I OSK 1666/17

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia NSA Marek Stojanowski Sędziowie: Sędzia NSA Jolanta Rudnicka Sędzia del. NSA Jacek Hyla (spr.) po rozpoznaniu w dniu 23 stycznia 2018 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Uczelnianej Komisji Rekrutacyjnej Uniwersytetu [...] od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 23 marca 2017r., sygn. akt III SA/Kr 1734/16 w sprawie ze skargi P. K. na decyzję Uczelnianej Komisji Rekrutacyjnej Uniwersytetu [...] z dnia [...] września 2016 r., nr [...] w przedmiocie odmowy przyjęcia na pierwszy rok studiów 1. uchyla zaskarżony wyrok i przekazuje sprawę do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Krakowie, 2. zasądza od skarżącego P. K. na rzecz Uniwersytetu [...] w Krakowie 457 (czterysta pięćdziesiąt siedem) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania. Wyrokiem z dnia 23 marca 2017 r., sygn. akt III SA/Kr 1734/17, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie po rozpoznaniu sprawy ze skargi P. K. na decyzję Uczelnianej Komisji Rekrutacyjnej [...] z dnia [...] września 2016 r., nr [...] w przedmiocie odmowy przyjęcia na pierwszy rok studiów stwierdził nieważność zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji organu I instancji. W uzasadnieniu wskazano, że decyzją z dnia [...] sierpnia 2016 r., nr [...] Wydziałowa Komisja Rekrutacyjna po przeprowadzeniu postępowania kwalifikacyjnego, działając na podstawie art. 169 ust. 10 w zw. z art. 169 ust. 1 oraz art. 207 ust. 1 ustawy z 27 lipca 2005 r. Prawo o szkolnictwie wyższym (t.j. Dz.U. z 2012 r. poz. 572 ze zm.) oraz uchwał Senatu [...] nr: [...] z dnia 22 grudnia 2010 r. ze zm. nr [...],[...] kwietnia 2015 r., [...] z [...] maja 2015 roku ze zm., [...] z [...] maja 2015 r. ze zm., zarządzeń Rektora [...] nr: [...] z [...] grudnia 2015 r. ze zm., [...] z [...] grudnia 2015 r., art. 104 i nast. K.p.a. oraz § 138 ust. 5 Statutu [...] z [...] czerwca 2006 r. ze zm., odmówiła przyjęcia P. K. na pierwszy rok studiów jednolitych magisterskich, kierunek lekarski prowadzonych przez Wydział Lekarski [...]. W uzasadnieniu decyzji wskazano przyczyny odmowy przyjęcia na studia wskazując, że kandydat nie spełnia wszystkich niezbędnych do przyjęcia na pierwszy rok studiów wymagań formalnych, ponieważ nie posiada kompletu wyników matury pisemnej wymaganych w kryteriach kwalifikacji. Po rozpatrzeniu odwołania wniesionego przez P. K. zaskarżoną decyzją Uczelniana Komisja Rekrutacyjna utrzymała w mocy decyzję organu I instancji. Na to rozstrzygnięcie P. K. złożył skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie, zarzucając naruszenie przepisów art. 169 ust. 2 Prawa o szkolnictwie wyższym, poprzez jego błędne zastosowanie i ustalenie, że nie spełnił on wymogów formalnych określonych w kryteriach kwalifikacyjnych ustalonych przez Senat Uczelni oraz naruszenie art. 77 k.p.a. poprzez nie zgromadzenie i nierozpatrzenie całego materiału dowodowego w sprawie. W odpowiedzi na skargę organ odwoławczy podtrzymał swoje dotychczasowe stanowisko i wniósł o oddalenie skargi. W uzasadnieniu wyroku stwierdzającego nieważność decyzji organów obu instancji WSA w Krakowie wskazał, że decyzje wydawane przez komisje rekrutacyjne w sprawach przyjęcia na studia są decyzjami organów kolegialnych, którym zdolność do orzekania ustawodawca przyznał jedynie w składzie złożonym z członków powołanych przez kierownika jednostki organizacyjnej uczelni, dyrektora jednostki naukowej lub inny organ uczelni wyższej. Komisje rekrutacyjne nie tylko kolegialnie prowadzą postępowanie rekrutacyjne, ale także w sposób kolegialny