II SAB/Rz 197/17

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie w składzie następującym: Przewodniczący SWSA Ewa Partyka /spr./ Sędziowie WSA Magdalena Józefczyk NSA Małgorzata Wolska po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym w dniu 23 stycznia 2018 r. sprawy ze skargi U. S.A. w [...] na bezczynność Burmistrza [...] w przedmiocie udzielenia informacji publicznej I. stwierdza, że Burmistrz [...] dopuścił się bezczynności przy rozpoznaniu wniosku z dnia [...] października 2017 r. II. stwierdza, że bezczynność nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa; III. zasądza od Burmistrza [...] na rzecz skarżącej U. S.A. w [...] kwotę 580 zł /słownie: pięćset osiemdziesiąt złotych/ tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Przedmiotem skargi U. S.A. z/s w [...] (dalej określanej jako "Spółka" lub "skarżąca") jest bezczynność Burmistrza Gminy [...] (dalej także w skrócie "Burmistrz) w przedmiocie udzielenia informacji publicznej. Z akt sprawy wynika, że w dniu 3 października 2017 r. na adres e-mail Urzędu Miejskiego w [...] wpłynął wniosek w/w podmiotu o udostępnienie informacji publicznej dotyczącej posiadanego oprogramowania i aplikacji wykorzystywanych przez Gminę. Wnioskodawca zwrócił się o przekazanie żądanych informacji na podany we wniosku adres elektronicznej skrzynki pocztowej. Pismem z dnia 10 listopada 2017 r. spółka wystosowała skargę na bezczynność w/w organu do tut. Sądu, która do Urzędu Miejskiego w [...] wpłynęła w dniu 1 grudnia 2017 r. Skarżąca zarzuciła organowi naruszenie art. 1 ust. 1, art. 3 ust.1 pkt 1 oraz art. 13 ust. 1 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (tekst jedn. Dz.U. z 2016 r. poz. 1764 z późn. zm. – dalej jako: "u.d.i.p.") oraz wniosła o zobowiązanie go do rozpoznania w/w wniosku i ujawnienia żądanych informacji, stwierdzenie, że bezczynność Wójta Gminy [...] miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa oraz zasądzenie kosztów postępowania na rzecz skarżącej. Podniosła, że organ w żaden sposób nie odniósł się do złożonego przez nią wniosku, a żądane informacje bez wątpienia posiada. Wyjaśniła ponadto, że wnioskowana informacja ma charakter informacji publicznej, bowiem dotyczy wydatkowania przez Gminę środków publicznych na szeroko pojęte oprogramowanie, a zatem odnosi się do majątku Gminy. W odpowiedzi na skargę organ przyznał, że do dnia złożenia skargi w/w wniosek nie został rozpatrzony, pomimo istnienia ustawowego obowiązku. Jak ustalił z uzyskanych od Sekretarza Gminy informacji, przedmiotowy wniosek "podpiął się" pod inny dokument i niezauważony trafił do zupełnie innej teczki, niezwiązanej z udostępnianiem informacji. Było to działanie niezamierzone i zupełnie nieświadome. Burmistrz wyjaśnił, że termin złożenia wniosku zbiegł się z pewnym incydentem zaistniałym w Urzędzie, którego następstwa wymagały znacznych nakładów pracy, a sprawa ta pochłonęła uwagę całego kierownictwa i z pewnością miała znaczący wpływ na "zapomnienie o wniosku". Nadmienił również, że pracownicy Urzędu, z uwagi na czynione oszczędności, są bardzo mocno obciążeni pracą i wykonują różne zadania, niekoniecznie bezpośrednio im przypisane w zakresie czynności. Podkreślił, że Gmina nie ma nic do ukrycia w zakresie używanych programów komputerowych. Jednocześnie Burmistrz nie zgodził się z twierdzeniem podniesionym w skardze, że "żądane informacje dotyczą wydatkowania przez podmiot środków publicznych na szeroko pojęte oprogramowanie". Wskazał, że we wniosku nie było mowy o "wydatkowaniu środków publicznych", a jedynie o posiadanych przez Gminę programach i aplikacjach. Organ wyraził przypuszczenie, że skarżącej chodziło w istocie jedynie o uzyskanie odpowiedzi na zadane pytanie, nie