II SA/Wa 1311/07

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Ewa Kwiecińska (spr.), Sędziowie WSA Stanisław Marek Pietras, WSA Janusz Walawski, Protokolant Magda Magdoń, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 28 listopada 2007 r. sprawy ze skargi M. W. na decyzję Komendanta Głównego Policji z dnia [...] kwietnia 2007 r. nr [...] w przedmiocie odmowy przyznania równoważnika pieniężnego za brak lokalu mieszkalnego - oddala skargę - Wielkopolski Komendant Wojewódzki Policji w P., po rozpatrzeniu wniosku M. W. o przyznanie równoważnika pieniężnego za brak lokalu mieszkalnego, decyzją z dnia [...] lutego 2007 r. nr [...] odmówił przyznania wymienionego równoważnika. W uzasadnieniu wskazał, że M. W. pełni służbę w Policji od dnia 31 grudnia 1992 r. W 1997 r. funkcjonariusz zawarł związek małżeński z R. W., która jest właścicielem spółdzielczego lokalu mieszkalnego na podstawie przydziału z dnia 12 grudnia 1991 r., przy ul. [...] w P.. Organ wskazał, że decyzją Wielkopolskiego Komendanta Wojewódzkiego Policji nr [...] z dnia [...] marca 2005 r. M. W. przyznano równoważnik pieniężny za remont zajmowanego lokalu mieszkalnego z uwzględnieniem 4 norm zaludnienia. Równoważnik ten funkcjonariusz otrzymywał od 1998 r. do 2006 r. W dniu 30 stycznia 2007 r. M.W. wskazując, że zajmowany lokal mieszkalny nie odpowiada powierzchnią przysługującym mu zgodnie z przepisami prawa normom zaludnienia, złożył oświadczenie mieszkaniowe w celu ustalenia uprawnień do równoważnika za brak lokalu mieszkalnego. Organ podał, że zgodnie z § 1 ust. 1 pkt 1 i 2 rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 28 czerwca 2002 r. w sprawie wysokości i szczegółowych zasad przyznawania, odmowy przyznania, cofania i zwracania przez policjantów równoważnika pieniężnego za brak lokalu mieszkalnego (Dz. U. Nr 100, poz. 919 ze zm.), równoważnik pieniężny za brak lokalu mieszkalnego nie przysługuje policjantowi w służbie stałej, jeśli on sam lub członkowie jego rodziny, o których mowa w art. 89 ustawy o Policji, posiadają m.in. lokal mieszkalny przydzielony na podstawie decyzji administracyjnej lub spółdzielczy lokal mieszkalny, w tym lokatorski lub własnościowy. Nie ma przy tym znaczenia powierzchnia lokalu oraz to, czy odpowiada on przysługującym policjantowi normom zaludnienia. Podał, że tak samo stanowi art. 92 ustawy o Policji, którego wykładnia gramatyczna prowadzi do wniosku, że równoważnik za brak lokalu może być przyznany, jeśli nie zachodzi negatywna przesłanka materialnoprawna w postaci dysponowania przez policjanta lub członków jego rodziny lokalem mieszkalnym w miejscu pełnienia służby lub w miejscowości pobliskiej. Bezsporne jest, że P. są miejscowością pobliską wobec P. – miejsca pełnienia służby przez funkcjonariusza. Organ podkreślił, że ani ustawa o Policji ani powołane wyżej rozporządzenie nie wiążą uprawnień do równoważnika pieniężnego z powierzchnią lokalu, którym dysponuje policjant. Zdaniem organu, nabycie jakiegokolwiek lokalu w miejscu pełnienia służby lub miejscowości pobliskiej wyklucza prawo do równoważnika za brak lokalu mieszkalnego. Jeśli policjant dysponuje lokalem mieszkalnym, który ma zbyt małą powierzchnię, to może skorzystać z pomocy finansowej. Organ podał, że jedynie art. 88 i art. 94 ustawy o Policji w związku z rozporządzeniem MSWiA z dnia 17 