I OSK 53/12

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Joanna Runge-Lissowska Sędziowie NSA Ewa Dzbeńska del. NSA Wiesław Morys (spr.) Protokolant specjalista Edyta Pawlak po rozpoznaniu w dniu 18 października 2012 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Mazowieckiego Komendanta Wojewódzkiego Policji z siedzibą w Radomiu od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 28 września 2011 r. sygn. akt VIII SA/Wa 531/11 w sprawie ze skargi A. J. na decyzję Mazowieckiego Komendanta Wojewódzkiego Policji z siedzibą w Radomiu z dnia [...] marca 2011 r. nr [...] w przedmiocie odmowy wypłaty równoważnika pieniężnego za brak lokalu mieszkalnego oddala skargę kasacyjną Wojewódzki Sąd Administracyjny Warszawie wyrokiem z dnia 28 września 2011 r., sygn. akt VIII SA/Wa 531/11, uwzględnił skargę A. J. na decyzję Mazowieckiego Wojewódzkiego Komendanta Policji z siedzibą w Radomiu z dnia [...] marca 2011 r. w przedmiocie odmowy wypłaty równoważnika pieniężnego za brak lokalu mieszkalnego i uchylił decyzje organu I i II instancji. Przedstawiając w uzasadnieniu stan faktyczny sprawy Sąd pierwszej instancji wskazał, iż Komendant Miejski Policji w Radomiu decyzją z dnia [...] lutego 2011 r., nr [...], działając na podstawie art. 97 ust. 5, art. 92 ust. 1, art. 88 ust. 1 ustawy z 6 kwietnia 1990 r. o Policji (Dz. U. z 2007 r. Nr 43, poz. 277 ze zm.), zwanej dalej ustawą o Policji, § 1 ust. 1 i ust. 2 pkt 1, § 9 ust. 1 pkt 5 rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z 28 czerwca 2002 r. w sprawie wysokości i szczegółowych zasad przyznawania, odmowy przyznania, cofania i zwracania przez policjantów równoważnika pieniężnego za brak lokalu mieszkalnego (Dz. U. z 2002 r. Nr 100, poz. 918 ze zm.), zwanego dalej rozporządzeniem MSWiA z 28 czerwca 2002 r., oraz art. 107 k.p.a., orzekł o odmowie przyznania A. J. prawa do równoważnika pieniężnego za brak lokalu mieszkalnego od 15 listopada 2001 r. W uzasadnieniu decyzji organ pierwszej instancji wskazał, iż A. J. pełni służbę w Policji od [...] sierpnia 1999 r., a funkcjonariuszem w służbie stałej został mianowany z dniem [...] sierpnia 2002 r. W celu ustalenia prawa do równoważnika pieniężnego za brak lokalu mieszalnego policjant złożył [...] lutego 2011 r. oświadczenie mieszkaniowe. Do wniosku dołączył: kserokopię umowy najmu lokalu mieszkalnego położonego w P. przy ul. [...], na podstawie której funkcjonariusz zajmował ten lokal od [...] stycznia 1998 r., oraz kserokopię aktu notarialnego z [...] listopada 2001 r. (Rep. A Nr [...]) – umowy darowizny tego lokalu na rzecz J. W. Organ ustalił, iż przedmiotowy lokal mieszkalny żona policjanta – L. J. wykupiła z majątku dorobkowego na zasadzie wspólności ustawowej, co potwierdza akt notarialny - umowa sprzedaży z [...] lutego 2000 r. (Rep. A Nr [...]). Następnie umową darowizny z [...] listopada 2001 r. policjant wraz ze swoją małżonką przekazali ww. lokal bratu L. J. – J. W. Z tytułu posiadania ww. mieszkania w 2001 r. policjantowi wypłacono równoważnik pieniężny za remont zajmowanego lokalu mieszkalnego w wysokości 3 norm zaludnienia. Zdaniem organu I instancji zrzeczenie się przez policjanta prawa do lokalu mieszkalnego na rzecz swojego szwagra J. W. stanowi negatywną przesłankę do przyznania równoważnika pieniężnego za brak lokalu mieszkalnego funkcjonariusza Policji. Dlatego odmówił w/w wnioskowi. Odwołując się od powyższej decyzji A. J. wniósł o jej uchylenie w całości oraz o przyznanie prawa do równoważnika pieniężnego za brak lokalu mieszkalnego od [...] sierpnia 2002 r. Wydanemu rozstrzygnięciu zarzucił obrazę przepisów prawa materialnego poprzez błędną interpretację art. 92 ustawy o Policji w związku z § 1 ust. 1 i 2 rozporządzenia MSWiA z dnia 28 czerwca 2002 r. Zaakcentował, iż podstawą negatywnego dla strony rozstrzygnięcia stanowi zbycie (przeniesienie własności) lokalu mieszkalnego, lecz nie bez znaczenia jest tu fakt, czy funkcjonariusz pełni służbę w służbie stałej, czy przygotowawczej. Zdarzenia prawne mające miejsce w czasie, gdy funkcjonariusz pozostaje w służbie przygotowawczej, zgodnie z dyspozycją w/w rozporządzenia nie mają wpływu na ustalenie prawa do równoważnika za brak lokalu mieszkalnego. Rozporządzenie to odnosi się bowiem do funkcjonariuszy