II SA/Ke 862/16

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Jacek Kuza, Sędziowie Sędzia WSA Dorota Pędziwilk-Moskal, Sędzia WSA Beata Ziomek (spr.), Protokolant Starszy sekretarz sądowy Joanna Dziopa, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 25 stycznia 2017 r. sprawy ze skargi M. S. na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia 25 lipca 2016 r. znak: [...] w przedmiocie odmowy wydania zaświadczenia oddala skargę. Postanowieniem z dnia 25 lipca 2016 r. znak: [...], Samorządowe Kolegium Odwoławcze utrzymało w mocy postanowienie Wójta Gminy z dnia 9 maja 2016 r znak: [...] o odmowie wydania zaświadczenia o treści żądanej przez M. S.. W uzasadnieniu organ II instancji przedstawił następujący stan faktyczny i prawny sprawy. W dniu 7 sierpnia 2013 r. M. S. wystąpił do Wójta Gminy o wydanie zaświadczenia, że W. S. był uznany za stronę postępowania w przedmiocie wydania aktu własności ziemi w odniesieniu do działki nr 351 o pow. 0,39 ha położonej w obrębie wsi Z., oraz że w aktach postępowania brak jest dowodu doręczenia W. S. decyzji kończącej postępowanie, tj. aktu własności ziemi nr [...] wydanego w dniu 26 maja 1975 r. przez Naczelnika Powiatu w S., a w konsekwencji potwierdzenie, że ww. akt własności ziemi nie jest ostateczny i podlega zaskarżeniu mocą odwołania wniesionego przez wnioskodawcę jako spadkobiercę W. S. w dniu 2 maja 2008 r. Organ I instancji odmawiając wydania zaświadczenia o powyższej treści powołał się na art. 217 § 1 i 2 i art. 218 § 1 Kpa. W zażaleniu wnioskodawca zarzucił naruszenie art. 7 i art. 77 oraz art. 107 § 3 Kpa. Kolegium, przywołując treść art. 217 § 1 i 2 oraz art. 218 § 1 i 2 Kpa, wyjaśniło, że przedmiotem zaświadczenia może być stan sprawy wynikający z prowadzonych przez organ rejestrów czy ewidencji. Zaświadczenie wydaje się zatem, gdy np. fakt powstania określonych skutków prawnych jest oczywisty i organ nie musi o niczym rozstrzygać, ani niczego istotnego ustalać, przy czym ograniczenie to nie dotyczy prostych wyjaśnień co do posiadanych danych. Jeżeli zaś okoliczności związane z powstaniem skutków prawnych są niejasne albo ich istnienie budzi wątpliwości, czy też są one sporne, organ rozstrzyga o nich we właściwym postępowaniu wydając, co do zasady, decyzję administracyjną. Zaświadczenie jest zatem aktem wiedzy, a nie woli organu i nie ma charakteru prawotwórczego ani interpretacyjnego. Powołując się na wyroki NSA w sprawach I OSK 605/12 i I SA 268/83, organ podkreślił, że postępowanie wyjaśniające, o którym mowa w art. 218 § 2 Kpa, spełnia jedynie rolę pomocniczą w ustaleniu treści zaświadczenia. W rezultacie postępowanie wyjaśniające musi odnosić się do okoliczności wynikających z posiadanych przez organ ewidencji, rejestrów bądź innych danych. Organ nie może tworzyć nowych dokumentów i na nowo ustalać fakty. Kolegium ustaliło, że zgodnie z aktem własności ziemi z dnia 26 maja 1975 r. K. K. stał się z mocy prawa właścicielem nieruchomości oznaczonej w ewidencji gruntów wsi Z. nr 351 o pow. 0,39 ha. W aktach znajduje się potwierdzenie odbioru przez niego kopii ww. aktu, od którego nie wniósł odwołania. Na odwrocie tego aktu znajduje się adnotacja, że został on skierowany "Do wiadomości" W. S.. Adnotacja ta nie może jednak zdaniem organu stanowić o uznaniu W. S. za stronę postępowania dotyczącego nabycia własności ww. nieruchomości. Organ wskazał na znajdującą się w aktach umowę kupna-sprzedaży zawartą w dniu 5 grudnia 1962 r., na mocy której W. S. jako właściciel sprzedał K. K. działkę nr 110 o pow. 3920 m². Z odpisu skróconego aktu zgonu wnika, że W. S. zmarł w roku 1940, organ nie ma jednak uprawnień by badać, czy ww. umowa była skutecznie zawarta. Nie jest również możliwa w niniejszym postępowaniu ocena postępowania uwłaszczeniowego dotyczącego działki nr 351. W protokole z dnia 9 kwietnia 1975 r. sporządzonym na okoliczność ustalenia stanu faktycznego i prawnego