IV SA/Gl 1011/17

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Iwona Wiesner, Sędziowie Sędzia WSA Magdalena Jankiewicz, Sędzia WSA Barbara Orzepowska-Kyć (spr.), Protokolant Starszy referent Izabela Maj – Dziubańska, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 23 stycznia 2018 r. sprawy ze skargi D.S. na decyzję Komendanta Wojewódzkiego Policji w K. z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie cofnięcia uprawnienia do równoważnika pieniężnego za brak lokalu mieszkalnego oddala skargę. Komendant Wojewódzki Policji w K. decyzją z [...] r. nr [...], po rozpoznaniu odwołania D.S. utrzymał w mocy decyzję Komendanta Miejskiego Policji w S. z [...]r. nr [...], cofającą D.S. uprawnienia do równoważnika pieniężnego za brak lokalu mieszkalnego w miejscu pełnienia służby lub w miejscowości pobliskiej, przyznanego decyzją Komendanta Miejskiego Policji w S. z [...]r. nr [...]. W podstawie prawnej organ powołał m.in. art. 138 § 1 pkt 1, art. 127 § 2, art. 268a ustawy z 14 czerwca 1960 r. - kodeks postępowania administracyjnego - (tekst jednolity Dz. U. z 2017 r., poz. 1257, zwanej dalej k.p.a.), art. 91 ust. 1 ustawy z 6 kwietnia 1990 r. o Policji (tekst jednolity z 2016 r., poz. 1782 ze zm.), § 9 ust. 1 pkt 7 rozporządzenia MSWiA z 28 czerwca 2002 r. w sprawie wysokości i szczegółowych zasad przyznawania, odmowy przyznania, cofania i zwracania przez policjantów równoważnika pieniężnego za brak lokalu mieszkalnego (tekst jednolity: Dz. U. z 2013 r., poz. 1130 ze zm., zwanego dalej rozporządzeniem MSWiA), § 2 pkt 1, § 3 rozporządzenia MSWiA z 18 maja 2005 r. w sprawie szczegółowych zasad przydziału, opróżniania i norm zaludnienia lokali mieszkalnych oraz przydziału i opróżniania tymczasowych kwater przeznaczonych dla policjantów (tekst jednolity z 2013 r., poz. 1170 ze zm.). Przedstawiając dotychczasowy przebieg postępowania oraz argumentację prawną organ odwoławczy wyjaśnił, że D.S. pracuje w Policji od 16 maja 1994 r. Do służby stałej był mianowany 16 maja 1997 r. Od 19 stycznia 1996 r. do 8 sierpnia 2009 r. zamieszkiwał w S. przy ul. [...], w budynku mieszkalnym stanowiącym własność żony – K.J.. Po rozwodzie zajmował lokal mieszkalny, położony w S. ul. [...], którego najemcą była M.K. (wówczas, w myśl art. 89 ustawy o Policji, osoba obca w stosunku do strony). Następnie w 12 kwietnia 2011 r. funkcjonariusz wraz z żoną M. S. zameldował się pod adresem: S., ul. [...]. Budynek ten stanowi własność jego matki, która nabyła go na podstawie umowy zamiany dokonanej 11 kwietnia 2011 r. z byłą żoną policjanta. D.S. raportem z 7 sierpnia 2012 r. oraz oświadczeniem mieszkaniowym zwrócił się o ustalenie uprawnień do równoważnika pieniężnego za brak lokalu mieszkalnego. Decyzją z [...]r. nr [...], Komendant Miejski Policji w S. postanowił: przyznać stronie równoważnik pieniężny za brak lokalu mieszkalnego w wysokości określonej w § 2 ust. 1 pkt 1 rozporządzenia MSWiA, odmówić zaś przyznania tego równoważnika za okres od 30 września 2009 r. do 8 sierpnia 2012 r. Po rozpoznaniu odwołania funkcjonariusza, Śląski Komendant Wojewódzki Policji decyzją z [...]r. nr [...], utrzymał w mocy rozstrzygnięcie pierwszoinstancyjne. Skarga na tę decyzję, złożona przez funkcjonariusza, nie została uwzględniona, gdyż Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach wyrokiem z 26 listopada 2015 r. sygn. akt IV SA/Gl 1211/14, oddalił skargę. Policjant, reprezentowany przez adwokata, na powyższy wyrok złożył skargę kasacyjną do Naczelnego Sądu Administracyjnego, która do chwili obecnej nie została rozpatrzona. Pismem z 21 lutego 2017 r. Komendant Miejski Policji w S. polecił D. S. wypełnienie dodatkowego oświadczenia dot. podania dokładnych danych