wypracowują i wydają stosowne decyzje w sprawie przyjęcia na studia, podpisując je w pełnym składzie (podkreślenie Sądu). W związku z tym, skoro komisja rekrutacyjna jest organem kolegialnym, w decyzji przez nią wydawanej powinny zostać wymienione imiona i nazwiska wszystkich członków komisji, którzy podejmowali rozstrzygnięcie wraz z podpisami tych właśnie osób. W przedmiotowej sprawie decyzja wydziałowej komisji rekrutacyjnej została podjęta w składzie dwuosobowym, tj. przez mgr M. S. i mgr Z. W., mimo że sama komisja liczyła cztery osoby - prof. dr hab. T. G. jako przewodniczący, mgr M. S. jako zastępca przewodniczącego, prof. dr hab. P. S. jako sekretarz i mgr Z. W. jako sekretarz. Tym samym w wydaniu decyzji organu I instancji nie brali udziału wszyscy członkowie wydziałowej komisji rekrutacyjnej na Wydziale Lekarskim [...], a tylko dwie osoby z tej komisji. Tak wydaną decyzję podpisała jedna osoba – zastępca przewodniczącego tejże komisji zaznaczając, że podpisuje ją z upoważnienia przewodniczącego. Podpisanie decyzji przez jedną osobę w imieniu i z upoważnienia innej osoby dopuszczalne jest tylko wówczas, gdy wynika to z właściwej rangi przepisów prawa. Jeżeli dana decyzja ma być skierowana do podmiotu pozostającego poza strukturą danej uczelni (zakładu publicznego), to wówczas właściwym przepisem regulującym odmienne zasady wydania decyzji (np. upoważniającym do jej podpisania przez jednego członka organu kolegialnego) jest przepis rangi ustawowej. Natomiast jeżeli ma być wydawany akt wewnętrzny skierowany tylko do osób korzystających z danego zakładu publicznego i nie wywołujący skutków "na zewnątrz" (tzn. w szczególności nie pozbawiający prawa do dalszego korzystania z danego zakładu), to wówczas dla takich "aktów wewnętrznych" dopuszczalne jest zamieszczenie umocowania także w akcie regulującym zasady funkcjonowania danego zakładu lub tworzonym na potrzeby tego zakładu administracji. W tej jednak sprawie zaskarżona decyzja nie dotyczy wewnętrznych stosunków pomiędzy studentem a Uczelnią, ale działania skierowanego wobec osoby nie będącej jeszcze studentem. Tym samym jest to akt skierowany "na zewnątrz" Uczelni, który musi spełniać rygorystyczne wymagania wynikające z przepisów ustawowych. W rozpoznawanej sprawie, w decyzji Wydziałowej Komisji Rekrutacyjnej na Wydziale Lekarskim [...] nie tylko nie wskazano pełnego składu Komisji, ale podstawową wadą było podpisanie się pod taką decyzją wyłącznie mgr M. S. jako Zastępcy Przewodniczącego Wydziałowej Komisji Rekrutacyjnej działającej z upoważnienia jej Przewodniczącego. Przewodniczący Wydziałowej Komisji Rekrutacyjnej prof. dr hab. T. G., działając na podstawie § 138 ust. 5 Statutu [...] upoważnił mgr M. S. jako Zastępcę Przewodniczącego do podpisywania w imieniu Komisji decyzji w sprawach rekrutacji na studia, ale to upoważnienie dla swojej skuteczności musiałoby mieć ustawową podstawę zawarta w ustawie. Takiej podstawy nie da się wyinterpretować z ogólnej zasady autonomii uczelni wyższych. Z art. 4 ust. 1 Prawa o szkolnictwie wyższym wprost wynika, że uczelnia jest autonomiczna we wszystkich obszarach swojego działania na zasadach określonych w ustawie, ale nie obejmuje to zmian zasad podpisywania (wydawania) decyzji administracyjnych. Prawo o szkolnictwie wyższym nie objęło autonomią wyższych uczelni ustalanie zasad wydawania decyzji administracyjnych w sprawie przyjęć na studia lub sposobów ich podpisywania. Tym samym Sąd stwierdził, że w drodze aktu prawnego niższej rangi niż ustawa nie można samoistnie zmieniać zasad podpisywania decyzji przez organy kolegialne lub tworzyć nowe organy