zaś o uzyskanie konkretnej wiedzy. Zaznaczył również, że dla załatwienia sprawy wystarczające byłoby w tym zakresie wystosowanie monitu do organu. Organ poinformował również, że odpowiedź na przedmiotowy wniosek o udzielenie informacji została wysłana na podany adres mailowy w dniu 12 grudnia 2017 r. Jednocześnie zwrócił się o stwierdzenie, że bezczynność w kwestii w/w wniosku nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa, a była zbiegiem niefortunnych okoliczności spiętrzonych w danym okresie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie zważył, co następuje: Sąd administracyjny sprawuje w zakresie swej właściwości kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej, co wynika z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2016 r. poz. 1660). Zakres tej kontroli wyznacza art. 134 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2017 r., poz. 1369; zwana dalej w skrócie P.p.s.a.). Stosownie do tego przepisu Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Sprawowana przez sądy administracyjne kontrola działalności administracji publicznej obejmuje m.in. orzekanie w sprawach skarg na bezczynność organów w przypadkach określonych w art. 3 § 2 pkt 1–4a P.p.s.a. Ich właściwość w powyższym zakresie dotyczy zatem niepodejmowania przez organy administracji nakazanych prawem aktów lub czynności w sprawach indywidualnych. W przypadku skargi na bezczynność organu, przedmiotem sądowej kontroli nie jest określony akt lub czynność organu administracji, lecz ich brak, w sytuacji gdy organ miał obowiązek podjąć działanie w danej formie i w określonym przez prawo terminie. W piśmiennictwie i judykaturze przyjmuje się, że z bezczynnością organu administracji publicznej mamy do czynienia wówczas, gdy w prawnie określonym terminie organ nie podejmuje żadnych czynności w sprawie lub gdy wprawdzie prowadził postępowanie w sprawie, jednakże mimo istnienia ustawowego obowiązku, nie kończy go wydaniem stosownego aktu lub nie podejmuje czynności (zob. T. Woś, H. Knysiak-Molczyk, M. Romańska, "Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz", Warszawa 2005, s. 86; wyrok WSA we Wrocławiu z dnia 14 stycznia 2010 r., sygn. akt IV SAB/Wr 66/09, wyrok NSA z 20 lipca 1999 r., I SAB 60/99; OSP 2000, nr 6, poz. 87). Dla uznania bezczynności konieczne jest zatem ustalenie, że organ zobowiązany był na podstawie przepisów prawa do wydania decyzji lub innego aktu albo do podjęcia określonych czynności. Z bezczynnością w zakresie dostępu do informacji publicznej mamy do czynienia, gdy organ lub inny podmiot zobligowany jest udzielić informacji publicznej, jednakże nie udziela jej, ani nie wydaje stosownej decyzji o odmowie udostępnienia informacji. Skarga została rozpoznana w trybie uproszczonym na podstawie art. 119 pkt 4 P.p.s.a. W myśl tej regulacji, sprawa może być rozpoznana w trybie uproszczonym, jeżeli przedmiotem skargi jest bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania. Wstępnie należy wyjaśnić, że skargę złożoną w niniejszej sprawie Sąd uznał za dopuszczalną. W orzecznictwie sądów administracyjnych utrwalone było stanowisko, że skarga na bezczynność organu w przedmiocie informacji publicznej nie musi być poprzedzona żadnym środkiem zaskarżenia na drodze administracyjnej. Rozważenia wymaga, czy pogląd ten zachował aktualność na gruncie aktualnego brzmienia przepisów P.p.s.a. Przepis art. 52 § 1 P.p.s.a. stanowi ogólną zasadę, że skargę można wnieść po wyczerpaniu środków zaskarżenia, jeżeli służyły one skarżącemu w postępowaniu przed organem właściwym w sprawie, chyba że skargę wnosi prokurator, Rzecznik Praw Obywatelskich lub Rzecznik Praw Dziecka. W myśl zaś art. 53 § 2b P.p.s.a. skargę na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania można wnieść w każdym czasie po wniesieniu ponaglenia do właściwego organu. Instytucja ponaglenia została przewidziana w art. 37 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeksu postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2016 r., poz. 23, dalej powoływanej jako K.p.a.) również na mocy nowelizacji z dnia 7 kwietnia 2017 r. (zastąpiła zażalenie i wezwanie do usunięcia naruszenia prawa). Regułą jest więc, że tam gdzie stosuje się przepisy K.p.a. skarga na bezczynność powinna być poprzedzona środkiem, o którym mowa w art. 37 § 1 K.p.a. Jednakże ustawa z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (t.j., Dz. U. z 2016 r., poz. 1764 ze zm., zwaną dalej też u.d.i.p.) jest ustawą szczególną, regulującą w sposób w zasadzie kompleksowy kwestie związane z prawem dostępu do informacji publicznej. Wobec tego jej postanowienia decydują o trybie postępowania w tych sprawach, a przepisy K.p.a. mogą znaleźć zastosowanie wyłącznie wtedy, gdy przepisy ww. ustawy tak stanowią. Ustawa o dostępie do informacji publicznej odsyła zaś do przepisów K.p.a. w art. 16 ust. 2, nakazując stosowanie przepisów tego kodeksu jedynie do decyzji o odmowie udostępnienia informacji publicznej oraz o umorzeniu postępowania o udostępnienie informacji w przypadku określonym w art. 14 ust. 2. W konsekwencji więc przepisy K.p.a. nie mają zastosowania do innych przypadków działalności organów podejmowanych w trybie i na zasadach ww. ustawy, w tym do mającej charakter czynności materialno-technicznej czynności udostępnienia informacji publicznej. Tym samym, w przypadku bezczynności organu w zakresie podjęcia tej czynności (udzielenia informacji publicznej), przepis art. 37 K.p.a. nie znajduje zastosowania. Środków zaskarżenia w takiej sytuacji nie przewiduje też ustawa o dostępie do informacji publicznej. Wobec powyższego należy stwierdzić, że z uwagi na brak środków zaskarżenia, w zakresie udostępniania informacji publicznej w dalszym ciągu wyłączony jest obowiązek, o którym mowa w art. 52 § 1 i art. 53 § 2b P.p.s.a. (zob. wyrok WSA w Krakowie z dnia 29 września 2017 r., II SAB/Kr 172/17; wyrok WSA w Krakowie z dnia 6 września 2017 r., II SAB/Kr 149/17; czy wyrok WSA w Opolu z dnia 22 sierpnia 2017 r., II SAB/Op 103/17 – CBOSA). Tym samym skargę należało skargę należało rozpoznać merytorycznie. Należy wyjaśnić, iż w myśl art. 13 ust. 1 u.d.i.p. na wniosek następuje bez zbędnej zwłoki, nie później jednak niż w terminie 14 dni od dnia złożenia wniosku. W świetle ugruntowanego stanowiska sądów administracyjnych pozostawanie w bezczynności przez podmiot obowiązany do udostępnienia informacji publicznej w rozumieniu ustawy, oznacza niepodjęcie przez ten podmiot, w terminie wskazanym w wyżej przytoczonym przepisie stosownych czynności. Do tych czynności należy albo udostępnienie informacji, które odbywa się w drodze czynności materialno – technicznej, albo też wydanie decyzji o odmowie jej udzielenia lub decyzji o umorzeniu postępowania (zob. wyrok WSA w Krakowie z dnia 25 października 2012 r., sygn. akt II SAB/Kr 122/12). Na równi z niepodjęciem tego rodzaju czynności orzecznictwo traktuje przedstawienie informacji innej niż ta, której oczekuje wnioskodawca, informacji niepełnej lub też nieadekwatnej do treści wniosku, co może powodować uzasadnione wątpliwości adresata odpowiedzi co do tego, czy organ w ogóle udzielił odpowiedzi na jego wniosek (zob. wyrok WSA w Szczecinie z dnia 10 stycznia 2013 r., sygn. akt II SAB/Sz 51/12). Niepodjęcie czynności udostępnienia informacji lub niewydanie decyzji administracyjnej rozpoznającej wniosek w terminie 14 dni od dnia wpływu wniosku uzasadnia ocenę zachowania organu w kategorii bezczynności. Bezczynność