związanych z sytuacją mieszkaniową i rodzinną wymienionego. W oświadczeniu strona wskazała, iż zamieszkuje w S. przy ul. [...] w budynku mieszkalnym o powierzchni użytkowej 60 m2, którego właścicielką jest jego matka – C.S. Dalej funkcjonariusz wskazał, że za zgodą matki zajmuje wraz z żoną pokój o powierzchni 25 m2, zaś matka wraz z jego byłą teściową zajmuje po 10m2. Dodał także, że 15 m2 powierzchni stanowi - kuchnia, łazienka, hol. Z kolei odnośnie kosztów utrzymania lokalu policjant podał, że matka właścicielka domu, ponosi podatek od nieruchomości i dzierżawy drogi dojazdowej. Każdy mieszkaniec domu ponosi koszty mediów, tj. TV, woda, gaz, węgiel, elektryczność tj. ok. 300 - 400 zł miesięcznie w zależności od wskazań liczników. Zawiadomieniem z 21 marca 2017 r. Komendant Miejski Policji w S. poinformował funkcjonariusza o wszczęciu postępowania administracyjnego w przedmiocie ustalenia prawa do równoważnika pieniężnego za brak lokalu mieszkalnego. W dniu 29 marca 2017 r. wpłynęło kolejne oświadczenie mieszkaniowe D.S., w którym powtórzył informacje dot. adresu zamieszkania, właściciela lokalu mieszkalnego, powierzchni użytkowej budynku, kosztów ponoszonych za użytkowanie tegoż domu, zmienił natomiast dane związane z powierzchnią mieszkalną, zajmowaną przez poszczególnych domowników, wskazując, że matka zajmuje 12,5 m2, teściowa 12,5 m2, żona 10 m2, S.D. - 10 m2, 15 m2- kuchnia, łazienka, hol. Decyzją z [...]r. nr [...], Komendant Miejski Policji w S., cofnął D. S. uprawnienia do dotychczas przyznanego równoważnika pieniężnego za brak lokalu mieszkalnego w miejscu pełnienia służby lub w miejscowości pobliskiej, przyznanego wymienionemu własną decyzją z [...]r. W uzasadnieniu organ I instancji wywiódł, że budynek mieszkalny, w którym policjant zamieszkuje wraz z żoną, należy do osoby bliskiej, a w świetle ugruntowanego stanowiska doktryny i orzecznictwa, długotrwałe udostępnienie części mieszkania do wyłącznego korzystania, mające miejsce między najbliższymi członkami rodziny, kwalifikuje występujący między nimi stosunek prawny jako umowę użyczenia. Powołując się na treść art. 336 ustawy z dnia 23 kwietnia 1964 r. - Kodeks cywilny (tekst jednolity Dz.U. z 2017 r. poz. 1132 ze zm., dalej k.c.), zgodnie z którym posiadaczem rzeczy jest zarówno ten, kto nią faktycznie włada jak właściciel (posiadacz samoistny), jak i ten, kto nią faktycznie włada jak użytkownik, zastawnik, najemca, dzierżawca lub mający inne prawo, z którym łączy się określone władztwo nad cudzą rzeczą (posiadacz zależny), organ wyjaśnił, że posiadanie przedstawia się jako stan faktyczny określonego władztwa nad rzeczą i w takim ujęciu posiadaniem jest również posiadanie zależne, a do tego rodzaju prawa zalicza się także użyczenie. W związku z powyższym organ I instancji uznał, iż funkcjonariusz jest posiadaczem zależnym części domu przy ul. [...] w S., przy czym w lokalu tym funkcjonariuszowi przysługuje do wyłącznego korzystania 20 m2 powierzchni mieszkalnej, co odpowiada 2,86 normom zaludnienia, tymczasem policjantowi wraz z małżonką przysługują 2 normy zaludnienia. Wobec czego na chwilę obecną potrzeby mieszkaniowe funkcjonariusza zostały zaspokojone i nie spełnia on przesłanek do otrzymywania równoważnika pieniężnego za brak lokalu mieszkalnego, a zatem - zgodnie z § 6 rozporządzenia MSWiA. W odwołaniu od tej decyzji funkcjonariusz wniósł o jej uchylenie, zarzucając naruszenie: - § 6 w związku z § 1 rozporządzenia MSWiA oraz art. 92 ust. 1 ustawy o Policji poprzez zastosowanie wykładni rozszerzającej powyższych przepisów w sytuacji, gdy katalog przesłanek w nich zawartych ma charakter zamknięty z uwagi na enumeratywne wyliczenie; - art. 16 § 1 k.p.a. poprzez naruszenie zasady