administracyjne. Z powyższego uregulowania jednoznacznie wynika, że to sama Komisja Rekrutacyjna prowadzi rekrutację na studia oraz ta sama Komisja Rekrutacyjna wydaje decyzje. Skoro w przedmiotowej sprawie Przewodniczący Wydziałowej Komisji Rekrutacyjnej nie mógł udzielić stosownego upoważnienia mgr M. S. jako Zastępcy Przewodniczącego Wydziałowej Komisji Rekrutacyjnej, jak też nie było podstaw prawnych do upoważniania Przewodniczącego Uczelnianej Komisji Rekrutacyjnej do podpisywania decyzji w imieniu całej komisji, to obie wydane w sprawie decyzje są wadliwe i wada ta ma charakter istotny. Decyzje Komisji Rekrutacyjnych nie tylko powinny wymieniać imiona i nazwiska wszystkich członków Komisji, ale także wszyscy członkowie Komisji powinni się pod takimi decyzjami się podpisać. Pominięcie imion i nazwisk członków Komisji, którzy wydawali decyzję jako organ I instancji i brak podpisów wszystkich członków Komisji ich podpisów, stanowi rażące naruszenie art.107 § 1 K.p.a., który stosuje się także do decyzji podjętych przez komisję rekrutacyjną do spraw przyjęcia na studia, o której mowa w art. 169 ust. 10 i ust. 11 ustawy Prawo o szkolnictwie wyższym, co wynika z treści art. 207 ust. 1 tej ustawy. Również brak podpisów wszystkich członków Uczelnianej Komisji Rekrutacyjnej [...] świadczy o tym, że w wydaniu zaskarżonej decyzji nie brali udział wszyscy członkowie tej Komisji. Wydanie decyzji oznacza przy tym jej podpisanie, bo decyzja tylko wówczas wywołuje swoje skutki prawne, gdy zostanie doręczona stronie, a sama decyzja ma być podpisana przez organ lub osobę działająca w imieniu organu. Jak było to już wykazywane w uzasadnieniu, w świetle obowiązującego prawa, komisja rekrutacyjna nie ma kompetencji do upoważniania jednego ze swoich członków do podpisywania decyzji. Stwierdzenie zatem nieważności zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ja decyzji organu I instancji wynika z okoliczności, że decyzje Wydziałowej Komisji Rekrutacyjnej i Uczelnianej Komisji Rekrutacyjnej podpisały jednoosobowo członkowie tych komisji, którzy działali bez należytego umocowania mającego swoje źródło z ustawie. Tym samym spełniona została przesłanka z art. 145 § 1 pkt 2 p.p.s.a. Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniósł Rektor [...], domagając się uchylenia zaskarżonego wyroku i oddalenia skargi, a także zasądzenia od skarżącego na rzecz organu kosztów postępowania według norm przepisanych. Zaskarżonemu wyrokowi zarzucił: I. naruszenie przepisów postępowania mające istotny wpływ na wynik sprawy, tj. art. 145 § 1 pkt 2 p.p.s.a. w zw. z art. 135 p.p.s.a. w zw. z art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. w zw. z art. 107 k.p.a. i art. 207 ust. 1 ustawy Prawo o szkolnictwie wyższym (dalej: p.s.w.) poprzez nieuzasadnione stwierdzenie nieważności zaskarżonych decyzji, a to w wyniku uznania, że zaskarżone decyzje organu administracji - jako decyzje organu kolegialnego - powinny w swej treści wskazywać imiona i nazwiska wszystkich członków organu oraz być podpisane przez wszystkie wyżej wymienione osoby, który to brak w ocenie Sądu stanowił rażące naruszenie prawa, podczas gdy obowiązujące przepisy prawa nie wymagają opisanego przez Sąd działania organu kolegialnego uczelni wyższej i w sprawie brak było przesłanek do stwierdzenia wydania zaskarżonych decyzji z rażącym naruszeniem prawa. Uchybienia te wywarły istotny wpływ na wynik postępowania, gdyż doprowadziły do nieuzasadnionego stwierdzenia nieważności zaskarżonych w postępowaniu decyzji, podczas gdy w sprawie nie zostały naruszone zasady działania organów uczelni wyższych, w tym forma i