w służbie stałej, którym tylko służy uprawnienie do lokalu mieszkalnego. Odwołujący się wskazał również, że przedmiotowy lokal mieszkalny nie spełniał norm mieszkaniowych, o których mowa w odrębnych przepisach. Jego zdaniem przeniesienie własności tego lokalu nie może zatem stanowić negatywnej przesłanki przyznania równoważnika za brak lokalu. Uzyskując status policjanta w służbie stałej nie posiadał lokalu, przeto nie miał zaspokojonych potrzeb mieszkaniowych, a więc nie dokonał czynności wyczerpujących przesłanki z § 1 ust. 2 rozporządzenia MSWiA z dnia 28 czerwca 2002 r., w szczególności z punktu 1 tego przepisu. Mazowiecki Komendant Wojewódzki Policji z siedzibą w Radomiu zaskarżoną decyzją, na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a., utrzymał w mocy powyższą decyzję Komendanta Miejskiego Policji w Radomiu. W jej uzasadnieniu podał, że A. J. pełni służbę w Policji od [...] sierpnia 1999 r., aktualnie w KP P., a policjantem w służbie stałej został mianowany z dniem [...] sierpnia 2002 r. W dniu [...] lutego 2011 r. złożył w KMP w Radomiu oświadczenie w celu ustalenia uprawnienia do równoważnika za brak lokalu mieszkalnego do dnia [...] listopada 2001 r. Wynika z niego, że na podstawie ustnej umowy użyczenia funkcjonariusz wraz z rodziną (żoną i dwojgiem dzieci) zamieszkuje w domu swoich teściów w miejscowości D. S. [...], gmina P. Nadto organ ustalił, że poprzednio zajmowane na mocy umowy z Gminą P. mieszkanie o powierzchni mieszkalnej 20,80 m2 funkcjonariusz wraz z żoną L. nabył na własność [...] lutego 2000 r., zaś w dniu [...] listopada 2001 r. małżonkowie J. darowali go bratu L. J.. Dalej organ wywiódł, że po myśli art. 88 ust. 1 ustawy o Policji policjantowi w służbie stałej przysługuje prawo do lokalu mieszkalnego w miejscowości, w której pełni służbę lub w miejscowości pobliskiej z uwzględnieniem liczby członków rodziny oraz ich uprawnień wynikających z przepisów odrębnych. W razie niemożności przydzielenia lokalu wypłaca się równoważnik pieniężny, który jest formą rekompensaty za brak lokalu mieszkalnego (art. 92 ust. 1 tej ustawy). Przesłankę negatywną uzyskania takiego świadczenia stanowi m.in. zrzeczenie się prawa do zajmowanego dotychczas lokalu (§ 1 ust. 2 pkt 1 rozporządzenia MSWiA z 28 czerwca 2002 r.). Organ wskazał, że tak ustawa o Policji, jak i przepisy przywołanego rozporządzenia, regulując zasady przyznania spornego świadczenia nie uzależniają prawa do równoważnika za brak lokalu mieszkalnego od wielkości powierzchni mieszkalnej przypadającej na 1 członka rodziny w posiadanym lokalu, co do którego policjant zrzekł się prawa. Pomimo, że będący w posiadaniu (a później we własności) funkcjonariusza lokal mieszkalny nie odpowiadał przysługującym wówczas policjantowi 3 normom zaludnienia (minimum 7 m2 powierzchni pokoju na 1 normę zaludnienia – 3 x 7m2 = 21m2), w jego ocenie okoliczność ta nie ma wpływu na prawo do otrzymania równoważnika pieniężnego za brak lokalu mieszkalnego. W konsekwencji organ odwoławczy stwierdził, iż bez względu na wielkość zajmowanej powierzchni mieszkalnej funkcjonariuszowi nie przysługuje sporne uprawnienie, bowiem w okresie służby przygotowawczej miał on już zaspokojone potrzeby mieszkaniowe. Dlatego odwołania nie uwzględnił. Nie zgadzając się z powyższym rozstrzygnięciem A. J. złożył skargę do sądu administracyjnego wnioskując o uchylenie decyzji obu organów i przyznanie równoważnika pieniężnego za brak lokalu mieszkalnego od dnia [...] sierpnia 2002 r. Zaskarżonej decyzji zarzucił: 1. obrazę przepisów prawa materialnego poprzez błędną wykładnię art. 92 ustawy o Policji w związku z § 1 ust. 1 i 2 rozporządzenia MSWiA z dnia 28 czerwca 2002 r.; 2. obrazę przepisów postępowania, a to art. 7, art. 8 i art. 11 k.p.a. z powodu braku odniesienia się organu do zarzutów zawartych w odwołaniu. W jej uzasadnieniu podkreślił, że obowiązku organu odwoławczego nie spełnia zdawkowe stwierdzenie posiadania przez stronę statusu funkcjonariusza w służbie przygotowawczej i służbie stałej w odpowiednich okresach. Zwłaszcza, gdy organ skupił się, na pozostającym jego zdaniem bez znaczenia dla rozstrzygnięcia, fakcie niespełniania norm powierzchniowych poprzedniego lokalu. Powołując się na treść art. 92 § 1 i 2 ustawy o Policji