gospodarstwa rolnego figurującego w rejestrze ewidencji gruntów wsi Z. na nazwisko W. S. znajduje się oświadczenie K. K. o użytkowaniu działki nr 351 o pow. 0,39 ha, którą nabył od W. S.. W aktach znajduje się nadto zaświadczenie Wójta Gminy z dnia 22 maja 2012 r., z którego wynika, że od aktu własności ziemi z dnia 26 maja 1975 r. nie wpłynęło odwołanie i akt ten stał się ostateczny w dniu 1 lipca 1975 r. Organ podkreślił, że w postępowaniu o wydanie zaświadczenia nie modyfikuje się treści dostępnych dokumentów i nie wydaje się zaświadczeń o treści z nimi sprzecznej. W sytuacji gdy posiadane dokumenty nie pozwalają na uwzględnienie wniosku organ może jedynie odmówić wydania zaświadczenia. Nie jest przy tym konieczne przeprowadzenie pełnego postępowania dowodowego określonego w Dziale II Kpa. W konkluzji organ stwierdził, że żądanie wnioskodawcy nie znajduje potwierdzenia w posiadanej przez organ ewidencji, rejestrach, bądź innych danych. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Kielcach M. S. zarzucił powyższemu rozstrzygnięciu naruszenie: 1. art. 28 Kpa poprzez jego niezastosowanie dla oceny czy ojciec skarżącego, W. S. był traktowany jako strona w postępowaniu prowadzącym do wydania aktu własności ziemi z dnia 26 maja 1975 r.; 2. art. 7, art. 77 i art. 107 § 3 kpa poprzez bezkrytyczne i bezrefleksyjne przyjęcie, że materiały będące w posiadaniu Wójta Gminy nie pozwalają na wydanie zaświadczenia żądanej treści. W oparciu o powyższe zarzuty skarżący wniósł o uchylenie postanowień organów obu instancji i zasądzenie kosztów. W uzasadnieniu skarżący zarzucił organowi skupienie się wyłącznie na aspekcie formalnym, tj. adnotacji "Do wiadomości", przy zaniechaniu oceny znaczenia przedmiotowej decyzji dla praw i obowiązków W. S.. Wskazał, że decyzja ta powinna być doręczona właścicielowi, któremu własność odjęto wskutek jej wydania, nie dla zaspokojenia jego ciekawości, lecz by otworzyć mu drogę odwoławczą. W dalszej części uzasadnienia skarżący przywołał wyroki wojewódzkich sądów administracyjnych odnoszące się do pojęcia strony w postępowaniu administracyjnym. Następnie opisał przebieg postępowania zainicjowanego w dniu 2 maja 2008 r. odwołaniem od aktu własności ziemi z dnia 26 maja 1975 r. W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze wniosło o jej oddalenie podtrzymując stanowisko wyrażone w uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył co następuje: Skarga nie jest zasadna, albowiem zaskarżone rozstrzygnięcie odpowiada prawu. Zgodnie z art. 3 § 1 oraz art. 145 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2016 r., poz. 718 ze zm.), zwanej dalej "Ppsa", wojewódzkie sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, co oznacza, że w zakresie dokonywanej kontroli sąd zobowiązany jest zbadać, czy organy administracji w toku postępowania nie naruszyły przepisów prawa materialnego i przepisów postępowania w sposób, który miał lub mógł mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Sądowa kontrola legalności zaskarżonych orzeczeń administracyjnych sprawowana jest przy tym w granicach sprawy, a sąd nie jest związany zarzutami, wnioskami skargi, czy też powołaną w niej podstawą prawną (art. 134 § 1 Ppsa). Dokonując tak rozumianej oceny zaskarżonego rozstrzygnięcia, Wojewódzki Sąd Administracyjny nie dopatrzył się w nim naruszeń prawa skutkujących koniecznością jego uchylenia lub stwierdzenia nieważności (art. 145 § 1 i 2 Ppsa). Wydawanie zaświadczeń reguluje art. 217 § 1 Kpa, zgodnie z którym organ administracji publicznej wydaje zaświadczenie na żądanie osoby ubiegającej się o zaświadczenie. Zaświadczenie wydaje się m.in. wtedy, gdy osoba ubiega się o nie ze względu na swój interes prawny w urzędowym potwierdzeniu określonych faktów lub stanu prawnego (art. 217 § 2 pkt 2). Natomiast stosownie do art. 218 § 1 Kpa, w przypadkach, o których mowa w art. 217 § 2 pkt 2, organ administracji publicznej, po