II OSK 1403/17

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Jacek Chlebny Sędziowie sędzia NSA Roman Hauser sędzia del. NSA Tomasz Zbrojewski (spr.) po rozpoznaniu w dniu 22 stycznia 2018 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej M.S. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Kielcach z dnia 25 stycznia 2017 r., sygn. akt II SA/Ke 862/16 w sprawie ze skargi M.S. na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Kielcach z dnia [...] lipca 2016 r. nr [...] w przedmiocie odmowy wydania zaświadczenia oddala skargę kasacyjną. II OSK 1403/17 U Z A S A D N I E N I E Wyrokiem z dnia 25 stycznia 2017 r., Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach oddalił skargę M.S. na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego, z dnia [...] lipca 2016 r. w przedmiocie odmowy wydania zaświadczenia. W uzasadnieniu wyroku Sąd I instancji przyjął następujące okoliczności faktyczne i prawne: W dniu 7 sierpnia 2013r. M.S. wystąpił do Wójta Gminy Bliżyn o wydanie zaświadczenia, że W.S. był uznany za stronę postępowania w przedmiocie wydania aktu własności ziemi w odniesieniu do działki nr [...] o pow. 0,39 ha, położonej w obrębie wsi Z. Dodatkowo wskazał, że w aktach postępowania brak jest dowodu doręczenia W.S. decyzji kończącej postępowanie, tj. aktu własności ziemi nr [...] wydanego w dniu [...] maja 1975 r. przez Naczelnika Powiatu w Szydłowcu, w konsekwencji zażądał potwierdzenia, że wymieniony akt własności ziemi nie jest ostateczny i podlega zaskarżeniu odwołaniem wniesionym w dniu 2 maja 2008r. przez wnioskodawcę, jako spadkobiercę W.S.. Postanowieniem z dnia [...] maja 2016r., Wójt Gminy Bliżyn, powołując się na art. 217 § 1 i 2 i art. 218 § 1 k.p.a., odmówił wydania zaświadczenia o treści żądanej przez M.S.. Postanowieniem z dnia [...] lipca 2016 r., Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Kielcach utrzymało w mocy postanowienie Wójta Gminy Bliżyn z dnia [...] maja 2016r. o odmowie wydania zaświadczenia o treści żądanej przez M.S. Kolegium wyjaśniło, że przedmiotem zaświadczenia może być stan prawny wynikający z prowadzonych przez organ rejestrów czy ewidencji. Zaświadczenie wydaje się zatem, gdy fakt powstania określonych skutków prawnych jest oczywisty i organ nie musi o niczym rozstrzygać ani niczego istotnego ustalać, przy czym ograniczenie to nie dotyczy prostych wyjaśnień co do posiadanych danych. Jeżeli zaś okoliczności związane z powstaniem skutków prawnych są niejasne albo ich istnienie budzi wątpliwości, czy też są one sporne, organ rozstrzyga o nich we właściwym postępowaniu wydając, co do zasady, decyzję administracyjną. Zaświadczenie jest zatem aktem wiedzy, a nie woli organu i nie ma charakteru prawotwórczego ani interpretacyjnego. Kolegium ustaliło, że zgodnie z aktem własności ziemi z dnia [...] maja 1975 r. K.K. stał się z mocy prawa właścicielem nieruchomości oznaczonej w ewidencji gruntów wsi Zagórze nr [...], o pow. 0,39 ha. W aktach znajduje się potwierdzenie odbioru przez niego kopii wymienionego aktu, od którego nie wniósł odwołania. Na odwrocie tego aktu znajduje się adnotacja, że został on skierowany "do wiadomości" W.S. Adnotacja ta nie może jednak zdaniem organu stanowić o uznaniu W.S. za stronę postępowania dotyczącego nabycia własności ww. nieruchomości. Organ wskazał na znajdującą się w aktach umowę kupna-sprzedaży zawartą w dniu [...] grudnia 1962 r., na mocy której W.S., jako właściciel sprzedał K.K. działkę nr [...] o pow. 3920 m2. Z odpisu skróconego aktu zgonu wnika zaś, że W.S. zmarł w roku 1940. Zdaniem organu, nie ma on jednak uprawnień by badać, czy wymieniona umowa była skutecznie zawarta. Nie jest również możliwa w niniejszym postępowaniu, ocena prawidłowości postępowania uwłaszczeniowego dotyczącego działki nr [...]