października 2001 r. w sprawie pomocy finansowej na uzyskanie lokalu mieszkalnego lub domu jednorodzinnego przez policjantów, odwołują się do przysługujących policjantowi norm zaludnienia. Odwołania takiego nie ma natomiast w art. 92 ustawy o Policji. Komendant Główny Policji, po rozpatrzeniu odwołania M. W. od decyzji Wielkopolskiego Komendanta Wojewódzkiego Policji, w której strona zarzuciła m.in. naruszenie art. 7, art. 8, art. 11, art. 75 § 1 i art. 80 kpa, decyzją z dnia [...] kwietnia 2007 r. nr [...] utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję. W uzasadnieniu wskazał, że dokonanie przez organ I instancji innej oceny prawnej niż dokonana przez wnioskodawcę nie oznacza naruszenia przepisów postępowania administracyjnego. Organ podkreślił, że nie jest związany oceną prawną zawartą w orzeczeniach sądów administracyjnych wydanych w innych sprawach, na które powołał się skarżący (m.in. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 21 września 2005 r. sygn. akt I SA/Wa 686/05, wyrok NSA z dnia 26 października 2006 r. sygn. akt I OSK 1392/05) i nie ma obowiązku ich uwzględnienia z urzędu. Wskazał, że w podobnych sprawach wydawane były też odmienne orzeczenia, w których sądy wyrażały pogląd taki, jak zaprezentowany w tej sprawie przez organ (wyrok WSA w Warszawie z dnia 18 kwietnia 2006 r. sygn. akt I SA/Wa 1353/05 oraz wyrok WSA w Warszawie z dnia 17 listopada 2006 r. sygn. akt II SA/Wa 588/06). Organ podał, że decyzja organu I instancji zawiera uzasadnienie faktyczne i prawne. Zarzuty strony organ uznał za bezpodstawne. Komendant Główny Policji podkreślił, że ani organ I instancji ani organ odwoławczy nie kwestionują, że strona zajmuje lokal mieszkalny mniejszy od przysługującego według norm zaludnienia. W ocenie organu powyższe nie uprawnia jednak do uzyskania równoważnika za brak lokalu mieszkalnego. Zarówno bowiem art. 92 ust. 1 ustawy o Policji jak i § 1 ust. 1 pkt 2 powołanego wyżej rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji w sprawie wysokości i szczegółowych zasad przyznawania, odmowy przyznania, cofania i zwracania przez policjantów równoważnika pieniężnego za brak lokalu mieszkalnego, nie przewidują możliwości przyznania równoważnika pieniężnego za brak lokalu mieszkalnego w przypadku posiadania mieszkania spółdzielczego – nawet jeśli nie odpowiada ono należnym normom zaludnienia. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie na decyzję Komendanta Głównego Policji M. W. wniósł o jej uchylenie. Zaskarżonej decyzji zarzucił naruszenie art. 88 ust. 1, art. 92 ust. 1, art. 95 ust. 1 pkt 2 i art. 107 ust. 1 ustawy o Policji w zw. z § 1 ust. 1 pkt 2 rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji w sprawie wysokości i szczegółowych zasad przyznawania, odmowy przyznania, cofania i zwracania przez policjantów równoważnika pieniężnego za brak lokalu mieszkalnego oraz § 3 rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 18 maja 2005 r. w sprawie szczegółowych zasad przydziału, opróżniania i norm zaludnienia lokali mieszkalnych oraz przydziału i opróżniania tymczasowych kwater przeznaczonych dla policjantów (Dz. U. Nr 105, poz. 884), poprzez ich błędną wykładnię, co miało wpływ na treść rozstrzygnięcia. Skarżący zarzucił też naruszenie art. 7, art. 8, art. 11, art. 75 § 1 i art. 80 kpa. W uzasadnieniu skargi