II GSK 2212/17

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Andrzej Kuba (spr.) Sędzia NSA Andrzej Kisielewicz sędzia del. NSA Stanisław Śliwa Protokolant Ilona Szczepańska po rozpoznaniu w dniu 23 stycznia 2018 r. na rozprawie w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej Rady Gminy W. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie z dnia 9 lutego 2017 r. sygn. akt III SA/Lu 1270/16 w sprawie ze skargi L. K. na uchwałę Rady Gminy W. z dnia [...] listopada 2015 r. nr [...] w przedmiocie zasady usytuowania miejsc sprzedaży i podawania napojów alkoholowych oddala skargę kasacyjną Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie wyrokiem z dnia 9 lutego 2017 r., sygn. akt III SA/Lu 1270/16, po rozpoznaniu sprawy ze skargi L. K. na uchwałę Rady Gminy W. z dnia [...] listopada 2015 r. nr [...] w przedmiocie zasad usytuowania miejsc sprzedaży i podawania napojów alkoholowych, w pkt I. stwierdził nieważność zaskarżonej uchwały w części obejmującej § 1 – w zakresie odnoszącym się do placówek kulturalnych i budynku urzędu gminy oraz w części obejmującej § 3; w pkt II. umorzył postępowanie w części dotyczącej § 2 zaskarżonej uchwały; w pkt III. oddalił skargę w pozostałej części; w pkt IV. zasądził od Rady Gminy W. na rzecz L. K. zwrot kosztów postępowania. Sąd I instancji orzekał w następującym stanie sprawy: L. K. w dniu [...] października 2016 r. wniósł skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie, domagając się stwierdzenia nieważności naruszających prawo przepisów uchwały Rady Gminy W. nr [...] z dnia 25 listopada 2015 r. w sprawie zasad usytuowania miejsc sprzedaży i podawania napojów alkoholowych na terenie gminy W. W uzasadnieniu skargi skarżący podniósł, że uchwała została podjęta w trakcie niezakończonych czynności procesowych prowadzonych w Wojewódzkim Sądzie Administracyjnym w Lublinie w sprawie o sygn. akt III SA/LU 910/15, jak również w przedmiocie wyodrębnionej ze sprawy skargi na poprzednią uchwałę, znak [...]. Skarżący wskazał, że od 2008 r. prowadzi w tym samym miejscu działalność gospodarczą w formie sklepu spożywczo-przemysłowego z napojami alkoholowymi i posiadał zezwolenia na sprzedaż alkoholu. Uchwalenie w zaskarżonej uchwale nowych zasad pomiaru odległości do obiektów chronionych spowodowało, że odległość 114,5 m mierzona według ciągów komunikacyjnych (po chodniku dla pieszych) zmniejszyła się do 60 m. Przy tym według nowych zasad wyznaczono drogę przez płot drewniany o wysokości ok. 1,2 m i siatkę ogrodzeniową o wysokości ok. 1,7 m. Zmiana definicji sposobu pomiaru odległości nastąpiła bez uzasadnionego powodu, naruszając prawa skarżącego zagwarantowane w ustawie o swobodzie działalności gospodarczej, a także w Konstytucji. Skarżący zarzucił, że w § 1 zaskarżonej uchwały wymieniono obiekt urzędu gminy, który nie spełnia wymogów obiektów o szczególnym charakterze. Wymieniono także katalog "placówki kulturalne", nie określając, o jakim miejscu w W. mowa. Tworząc zaś prawo miejscowe według tej zasady można w sposób dowolny dobierać odpowiednie miejsca do poszczególnych decyzji. Skarżący zakwestionował także treść § 2 uchwały, dotyczącego imprez na otwartym powietrzu. Zarzucił również wadliwość sposobu pomiaru określonego w treści § 3 uchwały oraz uznaniowy charakter zapisu wyznaczającego tolerancję pomiaru do 1 m. Zdaniem skarżącego uchwała Rady Gminy W. opiera się na niekonstytucyjnych, uznaniowych zasadach traktowania podmiotów gospodarczych, jak również wyłącza imprezy organizowane przez Gminę z zasad ustalonych przy wydawaniu zezwoleń na sprzedaż napoi alkoholowych. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie. Odnosząc się do okoliczności zaskarżenia § 2 uchwały organ podniósł, że wymieniony przepis uchwały Rady Gminy W. nr [...] z dnia [...] listopada 2015 r. został uchylony w całości uchwałą z dnia [...] października 2016 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie wyrokiem z dnia 9 lutego 2017 r. uznał, że skarga zasługuje na uwzględnienie w części. W pierwszej kolejności wyjaśnił, że rozstrzyganie w przedmiocie skargi o stwierdzenie nieważności uchwały Rady Gminy W. nr [...] z dnia [...] listopada 2015 r. w części objętej jej § 2 stało się bezprzedmiotowe wobec tego, że prawomocnym wyrokiem z dnia 6 grudnia 2016 r., wydanym w sprawie III SA/Lu 757/16 ze skargi Wojewody Lubelskiego, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie stwierdził nieważność powyższej uchwały w wymienionej części. W związku z tym i na podstawie art. 161 § 1 pkt 3 p.p.s.a. Sąd I instancji umorzył postępowanie w części dotyczącej § 2 zaskarżonej uchwały. Następnie Sąd I instancji przypomniał, że zaskarżona uchwała została podjęta na podstawie art. 18 ust. 2 pkt 15 i art. 40 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym oraz art. 12 ust. 2 ustawy z dnia 26 października 1982 r. o wychowaniu w trzeźwości i przeciwdziałaniu alkoholizmowi (Dz. U. z 2016 r. poz. 487 z późn. zm., dalej jako ustawa o wychowaniu w trzeźwości). Jednakże, zdaniem Sądu I instancji, upoważnienie ustawowe zamieszczonej w art. 12 ust. 2 ustawy nie przewiduje dla rady gminy zupełnej dowolności w określaniu zasad usytuowania na jej terenie miejsc sprzedaży i podawania napojów alkoholowych. Uchwały rad gmin w sprawie ustalenia liczby punktów sprzedaży napojów alkoholowych oraz zasad usytuowania tych punktów winny być podporządkowane realizacji celu ustawy, tj. m.in. ograniczaniu dostępności alkoholu i tworzeniu warunków motywujących powstrzymywanie się od spożywania alkoholu. Natomiast w doktrynie podkreśla się, że przy podejmowaniu uchwał w oparciu o art. 12 ust. 2 ustawy rady gminy powinny mieć na uwadze skonstruowanie precyzyjnego określenia punktów z geometrycznego punktu widzenia, pomiędzy którymi ma następować pomiar odległości pomiędzy obiektami chronionymi a punktem sprzedaży napojów alkoholowych. Nieprecyzyjne określenie samej zasady (samego sposobu) wyznaczania odległości determinuje tym samym względność otrzymywanych wyników pomiarów kontrolujących, czy punkt sprzedaży nie jest położony sprzecznie z zasadami usytuowania punktów sprzedaży tych napojów. Przechodząc zaś do analizy zaskarżonej uchwały Sąd I instancji wskazał, że w jej § 3 przewidziano, że odległości wymienione w § 1 ust. 1 należy mierzyć, jako najkrótsze odległości w linii prostej, od linii wyznaczającej środek wejścia do placówki handlowej do ogólnodostępnego wejścia wskazanego przez administratora budynku stanowiącego obiekt chroniony (ust. 1). Odległość ustalona jest z dokładnością do 1 m.b. (ust. 2). W ocenie WSA, taki sposób mierzenia odległości pomiędzy obiektami chronionymi a punktami sprzedaży napojów alkoholowych jest niejednoznaczny i nieprecyzyjny. Samo określenie "jako najkrótszej odległości w linii prostej" zawiera w istocie powtórzenie, gdyż odległość w linii prostej jest ze swej istoty najkrótsza. Budzi zatem wątpliwości, jak należałoby w istocie rozumieć taki sposób