VII SA/Wa 547/17

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Krystyna Tomaszewska, Jolanta Augustyniak-Pęczkowska, Sędzia WSA Ewa Machlejd (spr.), Sędzia WSA, , Protokolant st. sekr. sąd. Ewa Sawicka-Bożek, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 10 stycznia 2018 r. sprawy ze skargi K.K. i A.K. na decyzję [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] stycznia 2017 r. nr [...] w przedmiocie nakazu rozbiórki I. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję organu pierwszej instancji, a także postanowienie Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego dla[...] nr [...] z dnia [...] września 2015 r., II. zasądza od [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego na rzecz skarżących K.K. i A.K. kwotę 997 zł (dziewięćset dziewięćdziesiąt siedem złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Zaskarżoną decyzją nr [...] z dnia [...] stycznia 2017 r. [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego utrzymał w mocy decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego dla [...] Nr [...] z dnia [...] listopada 2016 r. nakazującą P.K., A.K. dokonanie całkowitej rozbiórki samowolnie wybudowanego muru oporowego usytuowanego na działce ew. nr [...] z obrębu [...] przy ul. [...] w W. od strony z działką przy ul. [...] w W. W uzasadnieniu decyzji organ wskazał, że przedmiotem postępowania było samowolne wykonanie betonowego muru o szerokości od 0,30 m do ok. 0,45 m i wysokości ok. 0.45 m na działce nr ew. [...] w obr.[...]. Organ I instancji zastosował procedurę legalizacyjną z art. 48 prawa budowlanego z uwagi na zakwalifikowanie muru betonowego przy uwzględnieniu funkcji jaką on pełni jako muru oporowego. Konstrukcja oporowa ma za zadanie zabezpieczenie terenu przed usuwaniem się gruntu z terenu położonego wyżej. Roboty budowlane polegające na budowie muru oporowego należy kwalifikować jako roboty wymagające uzyskania decyzji o pozwoleniu na budowę (art. 3 pkt 3 w zw. z art. 28 ust. 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane DZ.U. z 2013 r. poz. 1409 ze zm.). Organ I instancji wskazał, że zgodnie z art. 48 ust. 1 "Właściwy organ nakazuje, z zastrzeżeniem ust. 2. w drodze decyzji, rozbiórkę obiektu budowlanego, lub jego części, będącego w budowie albo wybudowanego bez wymaganego pozwolenia na budowę". Przepis art. 48 ust. 2 przewiduje możliwość legalizacji samowolnie realizowanego 'obiektu lub jego części jeżeli budowa, o której mowa w ust. 1: jest zgodna z przepisami o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, a w szczególności: z ustaleniami obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego albo ustaleniami decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, w przypadku braku obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, oraz nie narusza przepisów, w tym techniczno-budowlanych, w zakresie uniemożliwiającym doprowadzenie obiektu budowlanego lub jego części do stanu zgodnego z prawem. Wobec powyższego w ramach procedury legalizacyjnej Powiatowy Inspektor nadzoru Budowlanego dla [...] postanowieniem Nr [...] z dnia [...] września 2015 r., wydanym na podstawie art. 48 ust. 2 i 3 ustawy - Prawo budowlane, wstrzymał prowadzenie robót budowlanych, polegających na budowie muru oporowego usytuowanego na działce nr ew [...] z obrębu [...] przy ul.[...] w W. od strony z działką przy ul.