wskazał, że Komendant Główny Policji nie odniósł się w uzasadnieniu decyzji do art. 95 ust. 1 pkt 2 ustawy o Policji i § 3 rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 18 maja 2005 r., które należy pośrednio stosować w niniejszej sprawie. Powołując się na orzeczenia sądów administracyjnych, w tym wyrok NSA z dnia 26 października 2006 r. sygn. akt I OSK 1392/05, stwierdził, że nie ma podstaw do przyjęcia, iż w art. 92 ust. 1 ustawy o Policji mowa jest o innym pojęciu lokalu mieszkalnego, niż wskazanym w art. 88 tej ustawy. Odpowiadając na skargę Komendant Główny Policji podtrzymał swoje dotychczasowe stanowisko. Wskazał, że bezsporne jest, że M. W. zajmuje (zgodnie z oświadczeniem) lokal mieszkalny o powierzchni 26, 20 m2 , uprawniony jest zaś do 4 norm zaludnienia, a zatem do zajmowania lokalu w rozmiarze 28-40 m2 . W ocenie organu równoważnik pieniężny za brak lokalu jest świadczeniem, które przysługuje wyłącznie osobom nieposiadającym własnego lokalu mieszkalnego, a zatem zmuszonym ponosić koszty jego wynajmu, bądź używania go na podstawie innej odpłatnej umowy. Organ podkreślił, że posiadanie przez funkcjonariusza lub członków jego rodziny lokalu mieszkalnego (m.in. spółdzielczego, w tym lokatorskiego lub własnościowego) w miejscu pełnienia służby lub w miejscowości pobliskiej, wyklucza możliwość przyznania równoważnika za brak lokalu mieszkalnego. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje. Zgodnie z art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Skarga analizowana pod tym kątem podlega oddaleniu, bowiem zaskarżona decyzja jest zgodna z prawem. Prawo policjanta do lokalu mieszkalnego oraz prawo do równoważnika pieniężnego za brak lokalu mieszkalnego regulują przepisy rozdziału 8 – "Mieszkania funkcjonariuszy Policji" ustawy z dnia 6 kwietna 1990 r. o Policji (t.j. Dz. U. z 2007 r. Nr 43, poz. 277 ze zm.). Stosownie do art. 88 ust. 1 tej ustawy, policjantowi w służbie stałej przysługuje prawo do lokalu mieszkalnego w miejscowości, w której pełni służbę, lub w miejscowości pobliskiej, z uwzględnieniem liczby członków rodziny oraz ich uprawnień wynikających z przepisów odrębnych. Członkami rodziny policjanta, których uwzględnia się przy przydziale lokalu mieszkalnego, są pozostający z policjantem we wspólnym gospodarstwie domowym m.in. małżonek oraz dzieci (art. 89 wymienionej ustawy). Zgodnie z § 2 rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 18 maja 2005 r. w sprawie szczegółowych zasad przydziału, opróżniania i norm zaludnienia lokali mieszkalnych oraz przydziału i opróżniania tymczasowych kwater przeznaczonych dla policjantów (Dz. U. Nr 105, poz. 884), lokal mieszkalny przydziela się policjantowi według norm zaludnienia. Dla policjanta posiadającego rodzinę – po jednej normie zaludnienia dla policjanta i każdego członka jego rodziny (§ 2 pkt 1). Zgodnie z § 3 rozporządzenia, norma zaludnienia przysługująca policjantowi wynosi od 7 do 10 m2 powierzchni mieszkalnej, którą stanowi powierzchnia pokoi znajdujących się w lokalu mieszkalnym. Przepis art. 92 ust. 1 ustawy o Policji stanowi zaś, że policjantowi przysługuje równoważnik pieniężny, jeżeli on sam lub członkowie jego rodziny nie posiadają lokalu mieszkalnego w miejscu pełnienia służby lub w miejscowości pobliskiej. W rozpoznawanej sprawie bezsporne jest, że żona skarżącego