treść decyzji. art. 145 § 1 pkt 2 p.p.s.a. w zw. z art. 141 § 4 p.p.s.a. w zw. z art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. poprzez brak szczegółowego wykazania w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku, dlaczego stwierdzone przez sąd uchybienia mogą stanowić wadę kwalifikowaną decyzji administracyjnych, w tym brak jakiegokolwiek odniesienia się do wykładni wyżej wymienionej przesłanki stwierdzenia nieważności decyzji, który prowadzi do braku możliwości skontrolowania wydanego wyroku w postępowaniu kasacyjnym. Uchybienia te wywarły istotny wpływ na wynik postępowania, gdyż doprowadziły do nieuzasadnionego stwierdzenia nieważności zaskarżonych w postępowaniu decyzji, podczas gdy w sprawie nie została przez Sąd wykazana żadna z przesłanek stwierdzenia nieważności umożliwiająca tego rodzaju rozstrzygnięcie. art. 133 § 1 p.p.s.a. w zw. z art. 141 § 4 p.p.s.a. poprzez wybiórcze przedstawienie stanu sprawy i uchylenie się od dokonania szczegółowej analizy podstaw prawnych działania organu administracji i ich wpływu na ocenę wydanych decyzji oraz pominięcie istotnej części akt sprawy, tj. protokołów z posiedzeń komisji rekrutacyjnych obu instancji oraz zaniechanie dokonania oceny treści tych protokołów na ocenę prawidłowości wydania zaskarżonych w postępowaniu decyzji. Uchybienia te wywarły istotny wpływ na wynik postępowania, skutkując niemożnością skontrolowania wyroku w postępowaniu kasacyjnym. II. naruszenie prawa materialnego: art. 70 ust. 5 Konstytucji RP, w zw. z art. 4 ust. 1 p.s.w., w zw. z art. 169 ust. 10 p.s.w. przez ich błędną wykładnię prowadzącą do przyjęcia, że uczelnia wyższa, w ramach przyznanej jej autonomii nie jest uprawniona do określania trybu działania komisji rekrutacyjnych, w tym sposobu podejmowania rozstrzygnięć przez te organy i sposobu podpisywania wydawanych decyzji, co w konsekwencji doprowadziło do naruszenia art. 145 § 1 pkt 2 p.p.s.a. poprzez jego błędne zastosowania, w sytuacji kiedy sąd winien był oddalić skargę. art. 4 ust 1 p.s.w. w zw. z art. 207 ust. 1 p.s.w. poprzez ich błędną wykładnię prowadzącą do przyjęcia, że w postępowaniu rekrutacyjnym organy uczelni są zobowiązane do stosowania przepisów k.p.a. wprost, tj. bez modyfikacji uzasadnionych specyfiką postępowania rekrutacyjnego i autonomią uczelni wyższych, co w konsekwencji doprowadziło do naruszenia art. 145 § 1 pkt 2 p.p.s.a. poprzez jego błędne zastosowania, w sytuacji kiedy sąd winien był oddalić skargę; art. 69 ust. 2 p.s.w. poprzez jego błędną wykładnię prowadzącą do przyjęcia, że komisje rekrutacyjne uczelni wyższej nie są uprawnione do podejmowania uchwał większością głosów, przy zachowaniu quorum, co w konsekwencji doprowadziło do naruszenia art. 145 § 1 pkt 2 p.p.s.a. poprzez jego błędne zastosowanie, w sytuacji kiedy sąd winien był oddalić skargę. Naczelny Sąd Administracyjny zważył co następuje: Zgodnie z art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t. j. Dz. U. z 2017 r., poz. 1369, dalej jako "p.p.s.a."), Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. W sprawie nie występują enumeratywnie wyliczone w art. 183 § 2 powołanej ustawy przesłanki nieważności postępowania sądowoadministracyjnego. Z tego względu, przy rozpoznaniu sprawy, Naczelny Sąd Administracyjny związany był granicami skargi kasacyjnej. Skarga kasacyjna opierała się na usprawiedliwionych podstawach. Za uzasadniony należy uznać zarzut kasacyjny dotyczący naruszenia art. 145 § 1 pkt 2 p.p.s.a. w zw. z art. 135 p.p.s.a. w zw. z art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. w zw. z art. 207 ust. 1 ustawy z 27 lipca 2005 r. Prawo o