trwałości decyzji ostatecznych w sytuacji, gdy w sprawie nie zmieniły się okoliczności tak faktyczne jak i prawne, o których organ I instancji nie miałby wiedzy przed wydaniem decyzji. Policjant zarzucił również naruszenie przepisów postępowania, tj.: art. 11, art. 9 art. 7 k.p.a. w związku z art. 77 k.p.a. W trakcie postępowania odwoławczego organ w trybie art. 136 § 1 k.p.a., zwrócił się do skarżącego o przedłożenie kserokopii rzutów poszczególnych kondygnacji ewentualnie opisu technicznego zamieszkiwanego budynku. Ponadto, w celu uniknięcia wszelkich wątpliwości związanych z sytuacją mieszkaniową, poprosił również o wypełnienie oświadczenia dot. aktualnej sytuacji mieszkaniowej i rodzinnej. W odpowiedzi strona przesłała kserokopie rzutów piwnicy i parteru, zajmowanego domu wraz z wyjaśnieniami, które zdaniem organu odwoławczego potwierdzają to, co organ I instancji ustalił przed wydaniem decyzji przyznającej prawo do równoważnika pieniężnego za brak lokalu mieszkalnego i co sam zainteresowany poświadczył w złożonych oświadczeniach z 1 i 29 marca 2017 r. W tej sytuacji zarzut niezgromadzenia przez organ I instancji wystarczającego materiału dowodowego, organ odwoławczy uznał za nieuzasadniony. Organ odwoławczy podkreślił też, że ustalenia organów dowodzą, że policjant wraz z żoną zamieszkuje w S. ul. [...], w budynku mieszkalnym o powierzchni użytkowej 60 m2 (według danych wynikających ze złożonych oświadczeń z 1 i 29 marca 2017 r. oraz 10 lipca 2017 r.) i mieszkalnej 43,40 m2, (zgodnie z dostarczonymi przez policjanta rzutami piwnicy i parteru: l pokój - 24,40 m2, II pokój - 19,00 m2) W domu tym (w rozbudowie), stanowiącym własność matki, policjant wraz z małżonką zajmuje jeden pokój o powierzchni 19 m2, mając zapewniony dostęp do pozostałych pomieszczeń budynku - kuchni, holu, łazienek. Wymieniony wraz z żoną prowadzi odrębne gospodarstwa domowe. Ponosi jedynie opłaty związane z mediami. Następnie organ przypomniał, że podstawie art. 92 ust. 1 ustawy o Policji oraz przepisów rozporządzenia MSWiA, decyzją Komendanta Miejskiego Policji w S. z [...] r. nr [...], policjantowi został przyznany równoważnik pieniężny za brak lokalu mieszkalnego w miejscu służby lub w miejscowości pobliskiej. Stwierdził też, że dotychczasowa praktyka i wykładnia przepisów stosowana w organach Policji skupiała się na ustaleniu, czy policjanci mają lokale mieszkalne na podstawie tytułów prawnych wyszczególnionych w § 1 ust. 1 pkt 1- 6 rozporządzenia MSWiA. Tymczasem z orzecznictwa sądowoadministracyjnego, orzeczenia Sądu Najwyższego z 13.12.2016 r. sygn. akt III PK 36/16, orzeczenia Trybunału Konstytucyjnego z 10 grudnia 2012 r. sygn. P 6/02, uchwały Sądu Najwyższego z 18 stycznia 2013 r. sygn. akt II PZP 6/12, wynika, że zwrot "tytuł prawny do lokalu mieszkalnego lub domu" jest jednoznacznie i jednolicie rozumiany w języku prawniczym jako każdy tytuł prawny, którego przedmiotem jest lokal mieszkalny albo dom, tj. zarówno ten wynikający z praw rzeczowych (własność, użytkowanie wieczyste, służebność mieszkania itp.), jak i ze stosunków zobowiązaniowych (tzn. z umów cywilnoprawnych - takich np. jak najem, użyczenie itp.). Ustawa o Policji nie zawiera w ogóle pojęcia "posiadania", a tym bardziej wskazań, iż pojęcie to należy rozumieć inaczej od powszechnie przyjętego. Zdaniem organu odwoławczego słusznie zatem Komendant Miejski Policji w S. uznał, że funkcjonariusza łączy z matką umowa użyczenia części budynku lokalu mieszkalnego (prawo nie wymaga bowiem, aby rodzic dostarczał darmowego zakwaterowania dorosłym, samodzielnym dzieciom). Pochodne uprawnienie do wspólnego zamieszkania członków rodziny z właścicielem wynika, co najmniej z umowy użyczenia, której zawarcie w