. W protokole z dnia 9 kwietnia 1975r., sporządzonym na okoliczność ustalenia stanu faktycznego i prawnego gospodarstwa rolnego figurującego w rejestrze ewidencji gruntów wsi Zagórze na nazwisko W.S., znajduje się oświadczenie K.K. o użytkowaniu działki nr [...] o pow. 0,39 ha, którą nabył od W.S.. W aktach znajduje się nadto zaświadczenie Wójta Gminy Bliżyn z dnia 22 maja 2012 r., z którego wynika, że od aktu własności ziemi z dnia [...] maja 1975 r. nie wpłynęło odwołanie i akt ten stał się ostateczny w dniu [...]lipca 1975 r. Organ podkreślił, że w postępowaniu o wydanie zaświadczenia nie modyfikuje się treści dostępnych dokumentów i nie wydaje się zaświadczeń o treści z nimi sprzecznej. W sytuacji, gdy posiadane dokumenty nie pozwalają na uwzględnienie wniosku, organ może jedynie odmówić wydania zaświadczenia. Nie jest przy tym konieczne przeprowadzenie pełnego postępowania dowodowego określonego w Dziale II k.p.a. W konkluzji organ stwierdził, że żądanie wnioskodawcy nie znajduje potwierdzenia w posiadanych przez organ ewidencji, rejestrach bądź innych danych. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Kielcach M.S. zarzucił powyższemu rozstrzygnięciu naruszenie: 1. art. 28 k.p.a. poprzez jego niezastosowanie dla oceny, czy ojciec jego, W.S. był traktowany jako strona w postępowaniu prowadzącym do wydania aktu własności ziemi z dnia 26 maja 1975 r.; 2. art. 7, art. 77 i art. 107 § 3 k.p.a. poprzez bezkrytyczne i bezrefleksyjne przyjęcie, że materiały będące w posiadaniu Wójta Gminy Bliżyn nie pozwalają na wydanie zaświadczenia żądanej treści. W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Kielcach wniosło o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko wyrażone w uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia. Rozpoznając skargę Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach stwierdził, że nie jest ona zasadna, albowiem zaskarżone rozstrzygnięcie odpowiada prawu. Sąd I instancji zauważył, że w rozpoznawanej sprawie żądanie skarżącego dotyczyło wydania zaświadczenia, że W.S. był stroną postępowania administracyjnego w przedmiocie wydania aktu własności ziemi z dnia [...] maja 1975 r. nr [...]. Analiza akt sprawy oraz uzasadnienie zaskarżonego postanowienia pozwala stwierdzić, że ustalenia poczynione przez organ odpowiadają dowodom zebranym w aktach administracyjnych. W konsekwencji, podzielić należy stanowisko organu o braku w aktach sprawy danych, pozwalających na potwierdzenie w zaświadczeniu okoliczności, które we wniosku wskazał skarżący. Zdaniem Sądu, w trybie wydawania zaświadczeń nie można też domagać się ustaleń, że dany podmiot był stroną postępowania administracyjnego. Dodatkowo podnieść należy, że adnotacja "do wiadomości" umieszczona na akcie własności ziemi z dnia [...] maja 1975 r. nr [...] nie daje podstaw do stwierdzenia, że W.S. był stroną postępowania zakończonego wydaniem opisanego dokumentu. Kodeks postępowania administracyjnego nie przewiduje doręczania pism stronom postępowania "do wiadomości". Zgodnie z brzmieniem art. 109 § 1 k.p.a., obowiązującego w dacie wydawania aktu własności ziemi z 1975 r., decyzję doręcza się stronom na piśmie. Stosownie do treści art. 28 k.p.a. stroną jest każdy, czyjego interesu prawnego lub obowiązku dotyczy postępowanie, albo kto żąda czynności organu ze względu na swój interes prawny lub obowiązek. O byciu stroną postępowania administracyjnego decydują przepisy prawa materialnego. To strona musi wykazać, że ma materialnoprawny interes uczestniczenia w sprawie, co uprawnia do przyznania jej statusu strony. Kwestii tej nie można jednak rozstrzygać w postępowaniu o wydanie zaświadczenia z uwagi na