szkolnictwie wyższym (t.j. Dz.U. z 2012 r. poz. 572 ze zm. dalej powoływanej jako p.s.w.). Naczelny Sąd Administracyjny w składzie rozpatrującym niniejszą sprawę w pełni podziela pogląd wyrażony w uzasadnieniu wyroku z dnia 8 listopada 2017r. sygn. akt I OSK 18/17, zgodnie z którym wprawdzie zasadą jest, że art. 104 § 1 k.p.a. wymaga, by decyzja organu kolegialnego podpisana była przez wszystkich członków tego organu biorących udział w podjęciu danej decyzji, jednakże tylko w sytuacji, w której nie ma przepisu szczególnego, który stanowi inaczej. Wyjątek od określonej wyżej zasady ogólnej ma miejsce w rozpoznawanej sprawie i wynika on z § 138 pkt 5 Statutu [...] uchwalonego przez Senat [...] w dniu [...] czerwca 2006r., zgodnie z którym decyzje, postanowienia i inne pisma w sprawach przyjęcia na studia podpisuje w imieniu komisji rekrutacyjnej jej przewodniczący, a w razie jego nieobecności upoważniony przez niego zastępca przewodniczącego. Oparcie ustawowe dla takiej regulacji stanowi art. 169 ust. 2 zd. 1 p.s.w., który stanowi, że Senat uczelni ustala, w drodze uchwały, warunki, tryb oraz termin rozpoczęcia i zakończenia rekrutacji, w tym prowadzonej w drodze elektronicznej, dla poszczególnych kierunków studiów. Jak wskazano w wyrokach NSA z dnia 12 kwietnia 2016 r. sygn.. akt I OSK 2929/15 i z dnia 8 listopada 2017r. sygn. akt I OSK 18/17 regulacja uchwały, że uczelniana komisja rekrutacyjna może upoważnić przewodniczącego do podpisywania w jej imieniu decyzji w sprawie odwołań mieści się w ustawowym upoważnieniu senatu uczelni do ustalenia trybu przeprowadzenia rekrutacji, zawartym w art. 169 ust. 2 zd. 1 p.s.w. Zgodnie z regulacją zawartą w powołanym w skardze kasacyjnej § 138 pkt 4 Statutu [...] komisja rekrutacyjna podejmuje uchwały bezwzględną większością oddanych głosów, w głosowaniu jawnym, w obecności co najmniej połowy osób wchodzących w jej skład, w tym przewodniczącego komisji lub jego zastępcy; w razie równej liczby głosów rozstrzyga głos przewodniczącego komisji. Skoro bezspornie komisja rekrutacyjna orzekająca w sprawie składała się z 4 osób, to skład 2 osobowy nie narusza powyższej regulacji. Regulację tę uznać należy za pozostającą w zakresie upoważnienia senatu uczelni do ustalenia trybu przeprowadzenia rekrutacji, zawartym w art. 169 ust. 2 zd. 1 p.s.w. Zatem wadliwie sąd I instancji uznał, że zaskarżona decyzja oraz poprzedzająca ją decyzja organu I instancji rażąco naruszają prawo, skoro zarówno skład komisji rekrutacyjnej, jak i cechy formalne zaskarżonej decyzji dotyczące podpisów jej członków znajdują oparcie w przepisach prawa. Powyższe stanowisko Naczelnego Sądu Administracyjnego dotyczące istoty sprawy pozwala sądowi odstąpić od oceny pozostałych zarzutów skargi kasacyjnej. Należy wreszcie zwrócić uwagę na to, że w sentencji wyroku sądu I instancji wadliwie określono zarówno stronę skarżącą jak i organ wydający zaskarżoną decyzję. Komisje Rekrutacyjne, zarówno Wydziałowa jak i Uczelniana są bowiem samodzielnymi organami, uprawnionymi do wydawania decyzji. Zresztą istota sprawy dotyczy zasad wydawania decyzji przez te komisje. Zatem brak było podstaw, by jako stronę – organ wydający decyzję wskazywać w wyroku Rektora [...]. Rektor natomiast jest uprawniony do reprezentowania uczelni na zewnątrz, także i w postępowaniu przed sądem administracyjnym. W tym stanie sprawy Naczelny Sąd Administracyjny orzekł na podstawie art.185§1 p.p.s.a. jak w sentencji wyroku. O kosztach postępowania kasacyjnego orzeczono na podstawie art. 203 pkt 2 p.p.s.a. wobec uwzględnienia skargi kasacyjnej od wyroku sądu I instancji uwzględniającego skargę.