sposób dorozumiany nie powinno budzić wątpliwości, związane jest bowiem z łącznością rodzinną dostatecznie wyrażającą wolę wspólnego zamieszkiwania. Organ stwierdził, że stosunek użyczenia lokalu mieszkalnego pomiędzy skarżącym a matką zaistniał, gdyż ich zachowania wypełniły dyspozycje art. 710 k.c. - bez pobierania opłaty właścicielka mieszkania zezwoliła policjantowi używać swojej rzeczy - jednego z pokoi lokalu mieszkalnego, a druga strona rzeczy tej używa zgodnie z jej przeznaczeniem, zamieszkując w lokalu. W dodatku pokój zajmowany przez funkcjonariusza spełnia normy mu przysługujące. Wymieniony i jego małżonka mają prawo do dwóch norm zaludnienia, a więc do lokalu mieszkalnego o powierzchni od 14 m2 do 20 m2 (§ 2 pkt 1, § 3 rozporządzenia MSWiA z dnia 18 maja 2005 r. w sprawie szczegółowych zasad przydziału, opróżniania i norm zaludnienia lokali mieszkalnych oraz przydziału i opróżniania tymczasowych kwater przeznaczonych dla policjantów). Zatem pokój o powierzchni 19m2 spełnia te normy zaludnienia. Zdaniem organu odwoławczego policjant posiadający lokal mieszkalny (część lokalu) na podstawie umowy użyczenia jako posiadacz zależny włada, zajmowanymi przez siebie i członków rodziny, mieszkaniem jak ich właściciel, wobec czego powyższa okoliczność daje podstawę do uznania o braku uprawnień do równoważnika pieniężnego za brak lokalu, bowiem posiada już odpowiedni lokal mieszkalny w miejscu pełnienia służby lub w miejscowości pobliskiej. Odnosząc się do zarzutów odwołania organ uznał je za bezzasadne podkreślając, że organ nie naruszył zasady trwałości decyzji administracyjnej o przyznaniu równoważnika pieniężnego za brak lokalu, albowiem § 6 rozporządzenia przewiduje możliwość cofnięcia uprawnienia do świadczenia, gdy funkcjonariusz utracił prawo do równoważnika. Nadto w rozpatrywanej sprawie, aczkolwiek od momentu przyznania funkcjonariuszowi równoważnika pieniężnego za brak lokalu mieszkalnego w miejscu pełnienia służby lub w miejscowości pobliskiej, w wysokości jaka przysługuje policjantom posiadającym członków rodziny w rozumieniu art. 89 ustawy o Policji, organowi Policji było wiadome, że funkcjonariusz mieszka w budynku należącym do jego matki, to wobec zmiany przyjętej przez organ I instancji wykładni pojęcia "posiadanie" odpowiedniego lokalu mieszkalnego w podstawie prawnej decyzji, uznał, że policjant przestał spełniać warunki przyznania przedmiotowego świadczenia, zatem organ I instancji był zobowiązany do wydania takiej decyzji, na mocy § 6 rozporządzenia. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego strona wniosła o uchylenie w całości zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji organu I instancji, zarzucając: 1) naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, tj. - § 6 w zw. z § 1 rozporządzenia MSWiA oraz art. 92 ust. 1 ustawy o Policji poprzez błędną wykładnię, przejawiającą się w zastosowaniu rozszerzającej wykładni powyższych przepisów, w sytuacji, gdy katalog przesłanek zawartych w przepisach § 6 w zw. z § 1 rozporządzenia MSWiA ma charakter zamknięty z uwagi na enumeratywne wyliczenie, a co w konsekwencji wywołuje skutek niepewności prawa; 2) naruszenie przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy, tj.: - art. 7 k.p.a. w zw. z art. 77 § 1 k.p.a., art. 80 k.p.a. a także 107 § 3 k.p.a. polegające na niewyczerpującym zebraniu i rozpatrzenie całego materiału dowodowego oraz na jego dowolnej ocenie, a w konsekwencji niepodjęcie niezbędnych kroków celem dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy, w tym niewyjaśnienie, na jakich warunkach i kiedy rzekoma umowa użyczenia, na którą powołują się organy I i II instancji, została przez skarżącego rzekomo zawarta oraz