określenia pomiaru odległości, jaki został przewidziany w zaskarżonej uchwale. Ponadto przyjęcie linii prostej powoduje, że mogą powstać poważne trudności lub wręcz niemożność określenia odległości w przypadku, gdy odległość ta - z uwagi na rodzaj zabudowy lub uwarunkowania terenowe - nie może zostać zmierzona w terenie po linii prostej. Nie sposób przy tym nie zauważyć, że mierzenie linią łamaną prowadzi do innych wyników niż przyjęcie linii prostej. Ponadto Sąd podkreślił, że określenie jako punktu pomiaru ogólnodostępnego wejścia wskazanego przez administratora budynku stanowiącego obiekt chroniony oznacza nieuprawnione w świetle przepisów ustawy o wychowaniu w trzeźwości i przeciwdziałaniu alkoholizmowi uzależnienie zasad usytuowania miejsc sprzedaży i podawania napojów alkoholowych od działania osób trzecich. Ponadto tego rodzaju zapis uchwały w przypadku dużego obiektu o kilku wejściach może oznaczać w skrajnym przypadku dopuszczalność usytuowania punktu sprzedaży alkoholu bezpośrednio przy obiekcie chronionym, co może powodować wątpliwości przy stosowaniu uchwały i w praktyce może też prowadzić do sytuacji obchodzenia celów określonych w art. 1 i 2 ustawy o wychowaniu w trzeźwości. Sąd dostrzegł również, że § 1 uchwały, do którego odwołuje się wprost treść § 3, nie jest podzielony na ustępy, a w § 1 podano tylko jedną odległość o wymiarze 100 m. Tymczasem § 3 uchwały stanowi o odległościach wymienionych § 1 ust. 1, a zatem posługuje się liczbą mnogą odległości, które mają być nadto określone w nieistniejącym ustępie 1, gdyż § 1 takiego ustępu nie zawiera. Dodatkowo nieprecyzyjny jest zapis § 3 ust. 2 uchwały dotyczący dokładności pomiaru. Nie jest bowiem jasne, co na gruncie uchwały oznacza ustalenie odległości z dokładnością do 1 metra bieżącego. Ponadto w zaskarżonej uchwale nie powołano się na ustalenia gminnego programu profilaktyki i rozwiązywania problemów alkoholowych, nie wiadomo więc, czy i jakie cele przyświecały Radzie Gminy W. przy określaniu minimalnej odległości punktów sprzedaży i podawania napojów alkoholowych na przykład od budynku urzędu gminy. Sąd I instancji uznał również za nieprecyzyjny zapis zaliczający do obiektów chronionych placówki kulturalne, bez bliższego określenia rodzaju chronionych placówek, którym można potencjalnie przypisać cechę kulturalnych. Sformułowanie, którym posługuje się uchwała, jest bardzo ogólne, co może skutkować dowolnością na etapie podejmowania decyzji w przedmiocie zezwoleń na sprzedaż napojów alkoholowych. Takie ogólne sformułowanie nie pozwala również na realną ocenę podjęcia uchwały w tym zakresie w ramach realizacji celów ustawy o wychowaniu w trzeźwości i przeciwdziałaniu alkoholizmowi. W związku z możliwością różnej, a tym samym dowolnej interpretacji postanowień uchwały Sąd I instancji uznał, że zaskarżony akt narusza zarówno art. 12 ust. 2, jak i art. 1 i 2 ustawy. Nie zachodziły natomiast podstawy do uznania za naruszające prawo pozostałych przepisów zaskarżonej uchwały, poza § 2, którego nieważność Wojewódzki Sąd Administracyjny stwierdził w sprawie III SA/Lu 757/16. Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniosła Rada Gminy W., zaskarżając go w części dotyczącej punktu I wyroku, wnosząc o jego zmianę w części dotyczącej punktu I wyroku w trybie art. 188 p.p.s.a., ewentualnie o uchylenie zaskarżonego wyroku w części, tj. w pkt I i przekazanie sprawy Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Lublinie do ponownego rozpoznania, o rozpoznanie sprawy na rozprawie, a także o zasądzenie od skarżącego na rzecz organu skarżonego kosztów postępowania według norm przypisanych, w tym kosztów zastępstwa procesowego. Zaskarżonemu wyrokowi zarzuciła, w trybie art. 174 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2016 r. poz. 718 z późn. zm., dalej: p.p.s.a.): I. naruszenie prawa materialnego, przez jego błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie: 1) art. 12 ust. 2 ustawy o wychowaniu w trzeźwości poprzez jego błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie polegającą na przyjęciu przez Sąd, że Rada Gminy nie wykonała w uchwale dyspozycji wynikającej z powołanego przepisu, tj. ustaliła niejednoznaczne i nieprecyzyjne sposoby mierzenia odległości między obiektami chronionymi a punktami sprzedaży napojów alkoholowych oraz zaliczyła do obiektów chronionych placówki kulturalne oraz budynek urzędu gminy, przy czym Sąd I instancji pominął w uzasadnieniu kwestię uznania budynku gminy jako budynku chronionego; 2) art. 14 ust. 6 ustawy o wychowaniu w trzeźwości poprzez jego niezastosowanie; 3) art. 2 ust. 3 ustawy z dnia 8 marca 1991 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2001 r. Nr 142, poz. 1591 z późn. zm.) poprzez naruszenie zasady samodzielności gminy; II. przepisów postępowania: 1) art. 147 § 1 p.p.s.a. w zw. z art. 12 ust. 2 ustawy o wychowaniu w trzeźwości poprzez niewłaściwe uwzględnienie skargi na uchwałę Rady Gminy W. z dnia [...] listopada 2015 r. nr [...] w przedmiocie zasad usytuowania miejsc sprzedaży i podawania napojów alkoholowych na terenie gminy W., przy czym naruszenie to miało istotny wpływa na wynik sprawy; 2) art. 141 § 4 p.p.s.a. poprzez jego niezastosowanie i brak wyjaśnienia w uzasadnieniu, w jakim zakresie uchwała rady gminy narusza prawo poprzez objęcie ochroną budynku urzędu gminy. Argumentację na poparcie zarzutów skarżąca przedstawiła w uzasadnieniu skargi kasacyjnej. W odpowiedzi na skargę kasacyjną skarżący uznał ją za bezzasadną. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga kasacyjna nie zasługuje na uwzględnienie, gdyż wszystkie zarzuty w niej zawarte nie są trafne. Przede wszystkim chybione są całkowicie zarzuty naruszenia przepisów postępowania, które zdaniem skarżącej mogły mieć istotny wpływ na rozstrzygnięcie. Zarzut naruszenia art. 147 § 1 p.p.s.a. w zw. z art. 12 ust. 2 ustawy o wychowaniu w trzeźwości w istocie dotyczy naruszenia wcześniej wskazanego zarzutu naruszenia prawa materialnego, a konkretnie art. 12 ust. 2 ustawy o wychowaniu w trzeźwości przez jego błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie, a nie dotyczy naruszenia przepisów proceduralnych zarówno na etapie podejmowania zaskarżonej uchwały, jak również postępowania przed Sądem I instancji. Skoro przepis art. 147 § 1 p.p.s.a. reguluje jedynie sposób rozstrzygnięcia w przypadku uwzględnienia skargi na uchwałę, to Sąd I instancji nie mógł naruszyć tego przepisu stwierdzając nieważnosć zaskarżonej uchwały w części obejmującej § 1 i § 3, w sytuacji gdy częściowo uwzględnił skargę na przedmiotową uchwałę. Nagtomiast uwzględnienie skargi w powyższej części nastąpiło wyłącznie z powodu naruszenia przez Radę Gminy przepisów prawa materialnego, a w szczególności art. 12 ust. 2 ustawy o wychowaniu w trzeźwości przez błędną wykładnię tego przepisu i jego zastosowanie. Nie został również naruszony przez Sąd I instancji przepis art. 141 § 4 p.p.s.a., gdyż uzasadnienie