posiada lokal mieszkalny w P. przy ul. [...], na podstawie przydziału ze Spółdzielni Mieszkaniowej z dnia 12 grudnia 1991 r. Organ nie kwestionuje, że lokal ten posiada powierzchnię mieszkalną mniejszą od przysługujących norm zaludnienia. Jednakże równoważnik pieniężny, o którym mowa w art. 92 ust. 1 ustawy o Policji, należy się – zdaniem Sądu – tylko w sytuacji, kiedy policjant lub członek jego rodziny nie posiada w ogóle lokalu mieszkalnego, a nie odpowiedniego lokalu mieszkalnego, jak wskazuje skarżący. Do takiego wniosku prowadzi wykładnia gramatyczna art. 92 ust. 1 ustawy o Policji. Sąd rozpoznający niniejszą sprawę podziela pogląd wyrażony w wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 4 czerwca 2007 r. sygn. akt II SA/Wa 254/07, zgodnie z którym, pojęcie lokalu mieszkalnego jest inne, gdy mowa jest o przydziale funkcjonariuszowi lokalu mieszkalnego – wówczas, zgodnie z treścią art. 88 ustawy o Policji lokalem mieszkalnym jest lokal położony w miejscowości, w której policjant pełni służbę lub położony w miejscowości pobliskiej, a nadto wielkość tego lokalu musi w odpowiedni sposób uwzględniać liczbę członków rodziny policjanta i inne uprawnienia do zwiększonej powierzchni, inne zaś gdy sprawa dotyczy przyznania policjantowi równoważnika pieniężnego związanego z brakiem lokalu mieszkalnego położonego w miejscowości, w której policjant pełni służbę lub położonego w miejscowości pobliskiej – wówczas zgodnie z treścią art. 92 ust. 1 pod pojęciem lokalu mieszkalnego rozumie się każdy lokal mieszkalny (niezależnie od jego wielkości) znajdujący się w posiadaniu policjanta lub członków jego rodziny. Prawidłowo zatem organ stwierdził, że skarżącemu nie przysługuje prawo do równoważnika pieniężnego za brak lokalu mieszkalnego. Pogląd taki wyrażony został również w wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego z dnia 5 lipca 2006 r. sygn. akt II SA/Wa 715/06. Sformułowanie "odpowiedni" dotyczy bowiem jedynie przydzielenia, bądź nieprzydzielenia policjantowi lokalu mieszkalnego na podstawie art. 95 ustawy, a nie przyznania pomocy finansowej, o której mowa w art. 92 ust. 1 ustawy. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie nie podziela tym samym poglądu prezentowanego przez Naczelny Sąd Administracyjny w powoływanym w skardze wyroku z dnia 26 października 2006 r. sygn. akt I OSK 1392/05. Nieuprawnione jest bowiem twierdzenie, że policjant nie posiada lokalu mieszkalnego w rozumieniu art. 92 ust. 1 ustawy o Policji, jeżeli posiadany przez niego lub jego małżonka lokal mieszkalny nie odpowiada co najmniej przysługującej mu powierzchni mieszkalnej. Posiadanie lokalu mieszkalnego, nawet o powierzchni mniejszej niż przysługująca, nie uzasadnia – zdaniem Sądu – przyznania równoważnika za brak lokalu mieszkalnego. Sąd stwierdza, że postępowanie administracyjne przeprowadzone zostało zgodnie z przepisami ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz. U. z 2000 r. nr 98, poz. 1071 ze zm.). Organ zebrał i rozpatrzył cały materiał dowodowy, a odmienna interpretacja art. 92 ust. 1 ustawy o Policji, niż zaprezentowana w przywołanym przez skarżącego orzeczeniu NSA, nie czyni zasadnymi zarzutów skarżącego w zakresie naruszenia przepisów postępowania. Z tego względu, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) orzekł, jak w wyroku.