nieprzedstawienie, prócz przytoczenia art. 77 § 4 k.p.a., jakie dokładnie fakty były znane organowi z urzędu; - art. 16 § 1 k.p.a. poprzez naruszenie zasady trwałości ostatecznych decyzji administracyjnych, polegające na cofnięciu stronie uprawnienia, pomimo że nie uległ zmianie stan faktyczny, na podstawie, którego przyznano stronie uprawnienia i nie zaszły ku temu przesłanki określone w obowiązujących przepisach prawa; - art. 9 k.p.a. i 11 k.p.a. poprzez niedostateczne wyjaśnienie podstaw i przesłanek utrzymania w mocy decyzji organu I instancji cofającej uprawnienie do dotychczas przyznanego równoważnika pieniężnego za brak lokalu mieszkalnego w miejscu pełnienia służby lub w miejscowości pobliskiej, przyznanego decyzją Komendanta Miejskiego Policji w S. nr [...]z dnia [...]r.; Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Stosownie do art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. 2016.1066 ze zm.) sądy administracyjne powołane są do kontroli zgodności z prawem działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. W ramach swej kognicji sąd bada, czy przy wydaniu zaskarżonego aktu nie doszło do naruszenia prawa materialnego i przepisów postępowania administracyjnego, nie będąc przy tym związanym granicami skargi, stosownie do treści art. 134 § 1 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U.2016. 718 ze zm.), zwanej dalej p.p.s.a. Orzekanie - w myśl art. 135 p.p.s.a. - następuje w granicach sprawy będącej przedmiotem kontrolowanego postępowania, w której został wydany zaskarżony akt lub czynność i odbywa się z uwzględnieniem wówczas obowiązujących przepisów prawa. Sąd, uwzględniając skargę na decyzję, uchyla decyzję w całości albo w części, jeżeli stwierdzi naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego lub inne naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy, co wynika z art. 145 § 1 pkt 1 p.p.s.a. Kontrolując zaskarżoną decyzję zgodnie z powyższymi kryteriami należało uznać, że nie narusza ona prawa, zatem że skarga nie zasługiwała na uwzględnienie. Materialnoprawną podstawę kontrolowanej decyzji Komendanta Wojewódzkiego Policji z 8 sierpnia 2017 r., stanowią przepisy art. 92 ust. 1 i ust. 2 ustawy o Policji oraz § 1 rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 28 czerwca 2002 r. w sprawie wysokości i szczegółowych zasad przyznawania, odmowy przyznania, cofania i zwracania przez policjantów równoważnika pieniężnego za brak lokalu mieszkalnego (Dz.U. 2013. 1130 ze zm.), dalej rozporządzenie. Rozstrzygnięcie to wydano w sytuacji, gdy skarga kasacyjna D.S. od wyroku WSA w Gliwicach z 26 listopada 2015 r. sygn. akt IV SA/Gl 1211/14, oddalającego skargę na ostateczną decyzję Komendanta Wojewódzkiego Policji z [...] r. nr [...], przyznającą równoważnik pieniężny za brak lokalu mieszkalnego nie została jeszcze rozpoznana. Jednakże kwestia ta nie ma żadnego wpływu na rozpoznawana sprawę. Gdyż decyzja orzekająca o cofnięciu przedmiotowego równoważnika ma charakter konstytutywny (por. wyrok 7 sędziów NSA z dnia 10 grudnia 2001 r. sygn. akt OSA 8/01, ONSA 2002/3/95). Cechą istotną aktów konstytutywnych jest to, że tworzą one nowe obowiązki bądź przyznają uprawnienia, a zatem w ich wyniku zawiązuje się nowy, zmienia bądź uchyla istniejący stosunek administracyjnoprawny. Ze względu na taką ich istotę, wywołują one skutki prawne wyłącznie na przyszłość (ex nunc), nie wcześniej niż od chwili ich wydania. Z kolei akty deklaratoryjne charakteryzują się tym, że w przeciwieństwie do aktów konstytutywnych nie tworzą, nie zmieniają ani nie powodują ustania stosunku administracyjnoprawnego, a jedynie stwierdzają, że skutek taki wystąpił z mocy samego prawa, w wyniku zrealizowania się prawem przewidzianego