oraz § 1 ust. 2 rozporządzenia MSWiA z dnia 28 czerwca 2002 r. wywodził, iż dla oceny formalno - prawnych przesłanek uzyskania prawa do równoważnika pieniężnego za brak lokalu mieszkalnego, niezbędna jest analiza czy funkcjonariusz znajduje się w służbie stałej czy w służbie przygotowawczej i czy jego potrzeby mieszkaniowe są zaspokojone. Powyższe wynika z brzmienia § 1 ust. 2 pkt 1 ww. rozporządzenia, zgodnie z którym równoważnika pieniężnego za brak lokalu mieszkalnego nie przyznaje się policjantowi w służbie stałej, jeżeli utracił lub zrzekł się prawa do zajmowanego dotychczas lokalu mieszkalnego lub domu, o których mowa w ust.1, który dotyczy policjantów w służbie stałej. Za niezasadne skarżący uznał oparcie się organów obu instancji na fakcie wyzbycia się przezeń lokalu mieszkalnego w czasie, gdy pozostawał w służbie przygotowawczej jako przesłanki negatywnej przyznania świadczenia pieniężnego za brak lokalu mieszkalnego funkcjonariuszowi Policji. Wówczas bowiem nie miał prawa do lokalu policyjnego. Zatem uznał, że spełnia warunki do wypłaty równoważnika pieniężnego za brak lokalu mieszkalnego od dnia [...] sierpnia 2002 r., tj. od chwili mianowania go funkcjonariuszem Policji w służbie stałej. W odpowiedzi na skargę Mazowiecki Wojewódzki Komendant Policji wniósł o jej oddalenie, podtrzymując w całości argumentację zawartą w zaskarżonym rozstrzygnięciu. W ocenie Sądu I instancji organy obu instancji dopuściły się naruszenia prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy. Sąd wskazał, że prawnomaterialną podstawę do rozstrzygania o uprawnieniach funkcjonariuszy Policji do uzyskania równoważnika pieniężnego za brak lokalu mieszkalnego stanowią przepisy rozdziału 8 ustawy o Policji. Zgodnie z art. 88 ust. 1 tej ustawy, policjantowi w służbie stałej przysługuje prawo do lokalu mieszkalnego w miejscowości, w której pełni służbę, lub w miejscowości pobliskiej, z uwzględnieniem liczby członków rodziny oraz ich uprawnień wynikających z przepisów odrębnych. Jest to prawo do lokalu o określonej powierzchni, uwzględniającej normy zaludnienia lokali mieszkalnych, szczegółowo sprecyzowane w wydanym na podstawie art. 97 ust. 1 ustawy o Policji rozporządzeniu ministra właściwego do spraw wewnętrznych. Prawo to może być zrealizowane przez przydzielenie lokalu z zasobów, o których mowa w art. 90 ust. 1 powołanej ustawy. W sytuacji, gdy policjant nie ma zaspokojonych potrzeb mieszkaniowych określonych w art. 88 ust. 1, może ubiegać się o pomoc finansową na uzyskanie takiego lokalu, a do czasu zaspokojenia tych uprawnień otrzymuje obligatoryjnie równoważnik za brak lokalu mieszkalnego, przewidziany w art. 92 ust. 1 powołanej wyżej ustawy. Zasadniczą formą realizacji uprawnień mieszkaniowych policjantów jest więc przydział odpowiedniego lokalu mieszkalnego z zasobów wymienionych w art. 90 ustawy o Policji. W pierwszej kolejności przysługuje bowiem policjantowi prawo do lokalu mieszkalnego realizowane jako przydzielenie takiego lokalu, a dopiero gdy przydziału nie dokonano, policjantowi w służbie stałej przysługuje równoważnik pieniężny lub pomoc finansowa. Dopiero więc gdy realizacja przez organ ww. uprawnienia jest niemożliwa, zastosowanie znajduje art. 92 ust. 1 ustawy o Policji, zgodnie z którym policjantowi przysługuje równoważnik pieniężny, jeżeli on sam lub członkowie jego rodziny nie posiadają lokalu mieszkalnego w miejscu pełnienia służby lub w miejscowości pobliskiej. Równoważnik pieniężny jest więc formą realizacji prawa do lokalu mieszkalnego; uprawnieniem pochodnym prawa wynikającego z art. 88 ust. 1 ustawy o Policji. Ma on zastępczy charakter w tym sensie, że dopiero gdy w stosunku do policjanta nie zrealizowano uprawnienia podstawowego, należy mu przyznać i wypłacić określoną kwotę pieniężną na zaspokojenie potrzeb mieszkaniowych. Skoro uprawnienie do otrzymania lokalu powiązane jest z przesłanką niezaspokojenia potrzeb mieszkaniowych w miejscu pełnienia służby lub w miejscowości pobliskiej, to warunek ten podlega rozważeniu także przy ocenie subsydiarnego uprawnienia do równoważnika pieniężnego za brak lokalu. W konsekwencji należy przyjąć, że funkcjonariuszowi nie przyznaje się przedmiotowego równoważnika, jeżeli nie przysługuje mu prawo do uzyskania przydziału