ustaleniu, że dana osoba ma interes prawny w żądaniu zaświadczenia, obowiązany jest to zaświadczenie wydać jednak jedynie wtedy, gdy chodzi o potwierdzenie faktów albo stanu prawnego, wynikających z prowadzonej przez ten organ ewidencji, rejestrów bądź z innych danych znajdujących się w jego posiadaniu. Przed wydaniem zaświadczenia organ może przeprowadzić w koniecznym zakresie postępowanie wyjaśniające (art. 218 § 2). W konsekwencji, organ administracji publicznej może odmówić wydania zaświadczenia wówczas, gdy osoba ubiegająca się o zaświadczenie nie wykaże interesu prawnego albo gdy jej żądanie nie znajduje oparcia w dokumentach, o których mowa w art. 218 § 1 Kpa (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 8 grudnia 1999 r., sygn. akt I SA 1499/99). W orzecznictwie wskazuje się, że odmowa wydania zaświadczenia może mieć miejsce w sytuacji, gdy osoba żąda wydania zaświadczenia w sprawie, w której organ administracji publicznej nie posiada wiedzy, ponieważ nie prowadzi w odniesieniu do tych faktów żadnych ewidencji, rejestrów bądź innych zbiorów danych bądź też prowadzi je, ale nie odzwierciedlają one faktów, których potwierdzenia strona się domaga. Ustawodawca uzależnił bowiem możliwość wydania zaświadczenia od tego, czy organ posiada wiedzę odnośnie faktów czy stanu prawnego, jaki miałby podlegać określeniu w zaświadczeniu. Brak zaś wiedzy w tym zakresie uniemożliwia wydanie zaświadczenia o żądanej treści i obliguje organ administracji do wydania postanowienia odmawiającego uwzględnienia wniosku (art. 219 Kpa). W orzecznictwie podkreśla się również, że zwrot "danych znajdujących się w jego posiadaniu", użyty w art. 218 § 1 Kpa, nie może być rozumiany dowolnie i rozszerzająco, przez obejmowanie nim także danych dostarczonych właściwemu organowi przez osobę ubiegającą się o zaświadczenie w celu potwierdzenia faktów z tych danych. Zaświadczenie jest przy tym aktem wiedzy, a nie woli organu i nie ma charakteru prawotwórczego, nie rozstrzyga żadnej sprawy, nie tworzy nowej sytuacji prawnej, ani też nie kształtuje bezpośrednio stosunku prawnego. Nie jest zatem dopuszczalne dokonywanie w trybie dotyczącym wydawania zaświadczeń, jakichkolwiek ustaleń faktycznych i ocen prawnych niewynikających z prowadzonej ewidencji, rejestrów i innych danych znajdujących się w jego posiadaniu. Konieczne postępowanie wyjaśniające odnosić się może do zbadania okoliczności wynikających z posiadanych przez organ ewidencji, rejestrów i innych danych, czy też wyjaśnienia, czy dane te odnoszą się do osoby wnioskodawcy, faktów, stanu prawnego, którego poświadczenia domaga się wnioskodawca. Postępowanie wyjaśniające spełnia bowiem jedynie pomocniczą rolę przy ustalaniu treści zaświadczenia, a jego przedmiotem powinno być ustalenie, jakiego rodzaju ewidencje, rejestry i inne zbiory danych mogą zawierać żądane przez wnioskodawcę okoliczności i ustalenie ich dysponentów. Postępowanie to ma zatem na celu usunięcie wątpliwości co do znanych, bo istniejących już faktów lub stanu prawnego (por. wyroki NSA: z dnia 26 lutego 2013 r., sygn. I OSK 1778/11; z dnia 28 sierpnia 2013 r., sygn. I OSK 605/12). Nie znajduje tu również zastosowania art. 75 § 1 Kpa nakazujący dopuszczenie jako dowodu wszystkiego, co może przyczynić się do wyjaśnienia sprawy, ponieważ jest to postępowanie ograniczone do badania dokumentacji o charakterze określonym w art. 218 § 1 Kpa. Organ nie może więc wychodzić poza ustalenia zawarte w posiadanych danych. Nie może również modyfikować treści dostępnych dokumentów i nie jest uprawniony do wydawania zaświadczenia o treści z nimi sprzecznej. Treścią zaświadczenia musi być pozytywne załatwienie wniosku strony ubiegającej się o potwierdzenie faktu. Natomiast w sytuacji, gdy posiadane dokumenty nie pozwalają na uwzględnienie wniosku organ może jedynie odmówić wydania zaświadczenia. W rozpoznawanej sprawie żądanie skarżącego dotyczyło wydania zaświadczenia, że W. S. był stroną postępowania administracyjnego w przedmiocie wydania aktu własności ziemi z dnia 26 maja 1975 r. nr [...]