stanu faktycznego. Akty deklaratoryjne stwierdzają więc jedynie, że wystąpił pewien prawem określony stan faktyczny, z którym prawodawca związał istnienie pewnych konsekwencji prawnych. Dlatego też istotą aktów deklaratoryjnych jest stwierdzenie skutków prawnych z mocą wsteczną (ex tunc), tj. od chwili zrealizowania się stanu faktycznego, z którym prawodawca związał określone konsekwencje prawne. Zaskarżona decyzja Komendanta Wojewódzkiego Policji z [...] r. o cofnięciu skarżącemu uprawnienia do równoważnika pieniężnego za brak lokalu mieszkalnego, ze względu na jej konstytutywny charakter może wywoływać skutki prawne wyłącznie na przyszłość (ex nunc). Postępowanie w przedmiocie cofnięcia uprawnienia, które kończy decyzja wydawana w oparciu o przepis § 6 rozporządzenia, jest postępowaniem odrębnym od postępowania zakończonego decyzją z [...]r. nr [...], przyznającą równoważnik pieniężny za brak lokalu mieszkalnego. Przechodząc do meritum sprawy podkreślić zastępczy charakter równoważnika za brak lokalu mieszkalnego. W orzecznictwie ugruntowane jest stanowisko, według którego wskazane w art. 88 ust. 1 ustawy o Policji prawo funkcjonariusza do lokalu mieszkaniowego realizowane jest w pierwszej kolejności przez przydział lokalu. Dopiero gdy policjantowi nie przydzielono lokalu mimo spełnienia warunków do jego otrzymania, może się on ubiegać o inne formy realizacji prawa do lokalu, w tym i przedmiotowego równoważnika. Tak więc zasadniczo przyjmuje się, ze funkcjonariuszowi nie przysługuje równoważnik pieniężny z tytułu braku lokalu mieszkalnego, jeżeli nie ma on prawa do uzyskania przydziału lokalu mieszkalnego określonego w art. 10 cyt. ustawy w drodze decyzji administracyjnej (por. wyrok NSA z 18 października 2012 r., sygn. akt I OSK 53/12, dostępny CBOSA). Tymczasem zgodnie z art. 95 ust. 1 pkt 2 ustawy o Policji lokalu mieszkalnego na podstawie decyzji administracyjnej nie przydziela się między innymi wówczas, gdy policjant posiada lokal odpowiadający co najmniej przysługującej mu powierzchni mieszkalnej. Wobec niezdefiniowania pojęcia "posiadanie" na gruncie ustawy o Policji, należy je rozumieć w sposób ukształtowany ogólnymi przepisami prawa cywilnego, właściwego do określenia znaczenia instytucji prawnorzeczowych. W takim ujęciu posiadaniem jest również posiadanie zależne. Zgodnie z art. 336 Kodeksu cywilnego posiadaczem zależnym jest ten kto włada rzeczą faktycznie nie jak właściciel, ale jako mający prawo, z którym łączy się określone władztwo nad cudzą rzeczą. Do tego rodzaju prawa zalicza się także użyczenie (por.: wyrok Sądu Najwyższego z 20 listopada 1968 r., sygn. akt II CR 412/68, zbiór LEX nr 6418; wyrok NSA z 14 maja 2003 r., sygn. akt III SA 2180/02, zbiór LEX nr 158811). Zajmowanie lokalu na podstawie użyczenia jest więc posiadaniem w rozumieniu art. 95 ust. 1 pkt 2 ustawy o Policji. Jeżeli lokal taki odpowiada normie powierzchniowej przysługującej policjantowi i położony jest w miejscowości pełnienia służby lub pobliskiej, to potrzeby mieszkaniowe policjanta są zaspokojone, a w konsekwencji nie spełnia on niezbędnej przesłanki do uzyskania prawa do lokalu (art. 88 cyt. ustawy), a w następstwie tego – również do zastępczych form pomocy, w tym i prawa do przedmiotowego równoważnika. Stanowisko takie jest prezentowane nie tylko w orzecznictwie sądowoadministracyjnym (por. uchwała NSA z 29 marca 1999 r. sygn. akt OPS 1/99, ONSA 1999/3/77), ale zajęte zostało również przez Trybunał Konstytucyjny w wyroku z 14 maja 2001 r. sygn. akt TK 1/00 (OTK z 2001 r. nr 4, poz. 84). Trybunał podkreślił też, iż pomoc finansowa dla policjantów nie stanowi ich przywileju z racji bycia policjantem, lecz ma służyć im do uzyskania mieszkania w miejscu