organu, czyli niekorzystanie z kompetencji, którą ze względu na zaistnienie wymaganych przez prawo okoliczności organ jest obowiązany wykorzystać, stanowi specyficzny przejaw nielegalności zachowań administracji publicznej (por. M. Miłosz, Bezczynność organu administracji publicznej w postępowaniu administracyjnym, Warszawa 2012 r., s. 92 i nast.). Stwierdzenie stanu bezczynności zobowiązuje sąd administracyjny do zastosowania art. 149 § 1 P.p.s.a. Co do zasady przedstawiony wcześniej, a wynikający także z przedłożonych akt administracyjnych stan faktyczny sprawy nie był sporny. Nie jest też kwestionowane, że wniosek został złożony przez pełnomocnika w imieniu Spółki w formie e-maila, który wpłynął do Urzędu w dniu 3 października 2017 r., a odpowiedź na powyższy wniosek w takiej samej formie została udzielona w dniu 12 grudnia 2017 r., a więc już po wniesieniu skargi na bezczynność w przedmiocie udzielenia informacji publicznej. Ponieważ skarżąca Spółka w żaden sposób nie zareagowała procesowo po przesłaniu jej e-mailem informacji, Sąd – stosownie do okoliczności sprawy uznał, że w/w e-mailem przesłano żądaną informację. Podkreślić należy, że pomiędzy stronami nie było też sporne, że żądana informacja mieściła się w pojęciu informacji publicznej ogólnie zdefiniowanym w art. 1 ust. 1 u.d.i.p. Stosownie do tego przepisu każda informacja o sprawach publicznych stanowi informację publiczną w rozumieniu ustawy. O zakwalifikowaniu określonej informacji jako podlegającej udostępnieniu na zasadach i w trybie określonych w tej ustawie decyduje kryterium rzeczowe, tj. treść i charakter informacji. Jak się wskazuje w orzecznictwie, informacją publiczną w rozumieniu u.d.i.p. jest m.in. każda wiadomość odnoszona do władz publicznych. Informacja publiczna dotyczy faktów. Co do zasady wszystko co wiąże się bezpośrednio z funkcjonowaniem i trybem działania podmiotów, o których mowa w art. 4 ust. 1 u.d.i.p. stanowi informację publiczną (zob. uzasadnienie wyroku NSA z dnia 21 kwietnia 2017 r., sygn. akt I OSK 307/16 – Lex nr 2307526). Nie budzi wątpliwości, że Burmistrz [...] jest podmiotem, o którym mowa w art. 4 ust. 1 pkt 1 u.d.i.p. obowiązanym do udostępnienia informacji publicznej. Jak wyżej wskazano pomiędzy stronami nie było też sporne, że informacja, której udostępnienia domagała się skarżąca jest informacją publiczną, jako że konkretne programy komputerowe czy aplikacje używane przez organ, pracowników urzędu czy inne organy, bądź jednostki organizacyjne gminy przy codziennej pracy i dla realizacji zadań gminy, której Burmistrz jest organem wykonawczym, wiążą się bezpośrednio co do formy lub sposobu z funkcjonowaniem i wykonywaniem zadań publicznych przez osobę prawną jaką jest konkretna gmina. Są to pewnego rodzaju instrumenty, którymi posługują się pracownicy, osoby piastujące funkcje publiczne w strukturach urzędu, organu i służb instytucjonalnych. Skoro w art. 6 u.d.i.p. wymieniono tylko przykładowo przedmiot informacji publicznej to nie jest to wyliczenie wyczerpujące. Nadmieniono, zgodnie z art. 13 ust. 1 u.d.i.p. udostępnianie informacji publicznej na wniosek następuje bez zbędnej zwłoki, nie później jednak niż w terminie 14 dni od złożenia wniosku, z zastrzeżeniem art. 2 i art. 15 ust. 2. Stosownie do ust. 2 tego przepisu, jeżeli informacja publiczna nie może być udostępniona w terminie określonym w ust. 1, podmiot obowiązany do jej udostępnienia powiadamia w tym terminie o powodach opóźnienia oraz o terminie, w jakim udostępni informację, nie dłuższym jednak niż 2 miesiące od dnia złożenia wniosku. W realiach sprawy zarówno art. 14 ust. 2 jak i art. 15 ust. 2 u.d.i.p. nie miały jednak żadnego znaczenia. Organ nie wskazywał bowiem na żadną z