[...] w W., bez wymaganego prawem pozwolenia na budowę i nakazał wykonanie niezbędnych zabezpieczeń budowy, oraz nałożył na P.K., K. i A. K. oraz A. K. obowiązek przedłożenia w siedzibie Powiatowego Inspektoratu Nadzoru Budowlanego dla[...], ul. [...] nr[...] , [...] W., w terminie 5 miesięcy od dnia doręczenia niniejszego postanowienia następujących dokumentów: • zaświadczenia Prezydenta [...] o zgodności lokalizacji obiektu z ustaleniami obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego albo decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, w przypadku braku obowiązującego planu zagospodarowania przestrzennego, • czterech egzemplarzy projektu budowlanego wraz z opiniami, uzgodnieniami, pozwoleniami i innymi dokumentami wymaganymi przepisami szczególnymi oraz zaświadczenia, którym mowa w art. 12 ust. 7 ustawy - Prawo budowlane, aktualnego na dzień opracowania projektu, • oświadczenia o posiadanym prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane. Wobec nieprzedłużenia wymaganych dokumentów Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego dla [...] decyzją nr [...] z dnia [...] listopada 2016 r. nakazał inwestorom dokonanie całkowitej rozbiórki muru oporowego wskazując, że legalizacja obiektu nie jest obowiązkiem lecz uprawnieniem inwestora. Po rozpatrzeniu odwołania A.K. od w/w decyzji [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego podzielił stanowisko organu powiatowego w zakresie uznania samowolnie wykonanego muru z betonu za mur oporowy mający za zadanie zabezpieczenie terenu przed osuwaniem się gruntu czy spływem wód opadowych z terenu położonego wyżej. W tym przypadku poziom terenu nieruchomości przy ul. [...] jest wyższy od poziomu posesji sąsiedniej przy ul. [...] o około 40 cm co zostało stwierdzone podczas czynności kontrolnych w dniu [...] marca 2015 r. z udziałem P.K. i K.K., którzy protokół z kontroli podpisali bez zastrzeżeń. P.K. oświadczył, że mur jest fundamentem i podmurówką ogrodzenia, a wysokość podmurówki uwarunkowana była tym, aby wody opadowe nie były odprowadzane na działkę sąsiada. W ocenie organów skoro mur ma przeciwdziałać naporowi wód opadowych to z uwagi na jego funkcję nie ulega wątpliwości, że sporną konstrukcję stanowi budowla o której mowa w art. 3 pkt 3 prawa budowlanego, a bez znaczenia jest, że na spornym murze ma zostać zrealizowane ogrodzenie. Organ odwoławczy przywołał wyrok NSA z 21 listopada 2006 r. sygn. akt II OSK 1371/05 stwierdzający, że oceny budowli jako muru oporowego nie może zmienić to, że dodatkowo pełni on funkcję podmurówki pod ogrodzenie, ani też że jest on wybudowany na granicy działek co wskazuje jedynie na połączenie funkcji oporowej z funkcją ochronną zabezpieczającą przed dostępem osób trzecich na teren nieruchomości inwestycyjnej czyli takiej funkcji, którą zwykle pełni ogrodzenie. W tym przypadku funkcja ogrodzenia jest funkcją dodatkową, zaś budowa muru oporowego wymaga pozwolenia na budowę. Wobec nieprzedłożenia przez inwestorów dokumentów warunkujących legalizację a wymienionych w art. 48 ust. 3 Prawa budowlanego konieczne było nakazanie przez organ pierwszej instancji rozbiórki obiektu na podstawie art. 48 ust. 4 tej ustawy. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie K. i A.K. wnosili o uchylenie zaskarżonej decyzji, a także decyzji ją poprzedzającej. Skarżący zarzucali decyzji naruszenie przepisów: - art. 48 ust. Iw zw. art. 3 pkt 3 Prawa budowlanego poprzez jego błędną interpretację i niewłaściwe zastosowanie polegające na uznaniu, iż podmurówka ogrodzenia jest urządzeniem wymagającym uzyskania pozwolenia na budowę - naruszenie art. 10 § 1 kpa poprzez brak umożliwienia Stronom zapoznania się z dokumentami w sprawie postępowania II instancji tj. przed Wojewódzkim Inspektorem Nadzoru Budowlanego. Organ II instancji nie wyznaczył bowiem Skarżącym terminu do zapoznania się z dokumentami zgromadzonymi w aktach sprawy i nie umożliwił im wypowiedzenia się co do zgromadzonych dowodów. - art. 7 oraz art. 