pełnienia służby. Uruchomienie takiej pomocy nie jest potrzebne w razie posiadania przez policjanta odpowiedniego lokalu, bez względu na rodzaj tytułu prawnego do niego. Powyższe wywody mają bezpośrednie odniesienie do stanu faktycznego rozpoznawanej sprawy. Na podstawie złożonych przez funkcjonariusza oświadczeń z 1 i 29 marca 2017 r. oraz z 10 lipca 2017 r. organy policyjne ustaliły, bezsporny stan faktyczny, z którego wynika że: funkcjonariusz wraz z żoną zamieszkuje w S. przy ul. [...], w budynku mieszkalnym o powierzchni użytkowej 60 m2 i mieszkalnej 43,40 m2. To zaś wynika z dostarczonych przez policjanta rzutów piwnicy i parteru: l pokój - 24,40 m2, II pokój - 19,00 m2. Dom ten stanowi własność matki, policjant wraz z małżonką zajmuje jeden pokój o powierzchni 19 m2, mając zapewniony dostęp do pozostałych pomieszczeń budynku - kuchni, holu, łazienek. Wymieniony wraz z żoną prowadzi odrębne gospodarstwa domowe. Ponosi natomiast jedynie opłaty związane z mediami. Bezspornym również jest, że funkcjonariusz 12 kwietnia 2011 r. wraz z żoną zameldował się pod adresem: S., ul. [...] oraz, że raportem z 7 sierpnia 2012 r. oraz oświadczeniem mieszkaniowym zwrócił się o ustalenie uprawnień do równoważnika pieniężnego za brak lokalu mieszkalnego. Decyzją z [...]r. nr [...], Komendant Miejski Policji w S. postanowił przyznać mu ten równoważnik. Na podstawie tak ustalonego stanu faktycznego zasadnie organ wywiódł, że pomiędzy skarżącym a jego matką powstał stosunek użyczenia lokalu mieszkalnego, gdyż ich zachowania wypełniły dyspozycje art. 710 k.c. - bez pobierania opłaty właścicielka mieszkania zezwoliła policjantowi używać swojej rzeczy - jednego z pokoi lokalu mieszkalnego, a druga strona rzeczy tej używa zgodnie z jej przeznaczeniem, zamieszkując w niej. W dodatku pokój zajmowany przez funkcjonariusza spełnia normy mu przysługujące. Wymieniony i jego małżonka mają prawo do dwóch norm zaludnienia, a więc do lokalu mieszkalnego o powierzchni od 14 m2 do 20 m2 (§ 2 pkt 1, § 3 rozporządzenia MSWiA z dnia 18 maja 2005 r. w sprawie szczegółowych zasad przydziału, opróżniania i norm zaludnienia lokali mieszkalnych oraz przydziału i opróżniania tymczasowych kwater przeznaczonych dla policjantów). Zatem pokój o powierzchni 19m2 spełnia te normy zaludnienia. W świetle ugruntowanego stanowiska doktryny i orzecznictwa nie ulega wątpliwości, że tego rodzaju długotrwałe, bo trwające 5 lat, udostępnienie części budynku do wyłącznego korzystania, mające miejsce między najbliższymi członkami rodziny kwalifikuje występujący między nimi stosunek prawny jako umowę użyczenia, do zawarcia której dochodzi zazwyczaj w sposób dorozumiany, przy czym nie wymaga ona dla swej ważności nawet formy pisemnej. W tym stanie rzeczy podniesiony w skardze zarzut naruszenia przepisów prawa materialnego tj. § 6 w zw. z § 1 rozporządzenia MSWiA oraz art. 92 ust. 1 ustawy o Policji nie zasługuje na uwzględnienie. Niezasadne okazały się także zarzuty skargi dotyczących naruszenia przepisów prawa procesowego. Nie doszło do naruszenia art. 7 k.p.a. w zw. z art. 77 § 1 k.p.a. i art. 80 k.p.a., albowiem stan faktyczny sprawy w zakresie ustalenia: że zajmowany przez funkcjonariusza lokal należy do jego matki i powierzchni zajmowanego lokalu, został ustalony na podstawie złożonych przez stronę oświadczeń z 1 i 29 marca 2017 r. oraz z 10 lipca 2017 r., a także dostarczonych przez policjanta rzutów piwnicy i parteru budynku. Okres zamieszkiwania funkcjonariusza z żoną w tym lokalu jest znany organowi z urzędu, gdyż wynika ze składanych przez funkcjonariusza wniosków o przyznanie równoważnika pieniężnego za brak lokalu mieszkalnego. Organy nie musiały zaś ustalać, czy skarżący zawarł z matką umowę