opisanych w nich sytuacji i co istotne - nie postąpił zgodnie z ich dyspozycją. W stanie faktycznym sprawy nie ulega wątpliwości, że organ nie udzielił żądanej informacji w terminie ustawowym określonym w art. 13 ust. 1 u.d.i.p. Uczynił to po upływie ponad 2 miesiący od daty złożenia wniosku, przy czym nastąpiło to dopiero po złożeniu przez Spółkę skargi na bezczynność. Niepodjęcie czynności udostępnienia informacji lub procedury określonej w art. 13 ust. 2 u.d.i.p. albo niewydanie decyzji administracyjnej rozpoznającej wniosek w terminie 14 dni od dnia wpływu wniosku, zobowiązuje sąd administracyjny do zastosowania art. 149 § 1 P.p.s.a., zgodnie z którym sąd, uwzględniając skargę na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organy w sprawach określonych w art. 3 § 2 pkt 1-4 albo na przewlekłe prowadzenie postępowania w sprawach określonych w art. 3 § 2 pkt 4a: 1) zobowiązuje organ do wydania w określonym terminie aktu, interpretacji albo do dokonania czynności; 2) zobowiązuje organ do stwierdzenia albo uznania uprawnienia lub obowiązku wynikających z przepisów prawa; 3) stwierdza, że organ dopuścił się bezczynności lub przewlekłego prowadzenia postępowania. Dla treści wyroku istotny jest przy tym stan faktyczny konkretnej sprawy. Skoro organ udzielił Spółce żądanej informacji już po złożeniu skargi należało orzec stosownie do art. 149 § 1 pkt 3 P.p.s.a., gdyż wniosek został rozpoznany ale z naruszeniem ustawowego terminu. Dla zasadności skargi na bezczynność nie ma żadnego znaczenia okoliczność, z jakich powodów w/w termin nie został dotrzymany. W szczególności, nie jest istotne czy bezczynność zaistniała z przyczyn zawinionych czy bez winy organu. Nawet przeświadczenie, że organ nie był w danej sytuacji zobowiązany do udzielenia informacji nie uwalnia od skutków ewentualnej bezczynności w aspekcie jej oceny przez Sąd. Sąd jednakże uznał, że stwierdzona bezczynność organu nie miała charakteru rażącego naruszenia prawa. Pomiędzy datą złożenia wniosku a datą udzielenia odpowiedzi nie upłynął czas na tyle długi, aby można było zarzucić Burmistrzowi uporczywe naruszenie prawa skarżącego w zakresie dostępu do informacji publicznej. Mimo, że termin odpowiedzi na wniosek z dnia 3 października 2017 r. był dłuższy niż wynikający z art. 13 ust. 1 u.d.i.p. to jeszcze nie był on rażąco długi. O rażącym zaś naruszeniu prawa można mówić wówczas, gdy występuje wadliwość o szczególnie dużym ciężarze gatunkowym i taki stan ma miejsce, gdy w sposób oczywisty lekceważy się wniosek strony, przy natężeniu braku woli do załatwienia sprawy a także w razie ewidentnego niestosowania przepisów prawa (zob. uzasadnienie wyroku WSA w Kielcach z dnia 26 października 2017 r., sygn. akt II SAB/Ke 40/17; CBOSA). Okoliczności, jakie spowodowały opóźnienie organu przy załatwieniu wniosku o udzielenie informacji publicznej mają z kolei znaczenie przy ocenie przez Sąd, czy stwierdzona bezczynność miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa. Te podane przez organ w odpowiedzi na skargę jako splot niefortunnych zdarzeń nie usprawiedliwiają co prawda przyczyn opóźnienia, ale nie sposób uznać, że istniała zła wola po stronie organu, że unikano rozpoznania wniosku celowo. Po odnalezieniu wniosku odpowiedź została udzielona bez zbędnej zwłoki. W tej sytuacji brak podstaw do przyjęcia, że stwierdzona bezczynność miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa. O kosztach Sąd orzekł na podstawie art. 200 P.p.s.a. Na zasądzone koszty składają się: uiszczony przez stronę skarżącą wpis od skargi oraz wynagrodzenie pełnomocnika – radcy prawnego zgodne z § 14 ust. 1 pkt 1 lit. c rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (Dz.U. z 2015 r., poz. 1804 z późn. zm.).