lokalu mieszkalnego w drodze decyzji administracyjnej z uwagi na wystąpienie jednej z przesłanek negatywnych. W myśl § 1 ust. 2 pkt 1 rozporządzenia MSWiA z 28 czerwca 2002 r., równoważnika pieniężnego za brak lokalu mieszkalnego nie przyznaje się policjantowi w służbie stałej, jeżeli utracił lub zrzekł się prawa do zajmowanego dotychczas lokalu mieszkalnego lub domu, o których mowa w ust. 1. Jak wynika z treści § 1 ust. 1 powołanego rozporządzenia chodzi tu między innymi o lokal mieszkalny przydzielony na podstawie decyzji administracyjnej, spółdzielczy lokal mieszkalny, w tym lokatorski lub własnościowy oraz spółdzielczy lokal mieszkalny zajmowany na podstawie umowy najmu, dom jednorodzinny, dom mieszkalno - pensjonatowy lub lokal mieszkalny stanowiący odrębną nieruchomość. Zdaniem Sądu I instancji stanowisko organów uznające, że w przypadku skarżącego zaistniała negatywna przesłanka, o której mowa w § 1 ust. 2 pkt 1 rozporządzenia MSWiA z dnia 28 czerwca 2002 r. skutkująca odmową przyznania równoważnika za brak lokalu mieszkalnego jest błędne. Za błędny Sąd uznał także pogląd organu odwoławczego, że skarżący już w okresie służby przygotowawczej miał zaspokojone potrzeby mieszkaniowe. Powołał się przy tym na orzecznictwo Naczelnego Sądu Administracyjnego, zgodnie z którym policjant nie posiada lokalu mieszkalnego w rozumieniu art. 92 ust. 1 ustawy o Policji, jeżeli posiadany przez niego lub jego małżonka lokal mieszkalny nie odpowiada co najmniej przysługującej mu powierzchni mieszkalnej. Jeżeli zatem policjant lub jego małżonek posiadają lokal mieszkalny o mniejszej niż mu przysługuje norma powierzchni mieszkalnej, to może otrzymać lokal mieszkalny na podstawie decyzji o przydziale. To zaś oznacza, że w takim przypadku może otrzymać w myśl art. 92 ustawy o Policji równoważnik pieniężny za brak lokalu mieszkalnego odpowiadającego normom powierzchni mieszkalnej (tak Naczelny Sąd Administracyjny w wyrokach: z dnia 14 marca 2000 r., sygn. I SA 658/99, LEX nr 55283, z dnia 23 lipca 1999 r., sygn. I SA 866/98, LEX nr 48581, z dnia 10 października 2006 r., sygn. I OSK 1320/05). Skoro skarżący zbył prawo do zajmowanego dotychczas lokalu mieszkalnego niespełniającego przysługujących policjantowi norm powierzchni mieszkalnej, to powyższe nie może skutkować odmową przyznania mu równoważnika za brak lokalu mieszkalnego. Przedmiotowe świadczenie przysługuje bowiem policjantowi nie tylko wtedy, gdy nie posiada on w ogóle lokalu mieszkalnego, ale również wtedy, gdy nie posiada on odpowiedniego lokalu mieszkalnego (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 21 grudnia 2007 r., sygn. I OSK 1806/06, dostępny w centralnej bazie orzeczeń sądów administracyjnych https://cbois.nsa.gov.pl, dalej cbosa). Powyższe stanowisko Sądu znajduje również potwierdzenie w treści art. 95 ust. 1 ustawy o Policji. Zgodnie z jego brzmieniem lokalu mieszkalnego na podstawie decyzji administracyjnej nie przydziela się policjantowi: posiadającemu w miejscowości, w której pełni służbę, lub w miejscowości pobliskiej lokal mieszkalny odpowiadający co najmniej przysługującej mu powierzchni mieszkalnej albo dom jednorodzinny lub dom mieszkalno – pensjonatowy (pkt 2); w razie zbycia przez niego lub jego małżonka własnościowego prawa do spółdzielczego lokalu mieszkalnego stanowiącego odrębną nieruchomość albo dom, o których mowa w pkt 2 (pkt 4). Skarżący, wbrew temu co podnosi organ odwoławczy, ani jako funkcjonariusz w służbie przygotowawczej, a więc wtedy, gdy posiadał jeszcze przedmiotowy lokal mieszkalny – ze względu na jego powierzchnię mieszkalną, jak również gdy został mianowany funkcjonariuszem w służbie stałej - ze względu na brak posiadania jakiegokolwiek lokalu mieszkalnego, nie miał zaspokojonej potrzeby mieszkaniowej w rozumieniu ww. przepisów o Policji. W konsekwencji czego, mając na uwadze powyższe, gdy chodzi o negatywną przesłankę przydziału lokalu mieszkalnego na podstawie decyzji administracyjnej, a co za tym idzie negatywną przesłankę uzyskania prawa do równoważnika pieniężnego, o której mowa w art. 95 ust. 1 pkt 4 oraz w § 1 ust. 2 pkt 1 rozporządzenia MSWiA z dnia 28 czerwca 2002 r., należy mieć na myśli zbycie lokalu wskazanego w tych przepisach, odpowiadającego przysługującym normom