zaskarżonego wyroku spełnia wszystkie wymagania wynikające z tego przepisu, a przede wszystkim Sąd ten wyczerpująco wyjaśnił w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku dlaczego przepis § 1 kwestionowanej uchwały Rady Gminy nie spełniał kryterium precyzyjnego określenia sposobu rozmieszczenia punktów sprzedaży alkoholu z punktu widzenia wdrożenia geometrycznych pomiarów, a konkretnie określenie w sposób precyzyjny pomiaru odległości pomiędzy obiektami chronionymi a punktem sprzedaży napojów alkoholowych. W zasadzie w tej kwestii tkwiła istota sporu między skarżącym a Radą Gminy, która podjęła zaskarżoną uchwałę. Nieprecyzyjne określenie zasady wyznaczenia odległości może prowadzić do uzyskania różnych wyników pomiarów kontrolnych, czy punkt sprzedaży alkoholu nie jest usytuowany sprzecznie z zasadami położenia punktów sprzedaży napojów alkoholowych. Sąd I instancji wskazał na wątpliwości, jakie może budzić treść § 3 uchwały w zakresie określenia sposobu ustalenia odległości chronionej między obiektami opisanymi w ustawie a punktami sprzedaży napojów alkoholowych. Dlatego też zakwestionowanie obu wyżej wymienionych przepisów uchwały § 1 i § 3 w odniesieniu do brzmienia delegacji ustawowej zawartej w art. 12 ust. 2 ustawy o wychowaniu w trzeźwości oraz obowiązujących przepisów tej ustawy co do dopuszczalności usytuowania punktów sprzedaży było zasadne i zgodne z przepisem art. 147 § 1 p.p.s.a. Należy podkreślić, że precyzyjne określenie sposobu mierzenia odległości między obiektami chronionymi a punktami sprzedaży napojów alkoholowych ma bardzo ważne znaczenie przy wydawaniu zezwoleń na sprzedaż napojów alkoholowych, które powinny być wydawane w ramach uznania administracyjnego. Przedmiotowa uchwała stanowi akt prawa miejscowego powszechnie obowiązujący na terenie gminy i nie może być dowolnie interpretowany w zakresie możliwości usytuowania miejsc sprzedaży i podawania napojów alkoholowych oraz wydawania decyzji o zezwoleniu na sprzedaż alkoholu na podstawie art. 18 ust. 3a ustawy o wychowaniu w trzeźwości. Naczelny Sąd Administracyjny podziela stanowisko Sądu I instancji, że przepisy § 1 i § 3 uchwały ze względu na brak właściwego sprecyzowania sposobu mierzenia odległości chronionej naruszyły przepisy art. 12 ust. 2 oraz art. 1 i 2 ustawy o wychowaniu w trzeźwości, które wskazują na cele ustawy, a wśród nich ograniczenie dostępności alkoholu. Na marginesie należy zauważyć, że ostatnia nowelizacji ustawy o wychowaniu w trzeźwości i przeciwdziałaniu alkoholizmowi z 2016 roku wprowadziła do ustawy legalną definicję najbliższej okolicy punktu sprzedaży napojów alkoholowych, która będzie stanowiła wytyczną do określenia sposobu mierzenia odległości chronionej punktów sprzedaży od obiektów chronionych. Jeżeli natomiast chodzi o określenie obiektów chronionych, a mianowicie placówek kulturalnych i budynku Urzędu Gminy, to w tym zakresie przepis § 1 przedmiotowej uchwały Rady Gminy również został zasadnie zakwestionowany jako nieprecyzyjny i niezgodny z ustawą o wychowaniu w trzeźwości i przeciwdziałaniu alkoholizmowi, a to z tego powodu, że pozostawia dowolność w określeniu rodzaju placówek kulturalnych z uwagi na ogólność sformułowania i brak definicji placówki kulturalnej, a poza tym dlaczego w tym przepisie znalazł się jako obiekt chroniony Urząd Gminy, którego ustawa nie wymienia jako obiektu chronionego. Z tych wszystkich względów należało oddalić skargę kasacyjną na podstawie art. 184 p.p.s.a.