opisany powyżej charakter tego postępowania. Zdaniem Sądu I instancji okoliczność, że w dacie wydania aktu własności ziemi W.S. nie żył już od 35 lat nie ma wpływu na wynik rozpoznawanej sprawy. Organ w trybie postępowania o wydanie zaświadczenia nie bada bowiem prawidłowości innego postępowania administracyjnego, a jedynie ustala, czy znajdujące się w jego posiadaniu dane umożliwiają wydanie zaświadczenia o żądanej przez wnioskodawcę treści. Na marginesie Sąd zauważył, że już z samego faktu zgonu W.S. w roku 1940 wynika, że nie mógł być on stroną postępowania administracyjnego zakończonego w roku 1975. W skardze kasacyjnej skierowanej do Naczelnego Sądu Administracyjnego M.S., reprezentowany przez pełnomocnika w osobie adwokata, podniósł zarzuty naruszenia: 1. art. 3 § 1 i art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. w zw. z art. 7 i art. 77 § 1 k.p.a. polegające na tym, że Sąd, w wyniku niewłaściwej kontroli legalności zaskarżonej decyzji ( powinno być postanowienia), pomijając w ustaleniach stanu faktycznego, iż w wystąpieniu skarżącego do Wójta Gminy Bliżyn z dnia 7 sierpnia 2013 r., zawarty był także - nierozpoznany przez organy administracji obydwu instancji - wniosek o nadanie biegu jego odwołaniu z dnia [...] maja 2008 r. od aktu własności ziemi Nr [...] wydanego przez Naczelnika Powiatu w Szydłowcu, wypowiedział jednak błędny pogląd, że żądanie to jest bezzasadne z uwagi na niemożność skutecznego dochodzenia wydania zaświadczenia o uznaniu W.S. za stronę postępowania, zakończonego wydaniem wspomnianego aktu własności ziemi; 2. art. 3 § 1 i art. 145 §1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. w zw. z art. 28 (art. 25 w dacie wydania aktu własności ziemi z 1975 r.) k.p.a. w zw. z art. 109 § 1 k.p.a., art. 217 §1 k.p.a. i art. 218 § 1 i 2 k.p.a. przez pominięcie, że właściciel nieruchomości, której dotyczy postępowanie uwłaszczeniowe, a więc osoba, której owa własność została odjęta, w sposób oczywisty ma interes prawny w jej rozstrzygnięciu w określony sposób, a w konsekwencji, że były podstawy do przyjęcia, że W.S. był traktowany, jako strona postępowania administracyjnego, bez konieczności czynienia dodatkowych ustaleń nie mających oparcia w dokumentach, czemu nie przeczy adnotacja "do wiadomości" umieszczona na akcie własności ziemi, a przeciwnie świadczyć może wyłącznie o zamiarze jego doręczenie ojcu skarżącego, jako stronie tego postępowania. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej podniesiono, że we wniosku z dnia 7 sierpnia 2013r. M.S. domagał się nie tylko potwierdzenia wymienionych faktów, ale także nadania biegu jego odwołaniu z dnia [...] maja 2008 r. od aktu własności ziemi Nr [...] wydanego przez Naczelnika Powiatu w Szydłowcu. Ten aspekt sprawy pominięty jednak został w ustaleniach Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Kielcach. Nie przeszkodziło to wszakże zawarciu w konkluzji w tymże uzasadnieniu in fine, iż "Przesądzenie, że skarżący nie mógł skutecznie domagać się zaświadczenia o uznaniu W.S. za stronę postępowania zakończonego wydaniem aktu własności ziemi z dnia [...] maja 1975 r. Nr [...], powodowało bezzasadność związanych z tą kwestią pozostałych żądań skarżącego". Ponieważ wśród tych pozostałych żądań znajdowało się także wspomniane oczekiwanie nadania biegu odwołaniu, w istocie pominięte przez WSA w Kielcach, powstaje wątpliwość, czy co do tej kwestii Sąd wypowiedział w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku, czy też pozostawił ją nie tylko poza sferą swoich rozważań, ale i wniosków. Podstawowym jednak zagadnieniem, które rozstrzygnięte zostało mocą zaskarżonego wyroku z naruszeniem wskazanych powyżej przepisów prawa, jest zawarta tam negatywna odpowiedź