I OSK 1898/17

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Czesława Nowak-Kolczyńska (spr.), Sędzia NSA Jolanta Rudnicka, Sędzia WSA del. Mirosław Wincenciak, po rozpoznaniu w dniu 23 stycznia 2018 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej E. Ż. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 11 maja 2017 r. sygn. akt I SA/Wa 407/17 w sprawie ze skargi E. Ż. na decyzję Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia [...] stycznia 2017 r., nr [...] w przedmiocie odmowy zmiany decyzji 1. uchyla zaskarżony wyrok oraz stwierdza nieważność decyzji Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia [...] stycznia 2017 r., nr [...]; 2. odstępuje od zasądzenia zwrotu kosztów postępowania sądowego w całości. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z 11 maja 2017 r. w wyniku rozpoznania sprawy ze skargi E. Ż. na decyzję Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z [...] stycznia 2017 r. w przedmiocie odmowy zmiany decyzji uchylił zaskarżoną decyzję oraz decyzję Wojewody P. z [...] lipca 2016 r. i umorzył postępowanie administracyjne. W punkcie 2. Sąd zasądził od Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji na rzecz skarżącej 480 złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Wyrok ten został wydany w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych. Burmistrz S. decyzją z [...] lipca 2013 r. utrzymaną następnie w mocy decyzją SKO w R. z [...] października 2013 r. odmówił E. Ż. prawa do zasiłku celowego z tytułu klęski żywiołowej (powodzi) z 2010r. tj. uszkodzenia budynków mieszkalnych położonych w G., gm. S., na działce nr [...]. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie wyrokiem z 18 marca 2014 r., sygn. akt SA/Rz 1368/13, oddalił skargę E. Ż. na ww. decyzję SKO. Pismem z [...] lutego 2016 r. reprezentowana przez profesjonalnego pełnomocnika E. Ż. wniosła o zmianę, na podstawie art. 161 § 1 k.p.a., decyzji ostatecznej Burmistrza S. z [...] lipca 2013 r. W uzasadnieniu wniosku skarżąca podała, że brak miejsca zamieszkania i schronienia dla niej samej oraz jej rodziny naraża ją na bezdomność, a tym samym zagraża jej zdrowiu i zdrowiu osób jej najbliższych. Wojewoda P. decyzją z [...] lipca 2016 r. odmówił zmiany decyzji Burmistrza S. z [...] lipca 2013 r. Decyzja ta została utrzymana w mocy przez Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji decyzją z [...] stycznia 2017 r. wydaną na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 w zw. z art. 127 § 1 i 2 oraz w zw. z art. 161 § 1 oraz i art. 17 pkt 2 k.p.a. oraz na podstawie art. 5 pkt 1, 39 ust. 1, art. 40 ust. 2 ustawy z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej (Dz. U. z 2016 r. poz. 930, ze zm.). W uzasadnieniu organ podkreślił, że rodzina skarżącej otrzymała od Państwa w związku z powodzią mającą miejsce w 2010 r. środki w wysokości ponad 350 tys. zł. Wyjaśnił również, powołując się na art. 5 pkt 1 ustawy o pomocy społecznej, że prawo do świadczeń z pomocy społecznej mają osoby zamieszkujące i przebywające na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej, tymczasem skarżąca od ponad 10 lat zamieszkuje wraz z mężem w [...] (USA); nie jest zatem uprawniona do korzystania z pomocy społecznej. W skardze na decyzję Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji E. Ż. wniosła o stwierdzenie nieważności zaskarżonej decyzji, względnie o jej uchylenie i umorzenie postępowania przed Ministrem Spraw Wewnętrznych i Administracji oraz o zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie uznał, że skarga jest częściowo uzasadniona, a