użyczenia i od kiedy, albowiem ze zgromadzonych przez organ I i II instancji materiałów wynika, że funkcjonariusz zamieszkuje w lokalu przy ul. [...] w S. od 11 kwietnia 2011 r. (zameldowany na pobyt stały jest pod tym adresem od 19 stycznia 1996 r. - dane z Systemu Rejestrów Państwowych), a więc od daty nabycia lokalu mieszkalnego przez matkę. Zatem słusznie organy wywiodły, że w przedmiotowym mieszkaniu przebywa on w sposób długotrwały. Poza tym udostępnienie pokoju o powierzchni 19 m2, który wymieniony zajmuje samodzielnie z żoną, ma miejsce między najbliższymi członkami rodziny. Słusznie też organy wskazały, że nie ma sprzeczności pomiędzy stwierdzeniem, że strona z właścicielką nie zawierała żadnej umowy i stwierdzeniem, że łączy je umowa użyczenia. Zawarcie umowy użyczenia nie jest uzależnione od zachowania formy szczególnej. Wyrażenie zgody może bowiem nastąpić poprzez czynności o charakterze dorozumianym, i w stosunkach rodzinnych najczęściej tak się dzieje. Nie doszło również do naruszenia art. 107 § 3 k.p.a., który stanowi, że uzasadnienie faktyczne oraz prawne powinno w szczególności obejmować wskazanie faktów, które organ uznał za udowodnione, dowodów, na których się oparł, oraz przyczyn z powodu których innym dowodom odmówił wiarygodności i mocy dowodowej oraz wyjaśnienie podstawy prawnej decyzji, z przytoczeniem przepisów prawa. Prawidłowo sporządzone uzasadnienie powinno też czynić zadość zasadzie przekonywania wyrażonej w art. 11 k.p.a., która sprowadza się do wyjaśnienia adresatowi decyzji, że podjęte rozstrzygnięcie wynika z racjonalnych przesłanek i jest oparte o przepisy obowiązującego prawa, to znaczy, że w istniejącym stanie prawnym i faktycznym wydanie innej decyzji było niemożliwe. Uzasadnienie decyzji obok waloru informacyjnego powinno zawierać zatem elementy wyjaśniające i przekonujące. Prawidłowo sformułowane uzasadnienie umożliwia także sądowi administracyjnemu prześledzenie i skontrolowanie toku rozumowania organu administracji. Należy podkreślić, że sąd nie może uzupełniać braków postępowania przeprowadzonego przez organ administracji o stosowną argumentację prawną i wyręczać w ten sposób organów w dokonaniu oceny spełnienia przesłanek uzasadniających wydanie konkretnej decyzji. Sąd administracyjny jedynie kontroluje, czy organ ten nie naruszył właściwych przepisów procedury administracyjnej i czy w sposób wyczerpujący rozpatrzył cały materiał dowodowy Przenosząc powyższe uwagi do okoliczności rozpoznawanej sprawy należy stwierdzić, że organ odwoławczy wypełnił ciążące na nim obowiązki. Treść uzasadnienia zaskarżonej decyzji jest kompletna i spełnia wymogi przewidziane w art. 107 § 3 k.p.a. Niezasadny okazał się także zarzut skarżącego dotyczący naruszenia art. 16 § 1 k.p.a., tj: nierespektowania przez organ zasady trwałości decyzji administracyjnej o przyznaniu równoważnika pieniężnego za brak lokalu. Zdaniem Sądu w niniejszym postępowaniu zasada ta nie została naruszona. Organ nie uchylił decyzji Komendanta Wojewódzkiego Policji z [...]r. nr [...], przyznającą równoważnik pieniężny, a jedynie badał uprawnienia strony do równoważnika na dzień orzekania w sprawie i wobec stwierdzenia, że policjant przestał spełniać warunki do otrzymywania równoważnika, cofnął uprawnienie przyznane decyzją z [...]. Nie doszło też do naruszenia art. 9 i art. 11 k.p.a., gdyż organ wyjaśnił stronie zasadność przesłanek, którymi kierował się przy wydaniu zaskarżonej decyzji. Nadto jak już wcześniej wspomniano decyzja ta jest decyzją konstytutywną i uchyla istniejący stosunek administracyjnoprawny na przyszłość (ex nunc), nie wcześniej niż od chwili jej wydania. Mając na uwadze powyższe w oparciu o art. 151 p.p.s.a. Sąd oddalił skargę.