powierzchniowym. W takim dopiero bowiem przypadku można uznać, że funkcjonariusz mając zaspokojone potrzeby mieszkaniowe sam ich się wyzbył. Darowizna lokalu mieszkalnego o powierzchni mieszkalnej bezspornie mniejszej niż przysługująca skarżącemu zgodnie ze stosownymi normami nie powinno skutkować odmową przyznania mu wnioskowanego równoważnika. Takie stanowisko Sądu jest dodatkowo uzasadnione w realiach niniejszej sprawy faktem, że zbycie przez skarżącego dotychczas zajmowanego lokalu mieszkalnego nastąpiło w czasie, gdy był on w służbie przygotowawczej, nie był więc jeszcze policjantem w służbie stałej. W ocenie Sądu, również okoliczność podnoszona przez organ odwoławczy, że w chwili zbycia zajmowanego dotychczas lokalu mieszkalnego skarżący pozostawał w służbie przygotowawczej, a tym samym nie posiadał prawa do lokalu i innych form rekompensaty braku lokalu mieszkalnego, z pewnością nie powinna negatywnie oddziaływać na uprawnienia policjanta. Tym bardziej, że w chwili mianowania skarżącego funkcjonariuszem w służbie stałej niewątpliwie nie miał on zaspokojonych potrzeb mieszkaniowych. Z tą chwilą przysługiwało mu więc prawo do lokalu mieszkalnego. Skoro zaś prawo to nie zostało przez organ zrealizowane, skarżącemu winien przysługiwać równoważnik pieniężny za brak lokalu. Posiadanie lokalu, który nie odpowiada przysługującym policjantowi i jego rodzinie normom zaludnienia wyklucza prawo do równoważnika jedynie wówczas, gdy policjantowi przydzielono już lokal mieszkalny z zasobu mieszkaniowego Policji. W takiej bowiem sytuacji, zgodnie ze stanowiskiem Naczelnego Sądu Administracyjnego wyrażonym w uchwale z dnia 21 kwietnia 2008 r., sygn. I OPS 3/08 (ONSA i WSA 2008/5/78), policjantowi przysługuje jedynie prawo do zamiany posiadanego lokalu na inny lokal o odpowiednim standardzie i metrażu, a nie prawo do równoważnika przewidzianego w art. 92 ust. 1 ustawy o Policji. Z uwagi na powyższe, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, działając na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. "a" i art. 152 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), dalej zwanej P.p.s.a., orzekł jak w sentencji zaskarżonego wyroku. Mazowiecki Komendant Wojewódzki Policji nie zgadzając się z powyższym rozstrzygnięciem wniósł skargę kasacyjną, w której wnioskował o uchylenie zaskarżonego wyroku w punkcie 1 i oddalenie skargi oraz o zasądzenie kosztów postępowania. Wyrokowi temu zarzucił naruszenie prawa materialnego, tj. art. 92 ustawy o Policji oraz § 1 ust. 2 pkt 1 rozporządzenia MSWiA z dnia 28 czerwca 2002 r. w sprawie wysokości i szczegółowych zasad przyznawania, odmowy przyznania, cofania i zwracania przez policjantów równoważnika pieniężnego za brak lokalu mieszkalnego, przez błędną ich wykładnię i przyjęcie, że zbycie prawa do lokalu mieszkalnego przez policjanta w służbie przygotowawczej, o powierzchni mniejszej niż przysługująca mu zgodnie z odpowiednimi normami nie stanowi negatywnej przesłanki do odmowy przyznania równoważnika pieniężnego za brak lokalu mieszkalnego. Zdaniem składającego skargę kasacyjną ani ustawa o Policji, na mocy której orzeka się o uprawnieniu do równoważnika pieniężnego za brak lokalu, ani wskazane powyżej rozporządzenie wykonawcze, nie uzależniają prawa do równoważnika pieniężnego za brak lokalu od powierzchni mieszkalnej przypadającej na 1 członka rodziny w posiadanym przez policjanta lokalu mieszkalnym, a wiążą to uprawnienie wyłącznie z posiadaniem lokalu mieszkalnego przez policjanta. Zatem zrzeczenie się prawa do posiadanego lokalu mieszkalnego bez względu na to czy był to lokal odpowiadający normom zaludnienia czy też nie, powinno skutkować odmową przyznania świadczenia za brak lokalu. Również fakt, iż zbycie lokalu nastąpiło w okresie służby przygotowawczej nie ma znaczenia dla wydanego w sprawie rozstrzygnięcia albowiem negatywna przesłanka przyznania świadczenia określona w § 1 ust. 2 pkt 1 dotyczy sytuacji, gdy funkcjonariusz utracił lub zrzekł się prawa do zajmowanego dotychczas lokalu mieszkalne nie precyzując, czy zdarzenie to miałoby mieć miejsce w trakcie służby stałej. Tylko przyznanie prawa do równoważnika pieniężnego w/w rozporządzenie uzależnia od pozostawania przez policjanta w służbie stałej. Dlatego zaskarżony wyrok organ uznał za chybiony. Naczelny Sąd Administracyjny zważył co następuje: Skarga kasacyjna nie zawiera usprawiedliwionych podstaw, dlatego podlegała oddaleniu. Stosownie do brzmienia art. 183 § 1 P.