zaskarżona decyzja jest wadliwa, choć z innych przyczyn niż te wskazane w skardze. Sąd na wstępie podkreślił, że decyzja Burmistrza S. z [...] lipca 2013 r. utrzymana następnie w mocy przez SKO w R. powinna być postrzegana w kontekście decyzji drugoinstancyjnej, a więc decyzji SKO z [...] października 2013 r. Orzekanie o decyzji organu I instancji było zatem bezprzedmiotowe, gdyż w istocie, decyzja ta, jako decyzja utrzymana w mocy przez inną decyzję administracyjną de facto w obrocie nie występuje, zastępuje ją bowiem ostateczna decyzja organu II instancji i ewentualne postępowanie nadzwyczajne winno być prowadzone w stosunku do decyzji ostatecznej tj. w stosunku do decyzji SKO w R. Zdaniem Sądu, rację ma też skarżąca podnosząc, że Minister nie był właściwy w sprawie. Uwzględniając treść art. 6 ust. 1 pkt. 4c oraz treść art. 31 ust. 1 pkt. 3 ustawy z dnia 4 września 1997 r. o działach administracji rządowej (Dz. U. z 2016 r. poz. 543, ze zm.) należało przyjąć, że właściwym w sprawach dotyczących pomocy społecznej jest minister ds. zabezpieczenia społecznego, niezależnie od tego, że pomoc przyznawana w tym trybie może być finansowana z rezerwy celowej budżetu państwa uruchamianej przez Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji. Sąd uznał jednak, że powyższe ostatecznie pozostaje bez wpływu na wynik sprawy. Następnie Sąd zaznaczył, że wniosek o zmianę decyzji negatywnej dotyczącej przyznania skarżącej środków z pomocy społecznej został złożony przez profesjonalnego pełnomocnika z jednoznacznym wskazaniem na art. 161 § 1 k.p.a. Stanowi on, że minister może uchylić lub zmienić w niezbędnym zakresie każdą decyzję ostateczną, jeżeli w inny sposób nie można usunąć stanu zagrażającego życiu lub zdrowiu ludzkiemu albo zapobiec poważnym szkodom dla gospodarki narodowej lub dla ważnych interesów Państwa. Uprawnienia ministra w stosunku do decyzji wydanych przez organy jednostek samorządu terytorialnego w sprawach należących do zadań z zakresu administracji rządowej przysługują również wojewodzie. (art. 161 § 2 k.p.a.). Co do zasady zastosowanie art. 161 k.p.a. może mieć miejsce w stosunku do decyzji ostatecznych, które nie mogą zostać wzruszone na podstawie przepisów k.p.a. przewidujących zmianę lub uchylenie takich decyzji (art. 154, 155 i 163 k.p.a.), stwierdzenie ich nieważności (art. 156 § 1 k.p.a.) lub wznowienie postępowania zakończonego decyzją ostateczną. Sąd wskazał następnie, że pomijając przesłanki zastosowania przepisu zawartego w art. 161 k.p.a. należy podkreślić, iż nie ma on zastosowania w kontrolowanej sprawie. Orzekające w sprawie organy pominęły bowiem, że ustawa o pomocy społecznej posiada własne regulacje umożliwiające zmianę ostatecznej decyzji administracyjnej wydanej w oparciu o jej przepisy. Zasady przyznawania świadczeń z pomocy społecznej zostały uregulowane w przepisach ustawy z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej. W oparciu o jej przepisy zapadła kwestionowana w trybie nadzwyczajnym decyzja administracyjna odmawiająca uwzględnienia wniosku skarżącej o przyznanie 300.000 zł. Art. 106 ust. 5 ustawy o pomocy społecznej stanowi, że decyzję administracyjną zmienia się lub uchyla na niekorzyść strony bez jej zgody w przypadku zmiany przepisów prawa, zmiany sytuacji dochodowej lub osobistej strony, pobrania nienależnego świadczenia, a także jeżeli wystąpiły przesłanki, o których mowa w art. 11, art. 12 i art. 107 ust. 5. Zmiana decyzji administracyjnej na korzyść strony nie wymaga jej zgody. Ww. przepis, jak się przyjmuje w orzecznictwie, stanowi lex specialis