na pytanie, czy W.S. był traktowany w 1975 r. jako strona postępowania uwłaszczeniowego. Nieistotnym jest przy tym - wbrew stanowisku Sądu - że W.S. nie żył już w tym czasie od 1940 r., skoro fakt ten nie był wówczas znany Naczelnikowi Powiatu w Szydłowcu, przed którym toczyło się to postępowanie. Zgoła wadliwie też oceniona została w zaskarżonym wyroku uczyniona na akcie własności ziemi adnotacja "do wiadomości W.S.". O ile bowiem zgodzić się trzeba z tezą, że kodeks postępowania administracyjnego nie przewiduje odrębnego trybu doręczania decyzji "do wiadomości", o tyle nie można twierdzić, że jest to fakt zupełnie bez znaczenia dla oceny, czy wykonanie takiej dyspozycji, czy nawet tylko zamiar jej wykonania, jest bez wpływu na wejście decyzji opatrzonej taką adnotacja do obrotu prawnego. Powołując takie podstawy kasacyjne skarżący kasacyjnie wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości, rozpoznanie skargi i uchylenie postanowienia Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Kielcach z dnia [...] lipca 2016 r., ewentualnie o uchylenie zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania przez Sąd I instancji, a także o zasądzenie kosztów postępowania. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga kasacyjna nie ma usprawiedliwionych podstaw. Stosownie do art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2017 r., poz. 1369 z późn. zm.) - zwanej dalej p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej z urzędu biorąc pod uwagę jedynie nieważność postępowania. W niniejszej sprawie żadna z przesłanek wymienionych w art. 183 § 2 p.p.s.a. nie wystąpiła, stąd też kontrola instancyjna ograniczona została do zbadania zasadności zarzutów podniesionych w skardze kasacyjnej, a poza kontrolą pozostała zgodność orzeczenia z innymi przepisami prawa. W myśl art. 182 § 2 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznał skargę kasacyjną na posiedzeniu niejawnym, gdyż strona, która ją wniosła, zrzekła się rozprawy, a pozostałe strony, w terminie czternastu dni od dnia doręczenia skargi kasacyjnej, nie zażądały przeprowadzenia rozprawy. Przedmiotem kontroli przez Wojewódzki Sąd Administracyjny było postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] lipca 2016 r. utrzymujące w mocy postanowienie Wójta Gminy Bliżyn z dnia [...] maja 2016 r. w przedmiocie odmowy wydania zaświadczenia. Istota sporu w rozpoznawanej sprawie sprowadza się do rozstrzygnięcia kwestii, zasadności odmowy wydania zaświadczenia. Stosownie do treści art. 217 § 1 i § 2 pkt 2 k.p.a. organ administracji publicznej wydaje zaświadczenie, jeżeli osoba ubiega się o nie ze względu na swój interes prawny w urzędowym potwierdzeniu określonych faktów lub stanu prawnego. Organ administracji publicznej obowiązany jest zaś wydać zaświadczenie w myśl art. 218 § 1 k.p.a., gdy chodzi o potwierdzenie faktów albo stanu prawnego, wynikających z prowadzonej przez ten organ ewidencji, rejestrów bądź z innych danych znajdujących się w jego posiadaniu. W okolicznościach niniejszej sprawy istotne znaczenia ma również przepis art. 218 § 2 k.p.a., zgodnie z którym organ administracji publicznej, przed wydaniem zaświadczenia, może przeprowadzić w koniecznym zakresie postępowanie wyjaśniające. Nie może zatem ulegać wątpliwości, że zaświadczenie wydawane przez organ stanowi oświadczenie wiedzy tego organu oparte na danych będących w jego posiadaniu, co wynika wprost z art. 218 § 1 k.p.a. Nie jest zatem dopuszczalne w trybie dotyczącym wydawania zaświadczeń dokonywanie jakichkolwiek ustaleń faktycznych i ocen prawnych, jeśli nie wynikają one z prowadzonych przez organ ewidencji, rejestrów bądź z innych danych znajdujących się w jego posiadaniu. Charakter postępowania