77 § 1 k.p.a. poprzez nieustalenie w sposób prawidłowy stanu faktycznego sprawy; - art. 107 § 1 k.p.a. poprzez zbyt ogólnikowe uzasadnienie przedmiotowej decyzji; - art. 138 $ 1 pkt 2 w zw. z art. 105 k.p.a. poprzez utrzymanie w mocy decyzji organu pierwszej instancji pomimo zaistnienia przesłanek do jej uchylenia i umorzenia postępowania administracyjnego. Skarżący podnieśli, że przedmiotowy murek o wysokości 40 cm. pełni funkcję podmurówki ogrodzenia oraz krawężnika ograniczającego położoną kostkę brukową. Skarżący wskazywali, że do pisma z dnia [...] lipca 2015 r. załączyli opinię architekta A.W., w której wyjaśniono funkcję przedmiotowej podmurówki. W znacznej części tj. do słupa energetycznego podmurówka została wykonana w 1997 r., a w 2010 r. powstała kolejna znacznie krótsza część podmurówki ze słupem. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie podnosząc jak w zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Stosownie do dyspozycji art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 roku Prawo o ustroju sądów administracyjnych sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, a więc prawidłowości zastosowania przepisów obowiązującego prawa oraz trafności ich wykładni. Uwzględnienie skargi następuje tylko w przypadku stwierdzenia przez Sąd naruszenia przepisów prawa materialnego lub istotnych wad w przeprowadzonym postępowaniu (art. 145 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 roku - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. W rozpoznawanej sprawie tego rodzaju wady i uchybienia wystąpiły, wobec czego skarga została uwzględniona. Poza sporem pozostaje fakt nie przedłożenia przez skarżących dokumentów wymienionych w postanowieniu Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego dla [...] z dnia 2.09.2015 r. nr [...]. Skarżący wskazali, że postanowienia nie wykonali ponieważ mur betonowy w w/w postanowieniu został nazwany murem oporowym, a stanowi on podmurówkę ogrodzenia usytuowaną wyżej o 40 cm. od poziomu sąsiedniej działki z uwagi na różnicę poziomów działki [...] i [...] z obrębu [...] przy ul. [...] w W. Kwalifikacja konstrukcji budowlanej wykonanej samowolnie ma istotne znaczenie dla trybu prowadzenia postępowania i w ocenie Sądu w zakresie tej kwalifikacji postępowanie administracyjne nie zostało przeprowadzone należycie. Organ dokonał bowiem kwalifikacji z uwagi na funkcję przypisując mu ostatecznie funkcję dwojaką tj. zarówno muru oporowego, jak i ogrodzenia na działce inwestorów. Celem konstrukcji jest zabezpieczenie przed osuwaniem się ziemi z terenu wyżej położonego i przed spływaniem wód opadowych. Skoro skarżący podnoszą, że 40 cm. różnicy poziomów między działkami [...] i [...] powoduje konieczność posadowienia podmurówki o wysokości ok 40 cm. to należałoby wyjaśnić czy rozbiórka muru spowoduje wyrównanie poziomów, czy też nadal pozostanie różnica poziomów pomiędzy działkami. Wówczas bowiem stawianie ogrodzenia z podmurówką na wyżej położonej działce będzie wyglądało podobnie. Wyjaśnienie tej kwestii przez organ i przytoczenie argumentów decydujących o kwalifikacji muru w kontekście potrzeby zastosowania właściwych przepisów prawa budowlanego odnośnie jego posadowienia (pozwolenie na budowę w przypadku muru oporowego, zgłoszenie w przypadku ogrodzenia) uzasadnia uchylenie zarówno zaskarżonej jak i poprzedzającej decyzji, a także postanowienia wydanego na podstawie art. 48 ust. 2 prawa budowlanego. Z tych względów sąd orzekł jak w wyroku na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit a i c ppsa, a także na podstawie art. 200 ppsa zasądził od organu na rzecz skarżących kwotę tytułem zwrotu uiszczonego wpisu sądowego.