. Analiza akt sprawy oraz uzasadnienie zaskarżonego postanowienia pozwala stwierdzić, że ustalenia poczynione przez organ odpowiadają dowodom zebranym w aktach administracyjnych, a w konsekwencji podzielić również stanowisko organu o braku w aktach sprawy danych potwierdzających okoliczność, której potwierdzenia w zaświadczeniu domagał się skarżący. Jak wynika z prawidłowych ustaleń organu, bazujących na materiale zawartym w aktach sprawy, ww. akt własności ziemi został wydany na rzecz K. K. oraz, zgodnie z adnotacją na jego odwrocie, skierowany "Do wiadomości" W. S.. W aktach sprawy znajduje się ponadto umowa kupna-sprzedaży działki nr 110 o pow. 3920 m² zawarta w dniu 5 grudnia 1962 r. pomiędzy K. K. a W. S. oraz zaświadczenie Komitetu Rozbudowy Osiedla "B." w B. z dnia 5 maja 1970 r. potwierdzające, że K. K. jest użytkownikiem działki nr 110 od 1964 roku. Dodatkowo, w protokole z dnia 9 kwietnia 1975 r. sporządzonym na potrzeby ustalenia stanu faktycznego i prawnego gospodarstwa rolnego figurującego w rejestrze ewidencji gruntów na nazwisko S. W. znajduje się oświadczenie K. K. o użytkowaniu działki nr 351 o pow. 0,39 ha, nabytej od W. S.. Zdaniem Sądu, w trybie wydawania zaświadczeń nie można domagać się ustaleń, że dany podmiot był stroną postępowania administracyjnego. Dodatkowo podnieść należy, że adnotacja "Do wiadomości" umieszczona na akcie własności ziemi z dnia 26 maja 1975 r. nr [...] nie daje podstaw do stwierdzenia, że W. S. był stroną postepowania zakończonego wydaniem opisanego dokumentu. Ustawa Kodeks postępowania administracyjnego nie przewiduje doręczania pism stronom postępowania "do wiadomości". Zgodnie z brzmieniem art. 109 § 1 Kpa, obowiązującego w dacie wydawania AWZ z 1975 r., decyzję doręcza się stronom na piśmie. Stosownie do treści art. 28 Kpa stroną jest każdy, czyjego interesu prawnego lub obowiązku dotyczy postępowanie, albo kto żąda czynności organu ze względu na swój interes prawny lub obowiązek. O byciu stroną postępowania administracyjnego decydują przepisy prawa materialnego. To strona musi wykazać, że ma materialnoprawny interes uczestniczenia w sprawie, co dopiero uprawnia do przyznania jej statusu strony. Kwestii tej nie można jednak rozstrzygać w postępowaniu o wydanie zaświadczenia z uwagi na opisany powyżej charakter tego postępowania. Skarżący domaga się w istocie ustalenia przez organ, że W. S. był stroną postępowania w sprawie przedmiotowego aktu własności ziemi, innymi słowy stwierdzenia, że W. S. spełnia wymogi z art. 28 Kpa. Takie działanie byłoby jednak dokonywaniem w trybie wydawania zaświadczeń ustaleń faktycznych i ocen prawnych, niewynikających z danych znajdujących się w posiadaniu organu, co jest niedopuszczalne. Okoliczność, że w dacie wydania aktu własności ziemi W. S. nie żył już od 35 lat nie ma wpływu na wynik niniejszej sprawy. Organ w trybie postępowania o wydanie zaświadczenia nie bada bowiem prawidłowości innego postępowania administracyjnego, a jedynie ustala, czy znajdujące się w jego posiadaniu dane umożliwiają wydanie zaświadczenia o żądanej przez wnioskodawcę treści. Na marginesie należy zauważyć, że już z samego faktu zgonu W. S. w roku 1940 wynika, że nie mógł być on stroną postępowania administracyjnego zakończonego w roku 1975. Przesądzenie, że skarżący nie mógł skutecznie domagać się zaświadczenia o uznaniu W. S. za stronę postępowania zakończonego wydaniem aktu własności ziemi z dnia 26 maja 1975 r. nr [...], powodowało bezzasadność związanych z tą kwestia pozostałych żądań skarżącego. W tym stanie rzeczy, ponieważ podniesione w skardze zarzuty nie mogły odnieść zamierzonego skutku, a jednocześnie brak jest okoliczności, które z urzędu należałoby wziąć pod rozwagę - Wojewódzki Sąd Administracyjny oddalił skargę na podstawie art. 151 Ppsa.