wyjaśniającego, o którym mowa w art. 218 § 2 k.p.a. był już przedmiotem wyjaśnień dokonywanych przez sądy administracyjne. Naczelny Sąd Administracyjny wskazywał, że postępowanie to ma zakres ograniczony, spełnia bowiem tylko pomocniczą rolę przy ustalaniu treści zaświadczenia, a jego przedmiotem są okoliczności wynikające z istniejących ewidencji, rejestrów i innych danych, czy też wyjaśnienie, czy dane te odnoszą się do osoby wnioskodawcy, faktów oraz stanu prawnego, którego poświadczenia domaga się zainteresowany, a także ustalenia, jakiego rodzaju ewidencja lub rejestry mogą zawierać żądane dane i ustalenia ewentualnych ich dysponentów (wyrok NSA z dnia 7 lutego 2017 r., II OSK 1270/15 czy z dnia 15 stycznia 2014 r., I OSK 1518/12). Oznacza to, że w sytuacji, gdy organ nie posiada w prowadzonych rejestrach danych, które mogłyby stanowić podstawę wydania zaświadczenia stosownie do żądania wnioskodawcy, oczywistym jest, że nie może wydać zaświadczenia żądanej treści. Dla braku możliwości potwierdzenia faktów lub stanu prawnego nie mają przy tym znaczenia przyczyny, dla których organ nie znajduje się w posiadaniu określonych danych, brak ten nie obliguje również organu do prowadzenia postępowania wyjaśniającego zmierzającego do ustalenia faktów czy stanu prawnego. Mając powyższe na uwadze, należy stwierdzić, że skoro zaświadczenie z istoty swej może dotyczyć nie budzących wątpliwości danych znajdujących się w ewidencjach organu, rejestrach czy innego rodzaju zbiorach, przedmiotem żądania nie może być poświadczenie przymiotu strony w określonym postępowaniu administracyjnym, zwłaszcza jak w rozpoznawanej sprawie, gdy W.S. według adnotacji na decyzji miał otrzymać jej odpis wyłącznie "do wiadomości". Trafnie zauważył Sąd I instancji, że ustalenie statusu strony wiąże się z koniecznością zbadania interesu prawnego danego podmiotu, co wykracza poza zakres postępowania wyjaśniającego przewidzianego w art. 218 § 2 k.p.a. Niezależnie od powyższego okolicznością bezsporną jest fakt, że W.S. zmarł w 1940r., co powoduje, że nie mógł on być stroną postępowania administracyjnego prowadzonego w 1975r. W przypadku posiadania przez niego przed śmiercią uprawnień prawno-rzeczowych do nieruchomości rolnej oznaczonej w ewidencji nr. 351, o powierzchni 0,39 ha, stronami postępowania mogli być wyłącznie jego następcy prawni, przy czym pamiętać należy, że w tamtym okresie, nie każdy spadkobierca ustawowy mógł dziedziczyć nieruchomości rolne. Podsumowując, żądanie potwierdzenia w zaświadczeniu, że W.S. był stroną postępowania zakończonego wydaniem aktu własności ziemi z dnia [...] maja 1975 r., nr [...], nie znajduje żadnego uzasadnienia faktycznego ani prawnego. Tym samym nietrafnie zarzuca skarżący kasacyjnie naruszenie art. 109 § 1 k.p.a., art. 217 §1 k.p.a. i art. 218 § 1 i 2 k.p.a. w zw. z art. 28 k.p.a. Odnośnie zarzutu naruszenia art. 3 §1 i art. 145 §1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. w zw. z art. 7 i art. 77 § 1 k.p.a. poprzez pominięcie w ustaleniach stanu faktycznego, że w wystąpieniu skarżącego do Wójta Gminy Bliżyn z dnia 7 sierpnia 2013 r., zawarty był także - nierozpoznany przez organy administracji obydwu instancji - wniosek o nadanie biegu jego odwołaniu z dnia [...] maja 2008 r. od aktu własności ziemi Nr [...], wydanego przez Naczelnika Powiatu w Szydłowcu, należy wyjaśnić, że kwestia nierozpoznania wniosku czy odwołania jest sprawą odrębną, niepodlegającą załatwieniu w trybie Działu VII k.p.a.. Tym samym, pozostaje ona bez wpływu na zasadność odmowy wydania zaświadczenia. Mając na uwadze, że skarga kasacyjna nie zawiera usprawiedliwionych podstaw, Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 p.p.s.a., orzekł jak w sentencji.