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny przy rozpatrywaniu sprawy na skutek wniesienia skargi kasacyjnej związany jest granicami tej skargi, a z urzędu bierze pod rozwagę tylko nieważność postępowania, która zachodzi w wypadkach określonych w § 2 tego przepisu. Podstaw nieważnościowych w rozpoznawanej sprawie nie stwierdzono. Oznacza to, że przytoczone w skardze kasacyjnej przyczyny wadliwości prawnej zaskarżonego orzeczenia determinują zakres kontroli dokonywanej przez Naczelny Sąd Administracyjny. Sąd ten, w odróżnieniu od wojewódzkich sądów administracyjnych, nie bada całokształtu sprawy, lecz tylko weryfikuje zasadność zarzutów postawionych w skardze kasacyjnej. Podstawy, na których można oprzeć skargę kasacyjną, zostały określone w art. 174 P.p.s.a. Przepis art. 174 pkt 1 tej ustawy przewiduje dwie postacie naruszenia prawa materialnego, a mianowicie błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie. Błędna wykładnia oznacza nieprawidłowe zrekonstruowanie treści normy prawnej wynikającej z konkretnego przepisu, czyli mylne rozumienie określonej normy prawnej, natomiast niewłaściwe zastosowanie to dokonanie wadliwej subsumcji przepisu do ustalonego stanu faktycznego, czyli wadliwe uznanie, że stan faktyczny sprawy odpowiada hipotezie określonej normy prawnej. Również druga podstawa kasacyjna wymieniona w art. 174 pkt 2 P.p.s.a. - naruszenie przepisów postępowania - może przejawiać się w tych samych postaciach, co naruszenie prawa materialnego, przy czym w tym wypadku ustawa wymaga, aby skarżący nadto wykazał istotny wpływ wytkniętego uchybienia na wynik sprawy. Wnoszący skargę kasacyjną Mazowiecki Komendant Wojewódzki Policji zarzuca zaskarżonemu wyrokowi naruszenie prawa materialnego tj. przepisu art. 92 ust. 1 ustawy z dnia 6 kwietnia 1990 r. o Policji oraz § 1 ust. 2 pkt 1 rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z 28 czerwca 2002 r. w sprawie wysokości i szczegółowych zasad przyznawania, odmowy przyznania, cofania i zwracania przez policjantów równoważnika pieniężnego za brak lokalu mieszkalnego poprzez ich błędną wykładnię. Zatem tylko te zarzuty podlegały ocenie sądu kasacyjnego. Oznacza to m.in., że organ uznał zastosowanie tych przepisów za prawidłowe, bowiem kwestionować można interpretację tych tylko przepisów, które zostały poprawnie zastosowane w sprawie. Nadto, że stan faktyczny sprawy jest bezsporny. A wynika zeń, że będący w służbie stałej A. J. nie posiadał w okresie objętym wnioskiem o wypłatę równoważnika za brak lokalu (którego złożenie nie jest ograniczone czasowo) lokalu mieszkalnego w miejscu pełnienia służby lub w miejscowości pobliskiej, czyli lokalu spełniającego przesłanki z art. 88 ust. 1 ustawy o Policji, nie miał więc zaspokojonych potrzeb mieszkaniowych. Natomiast będąc w służbie przygotowawczej posiadał lokal mieszkalny (nieodpowiadający powierzchniowo mieszkaniu mu przysługującemu), który pełniąc tę służbę zbył. W przekonaniu Naczelnego Sądu Administracyjnego w tym stanie faktycznym Sąd I instancji dokonał prawidłowej wykładni obowiązujących w tej materii przepisów, w tym przepisów wskazanych w skardze kasacyjnej. Podzielić bowiem należy w całości przeprowadzony przezeń wywód prawny zawarty w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku. Zgodnie z art. 88 ust. 1 ustawy o Policji policjantowi w służbie stałej przysługuje prawo do lokalu mieszkalnego w miejscowości, w której pełni służbę, lub w miejscowości pobliskiej, z uwzględnieniem liczby członków rodziny oraz ich uprawnień wynikających z przepisów odrębnych. Z tak określonym prawem do lokalu wiążą się przewidziane w ustawie resortowe formy zaspokajania potrzeb mieszkaniowych funkcjonariuszy Policji, w szczególności: przydział lokalu mieszkalnego (art. 90 ustawy o Policji), prawo do równoważnika pieniężnego (art. 92 ust. 1 ustawy), prawo do pomocy finansowej na uzyskanie lokalu mieszkalnego w spółdzielni mieszkaniowej albo domu jednorodzinnego lub lokalu mieszkalnego stanowiącego odrębną nieruchomość (art. 94 ust. 1 ustawy). Celem wskazanej powyżej