i szczegółowych zasad przyznawania, odmowy, cofania i zwracania przez policjantów równoważnika za brak lokalu mieszkalnego taka możliwość nie wynika. Naczelny Sad Administracyjny nie podzielił stanowiska wyrażonego w swym wcześniejszym wyroku z dnia 26 października 2006 r. sygn. akt I OSK 1392/05 w kwestii oceny o jaki lokal mieszkalny chodzi w art. 92 ust. 1 ustawy o Policji. Nadmienić należy, iż zachodzące w tej kwestii wątpliwości zostały rozstrzygnięte w uchwale składu siedmiu sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 21 kwietnia 2008 r. I OPS 3/08, w której Sąd ten stwierdził, iż policjantowi, posiadającemu lokal mieszkalny przyznany na podstawie art. 88 ust. 1 ustawy o Policji z uwzględnieniem liczby członków rodziny oraz ich uprawnień wynikających z przepisów odrębnych, nie przysługuje równoważnik pieniężny, o którym mowa w art. 92 tej ustawy, mimo że posiadany lokal przestał odpowiadać normom określonym w rozporządzeniu MSWiA z dnia 18 maja 2005 r. w sprawie szczegółowych zasad przydziału, opróżniania i norm zaludnienia lokali mieszkalnych oraz przydziału i opróżniania tymczasowych kwater przeznaczonych dla policjantów (ONSAiWSA 2008 nr 5, poz. 78). Uchwała ta dotyczyła wprawdzie uprawnień policjanta posiadającego lokal mieszkalny przyznany na podstawie decyzji, lecz w sferze uprawnień do otrzymania równoważnika pieniężnego za brak lokalu mieszkalnego nie ma znaczenia okoliczność, iż w tej sprawie właścicielką lokalu mieszkalnego nie odpowiadającego normom zaludnienia była żona funkcjonariusza policji. Zważyć przy tym należy, iż przepis § 1 ust. 1 pkt 2 rozporządzenia MSWiA z dnia 28 czerwca 2002 r. uprawnia do otrzymania równoważnika za brak lokalu policjanta, jeżeli w miejscu pełnienia służby on sam lub członkowie jego rodziny wymienieni w art. 89 ustawy nie posiadają spółdzielczego lokalu mieszkalnego, w tym lokatorskiego lub własnościowego. Podobnie jak w przypadku lokalu mieszkalnego przydzielonego na podstawie decyzji, rozporządzenie w odniesieniu do lokalu spółdzielczego nie odnosi się do wielkości posiadanego lokalu mieszkalnego. Z tych względów Naczelny Sąd Administracyjny uznał, iż także w takim przypadku, jak w przedmiotowej sprawie, w której funkcjonariusz Policji miał zaspokojone potrzeby mieszkaniowe, wprawdzie w lokalu spółdzielczym o mniejszej niż przysługująca powierzchni, równoważnik pieniężny za brak lokalu mieszkalnego nie przysługiwał. Skargę kasacyjną jako nieposiadającą usprawiedliwionych podstaw Sąd oddalił na podstawie art. 184 ustawy P.p.s.a.