w stosunku do innych zawartych w k.p.a. przepisów przewidujących zmianę ostatecznej decyzji administracyjnej (art. 155, art. 161 lub art. 163 k.p.a.). Skoro zatem wniosek o zmianę decyzji wydanej w trybie przepisów ustawy, z pominięciem jej art. 106 ust. 5, złożył pełnomocnik profesjonalny, postępowanie zainicjowane z jego wniosku wskazującego na zastosowanie przez organ trybu art. 161 k.p.a., jako bezprzedmiotowe, zdaniem Sądu I instancji, należało umorzyć (art. 105 § 1 k.p.a.), o czym Sąd orzekł uchylając uprzednio wydane w tym trybie decyzje na podstawie art. 145 § 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2016 r. poz. 780 ze zm., dalej: p.p.s.a.). W tej sytuacji Sąd uznał za bezprzedmiotowe odnoszenie się do zarzutów naruszenia art. 5 pkt 1 i art. 40 ust. 2 ustawy o pomocy społecznej, skoro zmiana decyzji wydanej na podstawie przepisów ustawy nie może nastąpić na podstawie art. 161 k.p.a. W skardze kasacyjnej wniesionej od powyższego wyroku E. Ż., reprezentowana przez radcę prawnego, podniosła następujące zarzuty: I. naruszenie przepisów postępowania, a to: 1) art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. poprzez uchylenie decyzji Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji, pomimo tego, że decyzja ta wymagała stwierdzenia nieważności w związku z ustaleniem przez Sąd I instancji, że wydano ją z naruszeniem przepisów o właściwości, gdyż w sprawie właściwy był Minister Rodziny, Pracy i Polityki Społecznej; wada z art. 145 § 1 pkt 2 p.p.s.a. odpowiadała wadzie z art. 156 § 1 pkt 1 k.p.a., a tym samym nie mogła być naruszeniem prawa procesowego, o jakim mowa w art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a., stanowiącym podstawę wyroku Sądu I instancji; 2) art. 145 § 3 p.p.s.a. poprzez jego błędne zastosowanie polegające na umorzeniu postępowania administracyjnego, podczas gdy brak było podstaw do sformułowania zakazu procedowania właściwym organom w sprawie, skoro wola strony polegająca na domaganiu się zmiany niekorzystnej decyzji dotychczasowej na podstawie art. 161 § 1 k.p.a. jest nadal aktualna; podanie z dnia 5 lutego 2016 r. winno być rozpatrzone stosowną decyzją; 3) art. 141 § 4 w zw. z art. 153 p.p.s.a. poprzez sformułowanie w uzasadnieniu wyroku poglądu tamującego organom możliwość rozpatrzenia podania strony o zmianę dotychczasowej decyzji w trybie art. 161 k.p.a. tylko z tego powodu, że przepis art. 106 ust. 5 ustawy o pomocy społecznej reguluje tryb zmiany decyzji wydanej w sprawach pomocy społecznej, z czego Sąd wywiódł zakaz stosowania art. 161 k.p.a.; II. naruszenie prawa materialnego przez niewłaściwe zastosowanie art. 14 ustawy o pomocy społecznej poprzez sformułowanie poglądu prawnego, iż uregulowanie w ustawie o pomocy społecznej jednego trybu nadzwyczajnego (zmiany decyzji ostatecznej) wyłącza możliwość domagania się uruchomienia takiego trybu w reżimie k.p.a., w tym postępowania określonego w art. 161 k.p.a. Wskazując na powyższe wniesiono o rozpoznanie skargi kasacyjnej na posiedzeniu niejawnym i uchylenie zaskarżonego wyroku w części uchylającej decyzję organu II instancji i umarzającej postępowanie administracyjne oraz przekazanie sprawy Sądowi I instancji w tej części oraz związanie go oceną prawną co do konieczności stwierdzenia nieważności decyzji organu II instancji. Jednocześnie wniesiono o zasądzenie na rzecz skarżącego kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga kasacyjna została oparta na usprawiedliwionych podstawach. Za uzasadnione należało uznać zarzuty naruszenia przepisów postępowania w zakresie, w jakim