regulacji jest zaspokojenie potrzeb mieszkaniowych policjanta będącego w służbie stałej, i jest to nadrzędna zasada, która winna być przestrzegana przy wykładni norm obowiązujących w tej materii. Prawo do lokalu realizowane jest w pierwszej kolejności poprzez przydział lokalu odpowiadającego określonym w rozporządzeniu Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z 28 czerwca 2002 r. w sprawie szczegółowych zasad przydziału, opróżniania i norm zaludnienia lokali mieszkalnych oraz przydziału i opróżniania kwater przeznaczonych dla policjantów normom powierzchniowym. Pierwszorzędnym sposobem realizacji prawa policjanta do lokalu mieszkalnego jest więc przydzielenie odpowiedniego lokalu, a dopiero gdy przydziału takiego nie dokonano, policjantowi w służbie stałej przysługuje jedno z opisanych wyżej świadczeń pieniężnych. Stanowisko w tej materii jest utrwalone (por. nadal aktualne: uchwała siedmiu sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 29 marca 1999 r., sygn. OPS 1/99, ONSA 1999/3/77, wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 12 maja 1998 r., sygn. I SA 2167/97, niepubl.). Zatem tylko w razie braku odpowiedniego lokalu policjantowi przysługuje wymienione w art. 92 ust. 1 prawo do równoważnika pieniężnego z tytułu braku lokalu. Jest ono dalszą formą realizacji prawa do lokalu mieszkalnego przewidzianego w art. 88 ustawy. Funkcjonariuszowi nie przysługuje równoważnik pieniężny z tytułu braku lokalu mieszkalnego, jeżeli nie ma on prawa do uzyskania przydziału lokalu mieszkalnego określonego w art. 90 ustawy o Policji, w drodze decyzji administracyjnej, w szczególności gdy zachodzi jedna z przesłanek negatywnych określonych w art. 95 ust. 1 ustawy o Policji. Stosownie do jego brzmienia policjantowi nie przydziela się lokalu mieszkalnego w przypadkach przewidzianych w punktach 1 - 4 tegoż przepisu, w tym w razie posiadania przez funkcjonariusza w miejscowości, w której pełni służbę lub w miejscowości pobliskiej lokalu mieszkalnego odpowiadającego co najmniej przysługującej policjantowi powierzchni mieszkalnej albo domu jednorodzinnego lub domu mieszkalno - pensjonatowego (pkt 2), bądź posiadania przez małżonka funkcjonariusza lokalu mieszkalnego lub domu określonego w pkt 2 (pkt 3) oraz w razie zbycia przez niego lub jego małżonka własnościowego prawa do spółdzielczego lokalu mieszkalnego stanowiącego odrębną nieruchomość albo dom, o którym mowa w pkt 2 (pkt 4). W orzecznictwie sądowoadministracyjnym dominujący jest pogląd, iż tylko posiadanie przez funkcjonariusza lokalu odpowiadającego normom powierzchniowym może być uznane za zaspokojenie prawa policjanta do lokalu (p. przykładowo wyroki: Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 20 stycznia 2011 r., sygn. I OSK 1320/10, i Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Białymstoku z dnia 13 listopada 2008 r., sygn. II SA/Bk 435/08, wraz z cytowanymi tamże orzeczeniami, publ. cbosa). Zatem jeżeli posiadany przez niego lub jego małżonka lokal mieszkalny nie odpowiada co najmniej przysługującej mu powierzchni mieszkalnej, to może on otrzymać lokal mieszkalny na podstawie decyzji o przydziale. To zaś oznacza, iż w takim przypadku może otrzymać w myśl art. 92 ustawy równoważnik pieniężny za brak lokalu mieszkalnego odpowiadającego stosownym normom powierzchni mieszkalnej (por. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego: z dnia 14 marca 2000 roku, sygn. I SA 658/99, LEX nr 55283 i z dnia 23 lipca 1999 roku, sygn. I SA 866/98, LEX nr 48581, z dnia 10 października 2006 r., I OSK 1320/05, publ. cbosa). W konsekwencji tego przyjąć należy, że tylko zbycie takiego lokalu stanowi przesłankę negatywną określoną w art. 95 ust. 1 pkt 4 ustawy o Policji (p. m.in. wyroki: Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 7 marca 2008 r., sygn. I OSK 337/07, Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi z dnia 17 kwietnia 2009 r., sygn. III SA/Łd 36/09, dostępne w cbosa). Obecny skład Naczelnego Sądu Administracyjnego w pełni stanowisko to podziela, gdyż zasadza się ono na właściwej interpretacji prawa policjanta do mieszkania, nie zawężonej do wykładni gramatycznej obowiązujących w tej materii norm prawnych. Zatem nawet gdyby A. J. nadal był właścicielem mieszkania niespełniającego określonych norm powierzchniowych, to w myśl przedstawionych powyżej uregulowań i stanowiska sądów administracyjnych nie posiadałby on zaspokojonych potrzeb mieszkaniowych. Skutkiem czego przysługiwałby mu równoważnik pieniężny za brak lokalu. Uprawniony jest przeto pogląd, że dla oceny tej kwestii (uprawnienia do lokalu lub świadczeń zamiennych) nie ma znaczenia fakt zbycia lokalu nierealizującego jego uprawnienia do mieszkania. Taka czynność prawna nie stanowi istotnego dla omawianego problemu zdarzenia prawotwórczego. Odmienne stanowisko organów orzekających w sprawie, jak słusznie zauważył Sąd pierwszej instancji, okazało się więc błędne. Poza tym trzeba zważyć, że przepisy rozdziału 8 ustawy o Policji zatytułowanego "Mieszkania funkcjonariuszy Policji" określają uprawnienia funkcjonariuszy w służbie stałej, co jednoznacznie wynika z treści art. 88 ust. 1. Zarówno w ustawie o Policji, jak i w rozporządzeniu MSWiA z dnia 28 czerwca 2002r. adresat tego uprawnienia został ściśle określony, a jest nim policjant w służbie stałej. Skoro więc w przepisach prawa normujących uprawnienia do lokalu i równoważnika za brak lokalu mieszkalnego mowa jest o policjantach w służbie stałej, to nie sposób drogą analogii przenieść tych uprawnień na funkcjonariuszy w służbie przygotowawczej. Powyższa konkluzja dotyczy także przesłanki negatywnej przyznania lokalu na podstawie decyzji, przesłanki określonej w art. 95 ust. 1 pkt 4 ustawy o Policji, wedle którego przydział lokalu jest wykluczony w razie zbycia przez funkcjonariusza Policji lub jego małżonka własnościowego prawa do spółdzielczego lokalu mieszkalnego stanowiącego odrębną nieruchomość albo domu, o którym mowa w art. 95 ust. 1 pkt 2. Należy przyjąć, że w takiej sytuacji wyłączona jest możliwość przyznania pomocy mieszkaniowej w jakiejkolwiek formie. Koreluje z tym unormowaniem brzmienie § 1 ust. 2 pkt 1 rozporządzenia MSWiA z dnia 28 czerwca 2002 r. Na jego mocy równoważnika pieniężnego za brak lokalu mieszkalnego nie przyznaje się policjantowi w służbie stałej, jeżeli utracił lub zrzekł się prawa do zajmowanego dotychczas lokalu mieszkalnego lub domu, o których mowa w ust. 1 (przy czym chodzi o lokale zaspokajające potrzeby mieszkaniowe funkcjonariuszy, bo taki jest sens tego przepisu wynikający z zakresu delegacji zawartej w art. 92 ust. 2, w kontekście zasady uregulowanej w art. 92 ust. 1 w związku z art. 88 ust. 1 ustawy o Policji). Nie sposób zatem zgodzić się z poglądem, że rozporządzenia lokalem dokonane przez policjanta będącego w służbie przygotowawczej mogą wpływać na uprawnienia policjanta w służbie stałej, bo byłoby to sprzeczne ze wskazaną powyżej regulacją oraz zasadami wykładni prawa i celami omawianego uprawnienia. Z tych względów zarzuty skargi kasacyjnej nie mogły odnieść skutku, gdyż nie zdołały podważyć prawidłowości interpretacji wskazanych w niej norm dokonanej przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie. Godzi się bowiem wyrazić pogląd, wedle którego zbycie przez funkcjonariusza Policji lub jego małżonka lokalu, o jakim mowa w art. 95 ust. 1 pkt 2 i 4 ustawy z dnia 6 kwietnia 1990 r. o Policji (Dz. U. z 2007 r. Nr 43, poz. 277 ze zm.), jak też utrata lub zrzeczenie się lokalu, o jakim mowa w § 1 ust. 1 rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 28 czerwca 2002 r. w sprawie wysokości i szczegółowych zasad przyznawania, odmowy przyznania, cofania i zwracania przez policjantów równoważnika pieniężnego za brak lokalu mieszkalnego (Dz. U. Nr 100, poz. 918 ze zm.), nieodpowiadającego kryterium przysługujących funkcjonariuszowi norm powierzchniowych, nadto w czasie, gdy pozostawał on w służbie przygotowawczej, nie wypełnia przesłanek z art. 95 ust. 1 pkt 4 tej ustawy, jak też z § 1 ust. 2 pkt 1 tegoż rozporządzenia. Tego rodzaju czynności prawne, jako dokonane w czasie, w którym jego potrzeby mieszkaniowe nie były zaspokojone, nadto w czasie, w jakim nie przysługiwało mu uprawnienie do mieszkania policyjnego, nie wywołują skutku prawnego, o jakim mowa w tych przepisach, czyli nie stanowią negatywnej przesłanki przyznania prawa do równoważnika pieniężnego za brak lokalu mieszkalnego. Co mając na uwadze Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, skargę kasacyjną oddalił.