wadliwość zaskarżonego wyroku skarga kasacyjna wiąże z naruszeniem przez Sąd I instancji art. 145 § 1 pkt 2 p.p.s.a. Zgodzić się należy ze skargą kasacyjną, że stwierdzona przez Sąd I instancji wadliwość decyzji Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji, o jakiej mowa w art. 156 § 1 pkt 1 k.p.a. wiązała się z koniecznością stwierdzenia jej nieważności. Zgodnie z art. 145 § 1 pkt 2 p.p.s.a. sąd uwzględniając skargę na decyzję lub postanowienie stwierdza nieważność zaskarżonego aktu w całości lub części, jeżeli zachodzą przyczyny określone w art. 156 Kodeksu postępowania administracyjnego lub w innych przepisach. W myśl art. 156 § 1 pkt 1 k.p.a. nieważność decyzji zachodzi w sytuacji wydania jej z naruszeniem przepisów o właściwości. W rozpoznawanej sprawie należało uwzględnić, co prawidłowo uczynił Sąd I instancji, że wniosek złożony w trybie art. 161 k.p.a. dotyczył zmiany decyzji odmawiającej zasiłku celowego z tytułu klęski żywiołowej. Tak zakreślony przedmiot decyzji oraz jej treść oparta została na przepisach ustawy o pomocy społecznej. Działając w trybie tej ustawy odwołanie złożone od decyzji Burmistrza S. rozpoznało Samorządowe Kolegium Odwoławcze w R., którego decyzja została poddana kontroli legalności przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie. W tej sytuacji wniosek o zmianę w trybie art. 161 k.p.a. ostatecznej decyzji wydanej w tej sprawie, zgodnie z intencją strony, należało złożyć do właściwego wojewody. W myśl bowiem art. 161 § 2 k.p.a. organem właściwym do uchylenia lub zmiany w niezbędnym zakresie każdej decyzji ostatecznej, jeżeli w inny sposób nie można usunąć stanu zagrażającego życiu lub zdrowiu ludzkiemu albo zapobiec poważnym szkodom dla gospodarki narodowej lub dla ważnych interesów Państwa, w stosunku do decyzji wydanych przez organy jednostek samorządu terytorialnego w sprawach należących do zadań z zakresu administracji rządowej, jest wojewoda. W tej sytuacji, uwzględniając, że organem centralnym kierującym działem administracji w sprawach pomocy społecznej i świadczeń dla osób i gospodarstw domowych znajdujących się w trudnej sytuacji materialnej i społecznej, stosownie do art. 31 ust. 1 pkt 3 ustawy o działach administracji rządowej, jest minister właściwy do spraw zabezpieczenia społecznego, należało uznać, że sprawę z odwołania od decyzji Wojewody Podkarpackiego wydanej w trybie art. 161 § 2 k.p.a. rozpoznał organ niewłaściwy. Powyższe stwierdzenie skutkowało przyjęciem, że zaskarżona decyzja jest obarczona wadą nieważności wskazaną w art. 156 § 1 pkt 1 k.p.a. Prawidłowa w tym zakresie konkluzja Sądu I instancji nie została powiązana z odpowiednimi konsekwencjami przewidzianymi w ustawie procesowej. Skoro bowiem w sprawie właściwy był Minister Rodziny, Pracy i Polityki Społecznej, a sprawę rozpoznał Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji, to wadliwość ta wiązała się z koniecznością stwierdzenia nieważności decyzji w oparciu o art. 145 § 1 pkt 2 p.p.s.a. W tej sytuacji odniesienie się do pozostałych zarzutów skargi kasacyjnej należało uznać za przedwczesne. Z tych przyczyn, Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 188 p.p.s.a. uchylił zaskarżony wyrok i rozpoznał skargę. Na podstawie art. 145 § 1 pkt 2 p.p.s.a. w zw. z art. 156 § 1 pkt 1 k.p.a. stwierdził nieważność zaskarżonej decyzji Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia [...] stycznia 2017 r. Na podstawie art. 207 § 2 p.p.s.a., z uwagi na szczególnie uzasadnione okoliczności sprawy, odstąpiono od zasądzenia zwrotu kosztów postępowania sądowego w całości.